摘 要 随着我国城镇化与工业化进程快速发展，城市与工业建设用地需求迅速增加，这使得许多城市都面临大量的征地及拆迁问题，但由此产生了诸多矛盾，如暴力拆迁、群体性事件，甚至造成流血冲突的案例屡见不鲜。长期以来，因征地拆迁引发的矛盾冲突并未从根本上解决，地方政府只着眼于矛盾激化时救急应对甚至一味打压矛盾。因此，如何更加有效、合理地解决这些矛盾问题，笔者认为解决征地拆迁引发的矛盾纠纷最终要靠法治，只有在法治的轨道下纠纷才能得到最终解决，才能有效化解由此引发的社会矛盾，促进社会的和谐稳定。

关键词 征地拆迁 矛盾解决 法治思维 法治轨道

作者简介：李明华，硕士，上海大学法学院，研究方向：政府法制。

中图分类号：D920.4                              文献标识码：A           文章编号：1009-0592（2014）12-136-02

一、问题的提出——征地拆迁是我国城镇化与工业发发展的必然阶段

改革开放以来，伴随着我国经济社会的迅速发展，城镇化及工业化建设也迅速推进，取得了巨大的成就，但从当前及今后一段时期来看，我国城镇化及工业化发展水平依然不高，城镇化及工业化还有很大的发展空间，城市对土地的需求也必然大量增加。

据统计，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，而户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。 从解决“三农问题”来看，我国人均耕地仅为0.1公顷，而农村劳动力人口过剩，严重制约了农业规模化经营，不利于加快农村经济社会发展，因此迫切需要农村富余人口向城镇转移。从我国工业化进程来看，新中国经过60余年工业化发展，尤其是改革开放以来工业化进程的快速推进，我国已经从农业大国转变为工业经济大国，但是从全球范围内工业化进程来看，我国仍然没有成为工业经济强国，扔处在工业化进程中，尤其处于产业结构调整及产业结构转型升级的阶段。

城镇化是伴随工业化发展，非农产业向城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。因此，在我国新型城镇化及工业化发展中，需要将大量的农村富余劳动力转移在城市落户，而伴随着城市规模的扩大、各类新区的建设和工业产业的发展，征地拆迁无法避免，甚至在一些地区征地拆迁工作成为政府各项工作的重中之重。

二、征地拆迁矛盾产生的原因分析

“征地拆迁是‘天下第一难！”——这几乎是很多地方政府的共同看法。由征地拆迁引发的矛盾冲突、甚至暴力事件一直不乏舆论的关注。据笔者不完全统计，从2014年初迄今由征地拆迁引发的群体性事件、暴力冲突仅公开报道的就多达11起，其中10月14日云南昆明市晋宁村民与开发商爆发的流血冲突造成8死18伤，引发社会强烈关注。 暴力拆迁以及由此引发的群体性事件、甚至流血冲突已经成为当前社会矛盾的焦点及不和谐的音符。不断发生的征地拆迁惨剧也严重损害了党和政府的形象，违背了以人为本和建立和谐社会的政治理念，也与我国法治社会建设的理念格格不入。

征地拆迁矛盾主要涉及三方面的利益关系：地方政府、开发商、被征地农民或被拆迁人。由于利益关系诉求的非一致性，征地拆迁中产生一些纠纷或矛盾无法避免，但重要的是当问题出现后如何在合法、合理的途径下解决这些纠纷、矛盾。通过梳理近期发生的征地拆迁暴力事件可以发现，大量事实表明，一些政府部门、开发商及被征地农民或被拆迁人在处理征地拆迁问题时缺乏法治意识、脱离法治轨道——政府部门急于解决一时危机、采取措施不当，不依法行政;开发商则为了经济利益不惜动用非法力量，暴力拆迁;而被征地农民或被拆迁人采取非法或极端方式维权，是矛盾产生并趋向复杂化、激烈化、持续化的重要原因。

（一）从地方政府方面来看

在征地拆迁问题上，一些地方政府不依法办事，企图运用行政强制手段非法征地或拆迁是引发矛盾的重要原因。以政府对农民征收土地为例，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，政府可以以公共利益需要为由向农民征收土地，但由于缺乏民主程序，法律对于“公共利益”亦没有明确的界定，地方政府恣意“解释法律”、动则以“公共利益”为借口，随意征收农民的土地。 农民不仅对征地是否合理没有知情权和发言权，对于被征地的补偿更是没有讨价还价的余地，而作为集体所有权代表的村民委员会由于无法阻挡来自上级政府的种种压力，无法真正代表农民的利益。因此，被征地的农民始终处于被动的弱势的状态。伴随着土地的丧失，农民不仅失去了发展的基础，还动摇了生存的根基，由此引发了政府与被征地农民的矛盾冲突。

（二）从开发商方面来看

在城市建设征地及拆迁中，开发商作为利益关系者之一，其最终目的是为了追求企业利润最大化。尤其是近些年来，我国城市建设及房地产业迅猛发展，这为开发商带来了巨大的商机，企业也获取了丰厚的利益回报。但在一些地方，因拆迁补偿难以達成一致，一些开发商对拒绝拆迁的“钉子户”，采取恐吓、威逼、停水断电甚至非法限制人身自由等手段，或者强行推倒房屋，有地方还出现开发商雇凶手伤害被拆迁人的恶劣情形。开发商的私人暴力在法治社会不具有任何合法性，属于违法犯罪活动。 而本应是拆迁活动的主导者及被拆迁人利益代表着的政府，却放纵开发商的违法甚至犯罪活动，与开发商结成利益联盟，失地农民或被拆迁人成为最弱势的群体。

（三）从被征地农民或被拆迁人方面来看

近年来，随着我国法治建设的不断进步及法治教育、宣传的普及，一方面公民的法律意识不断提高，维权意识不断增强;另一方面也不得不看到一些地区农民或被拆迁人法律意识淡薄，不会用法律的武器维护自身合法权益，而私力救济的结果往往解决不了矛盾，此外也有个别农民或被拆迁人提出一些不切实际的要求使矛盾更加对立。当然，对于被征地农民或被拆迁人的维权方式要全面的、实事求是的来看，维权也要在合法的前提下进行。从近年来的一些案例可以发现，在征地或拆迁中他们基本处于弱势地位，矛盾的爆发、升级往往是由于他们合法合理的要求没有得到及时解决，从而引发了矛盾，从某种程度上来说这些征地或拆迁中的“钉子户”是被逼出来的。

三、法治轨道下化解征地拆迁矛盾的对策与建议

从根本上说，征地拆迁是推进城镇化、工业化进程中的重要环节，是经济社会发展过程中的必经阶段，而城镇化、工业化也是人类发展文明的标志，其中政府、企业、农民或被拆迁人并不存在根本性的矛盾。“为利益而博弈，分歧或许不可避免，但有了分歧之后，从行政高压的轨道转入法律博弈的轨道，是规避事态暴力化发展的最重要甚至可能是唯一的途径”。 党的十八大报告强调“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是我们党对建设法治国家提出的战略要求，也是提高依法执政和依法行政能力的重要举措。

解决征地拆迁矛盾，无论是政府、企业还是农民或被拆迁人都要在法治的轨道下，运用法治思维，在合法途径下公平合理的解決矛盾分歧。笔者认为在法治轨道下解决征地拆迁矛盾应着力以下几个方面：

（一）强化公民权利意识，建立行之有效的公众参与制度

城市建设征地拆迁纠纷的很大一个原因是不公开、不透明，公众参与不够，失地农民不但无法分享城市化的收益，获得公平补偿，反而因征地拆迁失去土地或房屋，失去了生活的保障。所以，强化公民权利意识，在现有的法律制度框架下，建立健全的公众参与机制，通过召开听证会等形式把征地拆迁决策、过程、补偿标准公开，是解决这一问题的关键。让公众从规划阶段、征收阶段再到具体拆迁实施阶段全程参与，建立平等的对话机制，平衡各方利益，自然化解现行的因利益分配不均衡而导致的各种拆迁矛盾。

（二）政府以法治思维和方式处理征地拆迁矛盾，切实做到依法行政

党的十八大以来，习近平多次强调，要创造性地运用法治思维和方法深化改革、推动法治、化解矛盾、维护稳定。法治思维是指政府在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。 法治方法要求行政目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法。解决征地拆迁矛盾，政府惟有以法治思维和方法，切实依法行政才能从根本上化解矛盾纠纷。从媒体屡屡曝光的征地拆迁矛盾事件来看，不少地方政府滥用行政权力征收土地，而一旦出现纠纷企图用行政高压强手段解决矛盾，这不仅与依法行政、法治建设背道而驰，更是一些悲剧发生的主要根源。

（三）建立多元纠纷解决机制，保障司法最终权威。

征地拆迁是我国当前城市化进程中伴生的不可避免的社会问题，同时也关乎老百姓的切身利益，涉及民生的重大问题。由于政府、企业、被征地农民或被拆迁人在某种程度上利益的非一致性，征地拆迁纠纷不可避免。当纠纷或矛盾已经发生，一个多元化的纠纷解决机制是避免征地拆迁矛盾激化的最好途径。多元化的纠纷解决机制，包括诉讼解决机制和非诉讼解决机制。非诉讼解决机制，就是不借助司法等国家公力来解决社会纠纷，而是通过行政机关、社会力量以及当事人自身的力量在合法的前提下解决社会纠纷。 而诉讼解决机制，就是通过诉讼方式，由法院对各类社会矛盾进行审理和判决，最终形成解决方案和结论性意见，并通过法律制度保障司法裁决的权威性。征地拆迁纠纷的大量发生，亟需社会、政府和司法力量的多重配合，构建完善的纠纷解决机制，同时以法院作为各方矛盾纠纷解决的最后一道屏障。

总之，城市是社会发展的载体，是社会文明的象征。城市要发展，工业化要继续推进，征地拆迁工作不可避免。征地拆迁本身不是目的，它是为了城市更好更快地发展，而城镇化最终目的是为了广大民众。因此，在征地拆迁纠纷中政府、开发商、被征地农民或被拆迁人并不存在根本性矛盾，而只是在利益的重新分配中产生了矛盾纠纷。笔者认为，坚持运用法治思维去看这些矛盾纠纷，各方就能搭建起一个良好的对话平台，在此基础上通过各种纠纷解决机制，利益主体都谨守法律的底线，最终以最小的社会成本，在法律的框架内达成妥协，征地拆迁矛盾就一定会在法治框架内得到圆满的解决。

注释：

数据引自国务院公报：《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》.

昆明市政府新闻办通报2014-10-16.

宋志红.以法治思维和方式化解征地拆迁矛盾.

王国勇.对城市房屋拆迁中公共利益的界定与思考，光明网人民法院频道，登陆时间2014-10-03.

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南都社论.回归法治是避免征地拆迁暴力唯一途径.南方都市报.2014-10-17.

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