量化法治中国实践研究

2014-10-21栗英桥

法制与社会 2014年34期

关键词：法治

摘要量化法治是指将社会学、统计学的研究方法融入到法学研究当中，用量化的数据来来衡量一国或地区的法治化水平。量化法治不仅在法学研究方法上是一项重大创新，同时对法治的实践也有重要意义。量化法治这一课题在国内外都已经有过一些实践，并取得了一定的成功。我国的量化法治虽有了一些尝试，但总体仍处于探索阶段，其中的很多问题还有待进一步探讨。总结和研究我国量化法治实践当中的经验和教训为我国今后法治指标体系的制定具有重要意义。

关键词法治法治指数量化法治指标体系

作者简介：栗英桥，北京师范大学法学院法学硕士。

中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-007-03

一、问题的提出

“就‘法治这一命题而言，其是一个兼具理论性和实践性双重色彩的主题。” 而我国长期以来对法治的研究一直停留在理论层面，这使得理论的研究对法治实践发展的指导意义大打折扣。探索一条让法治的研究能够更好与我国法治发展的实践相结合，更好地推动我国法治的发展，作为当今的法学人责无旁贷。量化法治的提出在很大程度上为解决这一问题提供了契机。量化法治这一实证研究方法为促进法治理论想实践的转化架起来了一座桥梁。

所谓量化法治，是指在对法治定性分析的前提下，将其分解细化为指标体系，利用社会学、统计学理论对法治发展状况进行衡量的过程。量化法治的产生和发展得益于以下两个方面共同作用的结果。第一，“法治”作为一种现代社会重要的治理手段在全球范围内获得认可。当今各国无论是出于对内稳定社会秩序的需要还是对外经济往来和外交战略的考量，也无论主观上是出于主动引进抑或被动接受，事实是世界各国认可了法治这一现代国家的治理手段并相继走上了法治改革的道路。对法治认可的过程正如黄韬教授所说“法治的这种国家化发展趋向包含两方面的内容：一是世界大多数国家选择法治、实行法治已成趋势；二是国家法治已在国际社会形成并呈现不断发展之趋势”。第二，社会的快速发展迫切要求对法治进行衡量。1969年美国拉塞尔·塞奇基金会出版了《向社会报告迈进：下一步》，其中奥蒂斯·邓肯称当时在社会指标研究方面的努力为一种“社会运动”，这一运动从60年代中期持续到1975年。而“在社会指标理论研究中，法律指标研究的薄弱状况十分突出，造成理论研究与应用于研究脱节。”

二、“浙江余杭法治指数”实践

进入新世纪以来，随着我国法治水平的不断提高以及受到国际上量化法治研究的影响，我国的多个省市都有过量化法治的探索，如香港和浙江余杭的法治指数项目，上海市静安区针对法治建设中的依法行政状况进行了量化评估的实践，以及深圳市、昆明市等启动的量化法治评估的实践，都取得了一定的成果也为我国量化法治的发展提供了理论上和实践上的示范作用。

2008年，“余杭法治指数”是由浙江省杭州市余杭区政府委托浙江大学光华法学院并联合国内知名法学家开展的旨在摸清余杭地区法治发展状况的一项量化实践。此次评估以建设法治化政府和维护司法公正为重点，以规范公共权力和保障公民权利为核心，以党的领导为保证，努力提高余杭经济、政治、文化和社会各个领域的法治水平。 2006年余杭地区提出建立法治城区的九项目标，即党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全面素质提升、社会平安和谐，此九项总体目标就构成了余杭法治指数评估的群众满意度调查指标。在指标体系的设置上余杭法治指数在指标体系的制定上采用客观指标与主观指标相结合的方法。其次，在调查抽样的的安排上采用了划分不同组别的方法，分别是群众满意度调查数据、内部组打分、外部组打分和专家评审打分。之所以这样安排，是为了最大程度的保证量化法治的广泛参与性和客观性。余杭法治指数是当下我国量化法治实践当中相对较为成功的一次探索，通过对其研究我们不难发现其呈现出的以下特点：首先，依照区域特点已经形成了一套完整的量化法治的評估体系。从法治理论研究到指标体系建设再到形成可操作性的量化方法到最终得出法治指数，已初步形成了一套完整的理论体系。其次，在国内量化法治的实践中，注意在量化指标上兼顾我国法治发展的实践特点。在法治指标的设置上注重统筹兼顾合理地安排法治的普适性与我国的法治的特点，要避免一味追求西方法治发展中的普世性而扼杀我国实际特点也要避免过分强调我国实际国情而忽略法治的普适性内涵。另外，我国量化法治实践有着广泛的社会参与性。一是在指标体系设置上，如余杭法治指数将其分为四个层次注意对各个层级的法治状况进行衡量。二是在评审者的选择上余杭法治指数采用了划分不同组别的点差抽样方法，这样就能够保障量化法治更为广泛的参与度以及数据的准确性。当然，当前国内量化法治依然存在一些不足的地方亟待解决，笔者认为主要表现以下几个方面：

1. 量化法治主体缺乏独立性而影响到法治指数的权威性。这一问题是我国当前量化法治普遍存在的问题。由于我国现阶段缺乏从事量化评估的专业机构等原因，我国的量化法治实践基本是在政府主导下进行的，因此量化法治评估的体系很容易受到来自政府等外界的干扰而缺乏客观公正性，这也是余杭法治指数满受诟病的一大问题。

2. 量化法治中法治的内涵有待进一步达成共识。如张志铭教授在谈及余杭法治评估时所言“基于这九项内容（指余杭法治指数中的九项群众满意度调查）还不能获取一个清晰的‘量化法治定义，这样的理论研究避难就易，简洁倒是简洁，却不明了，基本含义不易把握” 这句话反映出余杭区法治指数中对于法治内涵把握上存在的不足。对法治进行定性分析是进行量化的前提和基础，如果这个问题没有一个让大家信服的结果那么量化法治的科学性势必大打折扣。

3. 量化法治评估体系各异缺乏统一标准其可比性不足。从国内实践来看，我国多地区有过量化法治的实践，但量化指标体系各不相同，我们量化法治的一个重要目的是摸清法治发展的状况，而指标的不统一就使得量化法治的客观性、可比性难以实现。

四、量化法治中国化应注意的几个问题以及改进思路

对量化法治这一问题进行研究是非常具有现实意义的，著名法学家季卫东先生就曾指出建立一套有效的量化法治评估体系的主要意义有三方面：（1）对不同社会体制和文化进行比较分析；（2）为改造权力结构提供清晰的蓝图；（3）使法治建设的具体举措和绩效评价趋于统一化。钱弘道教授认为，制定法治指数首先是一项制度创新，改变了以往只注重立法意义上的创新，实现了更为广泛意义上的制度创新，法治指数是法治成为有尺可量的社会现象；其次，量化法治研究是中国法治研究的一种新模式。一方面，以“量化”为特点的法治研究是对传统法学研究方法的变革，另一方面，也预示了以“实践”为导向的法治研究正成为一大批学者的法治研究取向。但也难掩对量化法治的质疑和批评之音。浙江大学教授陈林林就曾针对我国内地不少地区出台法治的指数直追香港的法治指数提出质疑，并将此称为“法治大跃进”。针对量化法治这一研究方法的不同声音，自然有其合理性。在中国这样法治并不完善的国家进行量化法治实践势必会出现各种的问题。我们渴望通过引入“法治指数”来加快我国的法治步伐，完善我国的法治建设，但另一方面，由于法治的相对落后，因此在量化法治实践过程中面临来自理论上和制度上的问题与障碍，这一点我们应当有充分的认识。法治的建立不可能一蹴而就，它需要有一个循序渐进的过程，需要有良好的与法治相配套的文化背景和民意基础，但并不代表我国不适合做量化法治的实践。在笔者看来恰恰相反，我国当前已经确立了依法治国建设法治国家的总体目标，并且我国的社会主义法治体系也已基本建成，因此在我国进行量化法治的前提条件已经具备，况且法治的发展是一个不断完善的过程，通过量化法治对于促进我国发展更好地向前发展具有非凡意义。

很显然，如何保证量化法治的准确性和科学性是我们要解决的根本性问题。我们之所以就量化法治进行研究分析，无非是希望通过这样的研究能够积累量化法治的经验获得更多理论共识，从而在这样一套理论框架的支持下能够保障我国量化法治的实践能够最大程度地反映我国法治发展的实际情况。针对我国之前有过的量化法治之经验以及理论界关于这一问题的研究，我国今后在量化法治应该注意以下三个个方面的问题。

（一）量化法治的主体必须独立

之所以强调量化法治主体独立，是因为对“法治”进行衡量的过程无疑会涉及的对公权力的评价，而相对于公权力而言个人甚至社团的力量太过弱小，很容易受到来自外力的影响尤其是受到公权力的挟制，因此量化法治必须对量化法治主体的独立性有一套完备的制度保障，这可能是与其他社会指标体系有所不同的地方。关于主体独立性而言，一个是量化法治的制定者应该是具有独立的身份，也即人的独立；另一个是量化法治的应该由一个独立的组织或者团队来进行，也即机构的独立。只有从这两个方面保证独立，才能保证量化法治主体真正独立。关于这一问题在理论界并不存在争议，评估主体身份独立是保证量化法治结果客观准确的最基本保障。国际上的量化法治实践大都由独立的第三方来完成，如世界银行所做的《国别财富报告》，作为独立的非盈利性机构的世界正义工程所制定的全球法治指数，包括香港法治指数是由香港社会服务联合会这样的非官方机构发起制定。相比国外的实践而言，我国的量化法治在实践仍然由政府主导，如之前提到余杭法治评估的实践便是如此。由于指数制定主体身份的不独立致使在后来的理论界满受诟病，其获得的数据的客观性遭到质疑。就未来我国在量化法治中如何保持主体的独立性问题上很多学者表现出了担忧。我国尚未形成一个成熟的公民社会，法治指数的制定不能完全独立于公权力，因此其可信度与参考价值自然不足，另外即便法治指数出台后，在当前这种“官场”氛围下其是否会被地方官员作为一项政绩观而被滥用，西方的法治指数拿到中国之后按照以往的经验势必要走样。关于这一点，着实是我国当前量化法治面临的一个很现实的问题。从自身来讲我们应该加紧发展独立且权威的评估机构，这不仅是量化法治的需要也是促进和加强我国各领域指数化可信度的需要。

（二）法治的内涵有待进一步达成共识

正如张志铭教授所说：“……以实践法治为直接指向的‘量化法治研究，其推行有赖于在‘什么是法治的问题上取得基本共识。” 数字分析必须以质的分析为前提，这是因为定量分析是对大量样本的少数特征做精确的研究，所以只能对经济现象的比较表层的、可以量化的部分进行测量，容易忽略深层次的原因和具体的细节。量化法治必须以共同的法治认同为前提条件。当前在法学界对法治的研究很多，有不少法学家也对法治的内涵做过界定，如李步云教授就将法治阐释为十大原则，即：法制完备；主权在民；人权保障；权力制约；法律平等；法律至上；依法行政；程序公正；党要守法。国内著名法理学专家张文显指出“法治”是一个内涵民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、正义、效益与合法性等诸多社会价值的综合观念，法治的基本标志包括：法律之治；人民主体；有限政府；社会自治；秩序中立。但现在所面临的问题是，如何在这么多的有关法治内涵的界定中找到一种共识，这种共识既能准确表达法治，又能满足量化法治实践的需求。之所以说是满足量化法治需求的，是因为笔者认为理论上对法治的研究与本文所论的量化法治当中的“法治”之间是存在一些差别或至少不完全相同，量化法治是一项实践性很强的研究，所以其对法治的界定也应该考虑到量化过程中的可操作性与合实际性。另外，量化法治当中的“法治”应该是一个更为全面的概念，如有的学者提出量化法治當中的“法治”不仅应该囊括法学领域甚至要通过法律在其他领域如经济、文化、社会等中的作用来通盘考量一国法治状况。

（三）健全指标体系的科学性

依据何建章先生的观点，社会指标体系应该具有五大功能，即描述功能、解释功能、评价功能、监测功能、预测功能。同时结合我国具体国情应该具有三个方面的作用：一是研究经济社会是否协调发展，并对其社会效益和社会影响进行综合评价；二是监测和解释社会发展中的社会矛盾、社会问题、各阶层利益分配等问题为政府决策部门为解决矛盾采取对策；三是对社会发展指标体系进行地区对比、历史对比和国际对比，从比较中鉴别先进和落后找出差距，并分析产生差距的原因。参照以上指标体系的功能和作用，王称心教授曾经总结出依法治理指标体系的六个设计原则，即目的性原则、科学性原则、典型性原则、可操作性原则、可比性原则和指标专属性原则。笔者针对我国当下量化法治指标体系的存在的突出问题，有针对性地指出以下三个方面的问题。

1.提高法治指标体系的统一性和可比性。统一性就是指法治指标的内涵、进路、覆盖范围、计算方法等相统一。所谓可比性依照统计学家吴寒光教授的理论，可比性有两个要求，一是在不同的时间或空间范围上具有可比性；二是在地区之间进行比较时，处指标体系口径、范围必须一致，一般用相对数、比例数、指数、和平均数等进行比较才具有可比性。应该说统一性是可比性的前提。而我国当前的量化法治指标体系设置各异，量化方法上存在的差别，其结果就是尽管有不少地区有了量化法治的实践并得出了法治指数，但由于指标体系、统计口径、统计范围甚至统计方法的不统一致使量化法治失去了可对比性，另外这样的量化法治容易被地方政府用做宣扬政绩的工具。从我国实际情况来讲我国是更适合制定统一的量化法治指标体系的，首先我们是为单一制国家，全国各省市在法治发展方向上以及各方面的体制及制度上都是相同的，因此用统一标准对全国各地区的法治情况进行衡量是可行的，况且在国际量化法治当中采用一套量化评估体系就可以对世界各国的法治状况进行衡量的实践都有过，而我国的情况更不是问题。至于说由于各地区发展的不均衡导致其法治水平的差异，这是我们应该正视的现实问题，而且这种差异的存在也恰恰是正常的，这对于促进法治相对落后地区改善法治状况缩小与发达地区差异也是具有积极意义的。

2.指标体系应当将法治的普世性与我国的实际国情恰当结合。指标体系的建立其实是对法治内涵的定性分析的过程，也是对法治这一抽象事物的具体化和细化的过程，是对法治进行定量分析的前提条件。前文对国内外量化法治的介绍中我们不难看出，在量化法治指标体系的建立上存在很大差别，这反映出了对发质的不同理解以及各个国家在法治发展道路上或者发展层次上的差别。因此，在量化法治指标体系的设置上，应当将法治的普世价值与具体一国具体实践恰当结合，恰当就是在程度上把握的恰到好处，既要避免过于强调自身特点或国情论而忽略法治的普世价值，也要避免以法治的普世性全盘否定一国自身的发展特殊性。对于我国来讲，根据以往对待外来事物的态度上来看，我们更多的应该防止利用国情论而否定法治普世价值这一问题。另外，关于法治指标设置当中关于指标侧重点的选择上，在香港法治指数和余杭法治指数的实践中，基本上采用了相同的体制性进路并把政府公共权力的行使作为侧重点。关于这样的安排我们认为是符合我国实际情况的，与西方发达国家相比我国的法治发展程度偏低，因此我们应该将重点放在对政府权力的衡量和法律的形式价值上。这一点是符合我国当前实际情况的。但随着法治的不断发展，其侧重点也应该随着有所扩大，将法治的形式价值与实质价值逐步结合。

3.指标体系应该具有前瞻性。我们知道法治是动态的，是一个螺旋式不断发展和完善的过程，这个过程没有终点。因此作为量化法治的指标体系首先应该既是具当前法治发展状况的描述又要高于当前法治发展的现状，对法治的发展起到一定的引导作用。适应于这个历史阶段的一个法治指标体系，到另一个阶段应该进行适当的修订和补充，这是社会指标体系的一般要求和规律。如世界正义工程所制定的法治指数体系自2008年以来已经修改过三次，其内容也越来越完善对法治的理解也越来越深入。从而不断引导社会的法治的前进，因此在制定法治指标体系时，既要充分体现我国社会发展的特点，保证稳定性，又要对法治发展具有一定的引领而具有前瞻性。另外量化法治一个重要目的是在同一时间点上能够做横向的比较，笔者认为量化法治指标体系中“法治”跟我们理想中以及理论上法治存在一定差距，在指标体系建立中给我们留下了很大的空间，就量化法治而言其指标体系既能够反映当下法治发展状况又不只是对当下法治状况的简单描述或临摹。

注释：

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王称心，蒋立山.现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究.北京：知识产权出版社.2008年版.第22-23页.

戴耀廷.香港的法治指数.环球法律评论.2007（6）.

上海市静安区评估指标体系及评估报告是参照国际、国内现有相关指标体系，结合静安区法治建设现状编制的，分为“依法执政、依法行政、司法公正、民主制度、法治监督、经济、文化及社会法治建设”等7个部分，共98项指标。旨在进一步提高我区依法执政、依法行政、依法治理、依法办事的能力，为静安区的经济政治社会文化生态建设各项工作提供坚强有力的法律保障和支撑。

2007年深圳市公布了《深圳市建设法治政府总指标体系》，从十个方面提出法治政府的量化指標。这十个指标分别是：制度建设法治化、机构职责以编制法治化、行政决策法治化、行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务及信息公开法治化、行政监督法治化、行政救济法治化、行政责任法治化、财政管理法治化，每个方面又分若干大指标和小指标。

昆明与2012年推出法治指数体系，该体系由“法治的社会环境指标”、“法治的制度环境指标”、“法治的人文环境指标”3个一级指标、12个二级指标和33个具体要素指标构成。

钱弘道.余杭法治指数的实验.中国司法.2008（9）.

所谓客观指标是指，用来反映所研究的社会现象中客观存在的事物及其现状，以及研究对象的自然属性社会属性来说明客观现象，一般是有统计部门用统计报表逐级上报汇总的全面统计通过抽样调查而得到的数据。

主观指标是指通过数量表现人们对客观事物的感受、愿望、评价和态度等方面的社会指标。

张志铭.“量化法治”的实践之道.检察日报.2013-7-16日第003版.

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钱弘道.法治指数：法治中国的探索和见证.光明日报.2013-4-9，第11版.

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