摘 要 在统一登记的背景下，现行土地权属争议调处机制因无专门机构、无专门人员和经费层级过低、过度依赖调解等缺陷而无法满足迅速有效解决大量土地权属争议的要求。有必要修订现行规定，在地方政府中设立专门的土地权属争议调处委员会，处理统一登记范围内的土地、林地、草原、滩涂、海域等权属争议。

关键词 土地权属争议 统一登记 集体建设用地使用权

作者简介：田磊，北京大学法学院2010级民商法博士研究生，研究方向：民商法。

中图分类号：D922.3                      文献标识码：A           文章编号：1009-0592（2014）12-033-04

2014年1月19日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进農业现代化的若干意见》，明确要求加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。而确权登记颁证的前提是土地权属无争议，权属有争议的应尽快通过土地权属争议解决机制解决争议。据集体土地所有权登记颁证的经验来看，集体建设用地和宅基地财产权经济效益释放的同时意味着权属争议的大规模增加，现有的土地权属争议调处机制将承担较大压力，修订和完善土地权属调处现有机制进而建立土地权属争议调处新机制，集中高效地解决土地权属争议显得尤为迫切。2013年11月20日国务院常务会议决定，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。目前，土地使用权证由土地行政主管部门颁发，林权证由林业行政主管部门颁发，房屋所有权证由房屋行政主管部门颁发，草原权证也由相应的行政主管部门颁发。各部门勘测时的技术、标准均不相同，采用的比例尺也不一致，导致各部门颁发的权属证明会有重叠或者空白的地方。因此，在不动产统一登记的视角下，整合土地、房屋、林地、草原、海域等权属争议调处力量，修订和完善土地权属调处现有机制并建立土地权属争议调处新机制显得尤为重要。

一、现行土地权属争议调处机制及其缺陷

（一）何谓“土地权属争议”

顾名思义，土地争议是指因土地而产生的争执、争议，是对土地的占有、使用、收益、处分产生的争议。逻辑上讲，土地权属争议应当是因土地归属而产生的争议。广义的土地权属争议是指因土地所有权、使用权和他项权利归属而发生的争议。①狭义的土地权属争议是指对土地所有权和使用权的争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“以下案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件;二、行政区域边界争议案件;三、土地违法案件;四、农村土地承包经营权争议案件;五、其他不作为土地权属争议的案件。”

可见，我国制定法上对土地权属争议的界定采用了最狭窄的概念，即：土地权属争议是指对土地所有权和使用权的归属争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。

（二）土地权属争议解决在我国法上的特殊机制

我国现行《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”国土资源部2003年颁布的《土地权属争议调查处理办法》②对土地管理法第十六条的规定进行了细化，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的程序法。原国家土地管理局在1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》对铁路、车站、电力、通讯设施、河道、水库、公路等涉及的土地权属进行了厘清，并且确定了“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的实体法。

可见，我国土地权属纠纷解决的特殊机制是行政机关的权属争议调处制度。通过归纳和梳理现行土地权属解决的规范性文件，笔者认为：土地权属争议调处是指人民政府以第三方中立的身份对民事主体之间的由规范性文件界定的特定范围的土地所有权和土地使用权的争议进行调查、调解、处理的活动。③

我国现行土地权属争议调处制度具有两个最显著特点：

1.行政处理前置。发生土地权属争议时，争议当事方应当向行政机关（人民政府）申请行政处理，而非向法院提起民事确权诉讼，即土地权属纠纷在我国属于行政处理前置。实际上司法机关也认可该行政处理前置的方式，④如果当事人因权属纠纷而民事诉讼至人民法院，法院通常会告知当事人向土地管理机关申请权属调处，而非直接受理。支持行政处理前置的一个理由是，土地权属争议背景复杂，土地确权是一项政策性和技术性较强的工作，需要厘清历史事实及梳理土地政策，关于土地权属的历史资料也是由国土部门保存，由最了解历史、政策及土地情况的行政机关处理更有利于迅速查明事实，维护当事人的合法权益。

2.由民事纠纷演变为行政纠纷。在行政处理前置的纠纷解决架构下，土地权属纠纷由两个或多个平等当事人的本应由法院裁决的民事纠纷（以对方当事人为被告）转变为在行政机关行政处理后对处理结果不服的当事人向法院提起行政诉讼的行政纠纷（以作出处理决定的行政机关为被告）。

（三）现行土地权属争议调处机制的缺陷

1.过于依赖调解、行政裁决较少、案件搁置严重。虽然各省市也制定了《土地权属争议调查处理办法》，但按照争议调处程序处理的案件与案件总量相比却很低。⑤究其原因，一是申请人大多是不熟悉法律的村民，不会按照程序提交正式的书面申请，多是以咨询或信访的方式提出争议。在此情况下，国土部门也很少主动将争议引入《土地权属争议调查处理办法》规定的受理程序，而是直接进行调解，也不受规定的时限限制。二是各级人民政府为避免成为行政诉讼被告而不愿作出正式的行政处理，因此对很大一部分无法调解成功的复杂案件均采取拖延、搁置的做法。

2.从事调处工作的机构和人员的非专门性。土地权属争议调处工作兼具行政管理和司法解决争议的双重属性，对争议调处机构和人员的要求较高，既要具有土地管理专业知识，又要具有法律争议解决知识。但是，（1）目前从事争议调处工作的部门为地籍处（科）、土地权属登记事务中心，无专门的土地权属争议调处机构，无法彰显争议调处机构的准司法性;（2）专门从事土地权属争议调处工作的人员较少，绝大多数还要承担其他任务，多数只有土地管理从业背景，无法律专业背景，无法满足争议调处工作的准司法性要求;（3）也无专门的争议调处经费，借助于地籍处（科）、登记中心的日常办公经费无法满足土地调处工作的需要。

3.从事调处工作的机构级别较低，缺乏权威。现行机制下，从事土地权属争议调处的机构多为国土资源系统内部从事土地登记的部门兼任，级别较低，在处理涉及其他政府部门、事业单位、国企、军队等土地权属纠纷时，级别较低，缺乏权威，取证难度较大，作出的裁决也很难得到有效执行。以北京为例，国务院各部委、军队机关、很多央企总部等均设在北京，当一些争议涉及到军事用地、中央单位用地、文物用地、林场等时，多数成因复杂，牵涉面广，反复多，确权存在很大难度。虽然国土部门与部委、军队各司其职，但从级别上来说，北京市国土部门与在京中央单位是一种“平级”甚至“下级”的关系，处理争议时沟通较为困难，发出的指令也很难得到配合。

4.调处机制中缺少对回避、举证等具体制度的规定。《土地权属争议调查处理办法》第十六条规定：“承办人与爭议案件有厉害关系的，应当申请回避;当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的土地行政主管部门决定。”这一现行规定在实践中存在回避程序缺失、回避条件模糊、违反回避制度的法律后果不明确等缺陷。该《办法》第十七条、第十八条、第十九条规定虽然规定了举证程序，但这些规定存在未规定当事人举证和行政机关查证之间的主辅关系、未明确举证时限、未规定举证不能的后果的缺陷。

5.规定调处机制的规范性文件层级较低，有越权嫌疑。如《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”笔者认为，虽然该处理原则意在保护国家利益，但存在如下问题：其一，作为一个政府部门规章，对作为有争议的土地所有权归属进行界定，对属于民事制度的所有权归属进行规定，而且覆盖面如此之广，有违《立法法》关于民事制度应当由法律规定的基本原则，有越权立法的嫌疑;其二，该条规定将国家所有权优先于集体土地所有权，涉嫌歧视农村集体土地所有者，有违《物权法》关于“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”的规定。

6.与草原、森林、滩涂等权属争议调处机构职权一致但调处范围存在重叠和冲突。效仿《土地管理法》，《草原法》⑥、《森林法》⑦、《渔业法》⑧等分别对草地、林地、滩涂等的权属争议解决方式也作了专门规定。现有机制下，土地权属争议调处工作只是国土资源部门的一项业务，仍然局限在国土系统范围内;草原、森林、滩涂的权属争议实际上也只是作为其主管部门的一项业务，局限于其系统范围内。而且，与草原、森林、滩涂等权属争议调处机构职权一致但调处范围存在重叠和冲突，没有形成适应工作需要的部门间和上下级间的争议调处沟通协调机制和平台，各政府部门间没有形成合力，无法满足处理土地所有权、土地使用权与房屋所有权、土地承包经营权、林权、草原权等发生争议时的处理需要。

二、土地权属争议调处机制重构的必要性和契机

（一）不动产统一登记是土地权属争议调处机制重构的重要契机

如前文所述，不动产统一登记随着2014年3月不动产登记部际联席会议首次召开、2014年5月不动产登记局正式挂牌、2014年8月15日《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》发布、近日国土资源部明确不动产统一登记时间表⑨而大踏步进行。

1.土地、房屋、林地、草原、海域等权利登记机构分散易导致矛盾和纠纷。土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记以及海域登记目前仍为分散登记，由于各部门的管理和登记方法、技术规程等不一致，容易导致农林用地、农牧用地以及林牧用地之间的权属界线不清，权利归属不明确，很容易导致各种不动产权利的重登、漏登现象，引发众多矛盾和纠纷。不动产统一登记将土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记以及海域登记的职责整合由国土资源部一个部门承担，有利于减少权属界线不清、权属不明、重登、漏登现象的发生，有利于减少政府成本并提高办事效率。

2.土地、房屋、林地、草原、海域等权利争议调处有较大共性。权属登记的前提是权属无争议，若有争议，须在争议解决后进行确权登记。而根据我国《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》的相关规定，土地、草原权、林权、海域权等权属争议的解决途径具有很大的共性：（1）调处主体均未人民政府及其下属管理机关;（2）调处对象均为所有权或使用权争议;（3）调处均具有行政性、准司法性、强制性;（4）均为行政处理前置;（5）均须遵守回避、证据等制度。在不动产统一登记的条件下，土地、草原、林权、海域权的权属争议调处机制可以且有必要进行统一，否则就会产生由土地管理部门、林业管理部门、草原管理部门、海域管理部门实际进行调处工作而由不动产登记局进行统一登记的现象，容易产生各部门争权夺利或扯皮推诿，降低行政效率。而且，上述土地、林业、草原、海域管理部门均是人民政府的下属机构，均为代人民政府行使相关调处裁决、登记办证等职责部门，程序上其处理决定和登记盖章均需人民政府批准。在统一登记条件下，实现统一调处并不会增加难度，反而会更有利于整合政府资源，理顺调处与登记的关系。

注释：

①郭永昌.土地权属争议的界定及解决.中共郑州市委党校学报.2006（2）.第99-101页.

②在原国家土地管理局在1995年颁布的《土地权属争议处理暂行办法》基础上修订而成。

③马奇主编.土地权属争议调处实务.浙江大学出版社.2008年版.第2-3页.

④例如，《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见（试行）》（2005年1月10日 京高法发[2005]9号）第四条第10项规定：“农村村民之间的宅基地使用权争议，由乡级以上人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款的规定，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。”依据该院解释，宅基地使用权的争议，必须先有乡级人民政府处理;否则，人民法院不予受理。

⑤笔者收集了某市土地权属争议的典型案例36个。这些案例的解决情况并不乐观，36个案例中只有4个按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序作出了处理决定，另外32个案例未进入正式的受理程序，也未能完全解决争议，处于搁置状态。

⑥《中华人民共和国草原法》第十六条对草原所有权、使用权出现争议的情况作出了规定。

⑦《中华人民共和国森林法》第十七条规定了林木、林地所有权和使用权争议的解决。

⑧《中华人民共和国渔业法》第二十条对水面、滩涂所有权和使用权争议的解决方式进行了规定。

⑨该时间表为：2014年基本完成各级职责整合，建立基础性制度;2015年健全配套制度，平稳有序实施;2016年全面形成制度体系，正常有效运行;2017年实现信息共享，依法公开查询。

⑩据初步估算，全国宅基地和集体建设用地应该发证的宗数约2.6亿宗，是全国农村集体土地所有权确权登记发证宗数的40倍左右。参见《访谈：加快土地确权登记 切实维护农民权益》，载国土资源部网站，网址为http：//www.mlr.gov.cn/zxft/2013/tdqq/index.htm，访问日期为2014年9月30日。

集体土地使用权的权利主体因所有权主体不明、占有使用主体不清等原因而無法确定。具体参见参见《农村集体土地所有权登记发证的难点及对策》，载河北省国土资源网站，网址为http：//kjxxweb.hebgt.gov.cn/index.do？id=1144&templet=content&cid=88，访问日期为2014年9月30日。

马姝玮.岳阳市土地权属争议及调处机制研究.湖南农业大学硕士学位论文.2007.

于闽，等.论完善我国土地权属争议调处工作机制.国土资源科技管理.2006年.第21-28页.