太原师范学院 孙月蓉

一、山西省城市居民最低生活保障制度概述

山西省城市居民最低生活保障制度的发展，大体上与中央推动最低生活保障制度的建立和完善的政治历程相吻合，同时又显出与山西省经济发展历程相互促进、相互制约的特点。

(一)初建阶段。

1997年9月，国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，标志中国城市居民最低生活保障制度从探索阶段进入全面建立阶段。同年，山西省出台《太原市城市居民最低生活保障暂行办法》与《太原市城市居民最低生活保障暂行办法实施细则》，正式在太原市建立城市居民最低生活保障制度。截止到1999年，山西全省119个县、市全部建立城市居民最低生活保障制度，基本实现全覆盖的目标。

(二)规范化阶段。

2003年2月，民政部召开全国救灾低保工作会，要求城市低保工作实现政策法规配套，资金来源稳定，工作程序规范的发展路径。山西省为更好地实施城市居民最低生活保障制度，以强化组织机构与制度建设为重点，改普遍救助为分类施保与社会互助相结合，对全省最低生活保障制度进行规范。到2003年年底全省纳入最低生活保障人数达82.4万人，基本实现应保尽保。

2004年8月，山西省根据国务院《城市居民最低生活保障条例》并结合本省实际情况，颁布实施《山西省城市居民最低生活保障实施办法》，进一步完善和规范山西省最低生活保障制度。该办法对城市居民最低生活保障做了系列规范性规定:首先，将保障对象分为三类实行区别保障。一是对完全无生活来源的居民实施全额领取;二是对有一定生活来源但家庭收入仍低于当地最低生活标准的居民实行差额领取;三是对城镇“低保”中的一些特殊情况实施配套措施和分类救助，如老人、未成年人、残疾人和重病人采取特殊扶助政策。其次，规定城市居民最低生活保障制度的基本原则，主要有保障基本生活、国家保障与社会帮扶相结合鼓励劳动自救等原则。再次，对城市居民最低生活保障的申请、审核审批、民主公示、资金发放、动态管理等工作程序作出具体规定。最后，规定对违反该条例的单位和个人的具体惩罚办法。《办法》的实施将山西省城市居民最低生活保障制度纳入了法制化的管理轨道，标志山西省城市居民最低生活保障工作进入规范化阶段。

(三)逐步深化阶段。

2007年，为消除物价持续上涨对城市“低保”家庭生活的影响，中央出台提高城市低保对象补助水平的三项临时补助政策:一是从2007年8月到2008年1月，城市低保对象每人每月增加15元临时补助;二是从2007年10月起再增发3个月每人每月10元临时补助;三是从2007年11月起按每户12元增发2个月液化气临时补助。

在此政策基础上，山西省下发《关于提高全省城乡低保对象补助水平的通知》将三项临时补助政策继续执行到2008年年底，并从2008年1月1日起，在现有基础上按每人每月15元的标准提高补助水平。山西省各地市根据财政收入，均提高了最低生活保障标准。如太原市政府出台《关于提高城乡低保标准的通知》，在2008年1月和7月两次提高城市“低保”标准，由每月230元提高到260元。之后在2010年7月和2012年1月，太原市又多次提高最低生活保障标准。

二、山西省城市居民最低生活保障制度运行特点

山西省城市居民最低生活保障制度自建立以来不断完善和发展，初步构建了较为规范的制度体系，形成了保障水平提高、覆盖面扩大、财政投入加大、保障内容丰富的运行特点，取得了良好的运行效果。低收入家庭的人均可支配收入逐年增加，年增长率10%以上。城市居民家庭恩格尔系数①恩格尔系数即居民家庭食品消费支出占家庭消费支出的比重，一般而言一个家庭收入越少，用于购买生存性的食物的支出在家庭收入中所占的比重就越大。由2008年33.8%、到2012年31.6%整体上表现为下降趋势，反映出城镇居民家庭收入水平整体不断增加。

(一)保障标准不断提高。

最低生活保障标准，是最低生活保障制度建设的关键所在。山西省同其他省份一样，依市场菜篮法制定低保标准，即根据本地居民的基本生活消费需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水平以及财政承受能力等影响因素，制定了适合本地区的低保标准。近年来随着山西经济发展，城市低保标准不断提高。

2006年山西全省城市居民“低保”平均标准为149.40元/人·月，2012年提高至308.5/人·月，比2006年增长1.06倍，呈现出稳步上升态势。2006年，月平均支出水平为78.20元/人·月，2008年调整上升至143.87元/人·月，突破百元大关。2011年超过二百元为247.18元/人·月。2012年，平均标准突破了三百元每人每月，但年平均支出水平略有下降为221.9元/人·月。

(二)各级政府资金投入力度加大。

自最低生活保障制度试点伊始，中央就一直在加强对各地方政府运行低保制度的财政和政策扶持。2009年，中央用于山西省城市居民最低生活保障制度的财政专项拨款为143 578万元，2010年163 940万元，2011年提高到197 436万元。山西省用于城市居民最低保障制度的财政计划支出总额也在不断增加，呈上涨趋势。2006年76 899.40万元，2008年上升为133 621.50万元，两年时间翻了一番。2011年提高到240 100.40万元，比2006年提高了大约3倍。

表1 山西省太原市城镇最低生活保障标准 元/人·月

表2 山西省城市居民最低生活保障制度运行效果指标

表3 山西省城市居民最低生活保障平均标准和支出水平 元/人·月

山西省城市居民最低生活保障财政支出也在逐年提高。根据山西省历年国民经济和社会发展统计公报的统计数据显示，2008年，全省发放城市最低生活保障资金15.71亿元，比上年增加5.51亿元。2009年，发放17.5亿元，2010年增至18.2亿元，2011年26.5亿元。几年间，城市居民最低生活保障资金的发放增长额达到10.79亿元，增长幅度达到68.7%。

(三)保障人数增加和范围扩大。

在城市居民最低生活保障制度中，确定保障对象要坚持公平、公正、公开原则，以全体社会成员为对象，打破行业、部门界限，实行全方位的一体化管理。近年来山西省城市低保制度保障人数大大增加，覆盖范围不断扩大。2000年，城市最低生活保障对象人数是3.06万人，2006年已覆盖86.98万人，6年间覆盖人数提高了24倍。截至2012年年底，山西省全年全省纳入城市最低生活保障的居民89万人，较2010年略有下降。

山西省政府关注物价变动对困难群众生活的影响，及时延伸救助范围，对低保边缘群体和低收入群体进行临时补贴。2009年，太原市出台城乡低保“分类施保”救助政策，扩大城市低保救助范围，将患艾滋病人员及因其影响而致孤的人员纳入救助对象。在原有八类对象的基础上新增六类人员:患慢性疾病人员，患艾滋病人员及因其影响致孤人员，其子女为独生子女的60周岁以上老年人，正在哺乳期的子女，初级中学、小学学生，重点优抚对象。同时，山西省加强流浪未成年人救助保护中心的基础设施建设，落实和完善孤儿保障制度。2011年，山西省5次启动救助和保障标准与物价上涨联动机制，完成了“明天计划”、孤残儿童康复手术等活动，有效保障了352万受灾群众、91.2万城市低保对象、5万余流浪乞讨人员等民政救助对象的基本生活。

(四)构建综合性救助体系。

山西省不断完善城市居民最低生活保障体系，针对城市低收入家庭，除了低保救助以外，还有住房救助、医疗救助、教育救助等专项社会救助制度。

对低收入家庭的住房救助措施:2008年，山西省出台《关于健全和完善住房保障体系切实解决城市低收入家庭住房困难的通知》，要求各地市健全和完善城市廉租住房制度、推进廉租住房制度建设、规范和改进经济适用住房制度、开展旧住宅区综合整治等住房保障体系。2010年，山西省提出“十二五”期间，建设各类保障性住房和改造各类棚户区，实现对人均住房建筑面积13平方米以下城市低收入家庭应保尽保。医疗方面:山西省推动市县两级全面建立临时救助制度，逐步扩大重特大疾病医疗救助试点范围，城乡医疗救助“一站式”结算覆盖全省80%以上的县(市、区)。这些具体举措将城市居民最低生活保障制度与教育救助、医疗救助、住房救助、司法救助等多项救助制度结合起来，使城市居民最低生活保障对象获得了更多的政府保障和社会援助，切实缓解了城市低保家庭的实际生活困难。

表4 山西省城市居民最低生活保障制度财政支出指标 亿元

表5 山西省城市居民最低生活保障人数 万人

(五)分类施保模式初步形成。

在完善综合救助的前提下，为实现对低收入家庭的有效保障，山西省实行“分类施保”模式，即根据低保户家庭成员的劳动能力、致贫原因等，制定相应的救助政策，在原享受标准的基础上，按当地城市低保标准上浮一定比例，对特殊困难家庭给予救助。2006年1月，太原对城市低保户的特殊人员实行“分类施保”。2009年，太原市调整城市低保“分类施保”政策，救助范围增加六类人员，所有标准均上调10%。调整后，城市低保户中患重病大病人员，患慢性疾病、需长期治疗或生活自理困难而影响其正常工作和生活者，患艾滋病成员或因受艾滋病影响致孤的老人、儿童，在原享受标准基础上上浮40%。城市低保户中，一、二级残疾人且丧失劳动能力或就业困难者，三无(无法定抚养人、无劳动能力、无生活来源)人员，70周岁以上老年人，子女为独生子女的60周岁以上的老年人，丧偶单亲家庭中在校就读的子女，正在就读大学(大专)、高中(中专、职中、技校)的学生，这六类人员在原享受标准基础上上浮30%。城市低保户中，多胞胎学龄前阶段子女，三级残疾人员、且基本无劳动能力或就业困难者，正在哺乳期的子女，初中、小学学生，重点优抚对象，这五类人员在原享受标准基础上上浮20%。分类实施的救助模式，缓解了城市低保对象因特殊原因造成的特殊困难，进一步提高了城市居民最低生活保障制度的针对性和有效性。

三、山西省城市居民最低生活保障制度运行中的问题

山西省城市居民最低生活保障制度自1997年建立以来，不断发展和完善，但就现实运行来看仍存在突出问题。

(一)保障水平较低。

考察一个地区最低生活保障制度的保障水平，可以从两方面综合考虑。

1.低保标准的确定。山西省多次提高城市居民最低生活保障标准，但幅度较小，远远落后于在职人员平均工资增长幅度。2005年，山西省城市低保标准上升了0.9%，2006年比上年提高了12.2%，2008年，比上年提高22.4%。但与全国平均标准相比，一直低于全国平均标准。2012年与全国的平均数据差距仍有21.6元。

2.与山西省城市居民人均可支配收入相比。2006年起，山西省城市低收入家庭的人均可支配收入长期维持在城镇居民人均可支配收入的42%以上，并且逐年增加。2009年上升到44%，2010年继续保持增加趋势为44.6%。2011年与2012年呈现出下降的态势，分别为41.7%与41.9%。这种下降变化趋势与山西省近年来经济增长发展和物价变动的趋势不相适应。

首先，山西省财政收入近几年持续增长。2009年，全省财政总收入1537.5亿元，比上年增长1.28%。2011年，财政总收入2260.6亿元，增长24.9%。2012年，财政总收入2650.4亿元，增长17.2%。财政收入的连续增长，为提高城市居民最低生活保障水平奠定了较好的物质基础。

其次，山西省居民消费价格连年保持增长趋势。2009年以来，山西省物价水平尤其是食品等居民生活必需品价格上涨较快。2009年，山西省居民消费价格比上年下降0.4%，食品价格上涨1.8%。2010年居民消费价格比上年上涨3.0%，食品价格上涨8.5%。2011年居民消费价格比上年上涨5.2%，2012年居民消费价格比上年上涨2.5%，其中，食品价格上涨4.2%。商品零售价格上涨1.8%。可见，综合考虑基本生活必需品价格上涨因素，提高最低生活保障水平才能实现最低生活保障制度的意义。

表6 山西省及全国城市居民最低生活保障金平均标准 元/人·月

表7 山西省城市居民和低收入家庭人均可支配收入及增长率比较 元/年

(二)低保经费不足与筹资机制的平均主义并存。

最低生活保障制度的资金除中央和省级财政补助外，各级市、县政府根据财政水平落实。在资金的构成中，国家财政和省财政所占的比例较低，市、区两级财政是主渠道。城市居民最低生活保障所需资金，由各级人民政府列入财政预算，各级民政部门在每年年底根据核定的保障对象所需资金，向同级财政部门提出下一年度的用款计划，经同级财政部门审核后报同级人民政府批准，纳入“财政社会保障补助资金专户”，并转入“城市居民最低生活保障金”分户，实行专款专用。财政部门按照核准的支出预算按月或者按季提前拨付，按月发放。对行政区域内企业相对集中、财政特别困难的地区，由本级财政、民政部门共同核定，给予适当的补助。在制度实施过程中，山西省各地政府根据各自的财政状况均提供了适当资金支持。但由于各地市不同行政区域之间经济发展水平差异较大，财政能力有所不同。所以，一方面，各地区低保经费受经济发展制约，大多经费不足。另一方面，资金筹集机制存在平均主义倾向。即各地、各区的经济发展水平虽然高低不同，但省财政、市财政给各区的拨付比例是固定的，各区自筹比例也相同。由此，财政困难的地区在资金筹措方面捉襟见肘，各区发放标准差异明显。以太原市为例，2013年太原市城市居民“低保”标准分为四个档次:迎泽区、杏花岭区、万柏林区、小店区、尖草坪区、晋源区为400元，古交市、清徐县396元，阳曲县370元，娄烦县为348元。

(三)确定对象的程序需进一步规范。

城市居民最低生活保障制度是具有较强选择性的救助制度，保障城市居民中最低生活保障线以下的人员，重点关注没有劳动能力的贫困生活群体，包括老、弱、病、残或丧失劳动能力导致生活贫困的和确实生活困难的人群，对有劳动能力的城市居民采取鼓励劳动自救的原则，因此甄别真正的“低保需求者”是必须的审查环节。在低保制度运行过程中，调查核实申请人的家庭经济状况和实际生活水平，面临着取证难、社区邻里关系淡化等困难。而山西省城市居民最低生活保障制度的准入资格除了家庭人均收入之外，在执行过程中还设置了一些经济门槛和道德标准等排除性条款。如2013年11月出台的《山西省低收入家庭认定办法》规定，有私家车、高档电器，豪华装修住房，不承担赡养义务等七类家庭不能被认定为“低收入”家庭，其中除经济消费认定的标准之外，不能被认定为“低收入”家庭的认定行为中还包括因赌博、吸毒或其他违背国家法律、法规而造成家庭生活困难的情形。这些规定增加了低保制度的价值引导、“惩戒”等衡量标准，一定程度上是对最低生活保障制度“保障公民生存权”的基本价值目标的背离。

山西省各地市在确定受保对象时，受限于地方财政的不足、监督制度不完善等因素，一些地区存在着乱领、冒领低保金的现象。首先，在实际的家庭调查过程中，由于现实中存在大量非正规就业和隐性就业，核实个人或家庭的实际经济收入状况存在一定难度。面对众多低保申请者，民政部门和社区的居民委员会需要投入更多的人财物力。其次，审核程序不透明、监督不到位。在具体实践中，部分“低保”对象不符合低保对象的审核标准，违规办理或低保领取对象存在着瞒报收入现象，未能实现“应退尽退”。如2010年，太原市民政局核查并公开通报处理305户“非保得保”的城市低保对象和18户廉租房保障对象。

(四)少数低保家庭的政策依赖。

为多途径保障低保对象的基本生活水平，贯彻国家保障与社会帮扶相结合鼓励劳动自救的基本原则，山西省出台了关于促进有劳动能力的低保对象再就业、实施低保制度与再就业制度联动或衔接的相关措施。这些措施对低保对象再就业起了促进作用。从表5可见，从2008年到2012年山西省城市低保保障人数基本稳定，各地失业保险所等机构也加大了对低保对象中有劳动能力者的再就业培训的力度，对低保家庭中就读子女的照顾也在不断强化。但就再就业低保户的优惠政策来看，各地虽然采取了“救助渐退”的政策，但时限太短最多不超过三个月。实践中，对于部分纳入保障范围的困难家庭，在获得低保金和配套救助之后，一旦参加工作，收入增加往往意味着要退出保障范围。然而再就业的收入普遍不高，扣除就业成本，与享受的低保保障标准就相差无几了。由此，受助家庭再就业的积极性被挤压，甚至对低保政策产生了依赖，对就业、再就业持消极观望态度。

四、完善山西省城市居民最低生活保障制度的建议

(一)拓宽资金来源。

为进一步完善“低保”制度，改善贫困家庭的基本生活状况，山西省应致力于发展地方经济，多渠道拓宽低保金资金来源。

1.各级政府在城市低保资金的划分比例应当合理。中央、省、市、区各级政府在城市低保金的划分比例应当合理，做到各尽所能，不宜“一刀切”。一方面，在属地管理的基础上，中央和省一级要建立社会救助专项调剂资金，用于补充贫困地区保障资金的不足。另一方面，在城市中要合理确定市、区两级财政各自的负担比例，根据保障对象的分布状况和财政承受能力合理分担，市财政应适当向贫困市区倾斜。

2.政府要鼓励和支持多元化经济发展。山西省应积极发展多元化经济，鼓励交通运输业和其他第三产业，改善财政来源和收支状况。同时，资金来源多渠道，大力支持和鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助。这些不仅能够在最低层次上改善居民收入，提高人民的生活水平，更能够减轻政府低保的负担，让低保制度更规范、更长远的发展。

(二)合理确定低保范围、标准。

随着经济的发展，人民生活水平的提高，居民生活需求也更加多样化，所以在制定城市低保标准时要一并适当考虑水、电、气(煤气、暖气、燃煤)费用以及未成年人的义务教育费用，还应该针对低保户制定有关便民法律援助、租住公有住房、房屋拆迁安置等优惠政策，从而确定合理的低保范围和标准。

开展规范的抽样调查，确定家庭人口规模对于生活消费的影响，并据此制定适合各地具体情况的多元化、分层次的分类施救标准。对于符合享受城镇居民最低生活保障待遇的家庭，政府应区分不同情况实行配套措施和分类救助。如对于纳入保障范围的贫困对象，政府进行张榜明示，区别有无劳动能力、重病重残、子女上学、单亲等特殊困难家庭和一般困难家庭，对特殊困难家庭实施特殊补助，充分凸显城市低保应保尽保，特困重保，兼顾一般的救助功能。最后，要完善收入申诉与监控体系，确保家庭收入核算的规范化。

(三)加强政府监督，程序规范化。

1.资格审批引入民主评议程序。资格审批的审查程序中，具体的经济状况调查主要包括家庭收入和家庭财产两项指标，如车辆、房产拥有情况;户籍人口;就业、缴纳社会保险费或领取社会保险金的信息等基本信息。经过家庭经济状况调查后，应组织民主评议(或听证会)，参加人员为乡镇(街道)工作人员、居委会成员、熟悉情况的党员代表、居民代表等，评议过程及结果要张榜公示。同时可以规定，居民代表不得低于总人数的2/3，对相关部门人员领取低保金的近亲属做出特别备案等以保证确定低保对象程序的公开、公正。

2.定期复核实现动态管理。申请人的家庭经济状况会经常发生变化，民政工作人员应该直接或是委托街道办事处、居委会、社区等采取入户调查、邻里走访、信函索证等方式做好复核工作。城市“三无”对象和家庭成员中有重病、重残人员且收入基本无变化的家庭，每年复核一次;家庭经济状况和成员基本情况相对稳定的家庭，每半年复核一次;收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的家庭，按月复核。建立自查、互查、抽查以及举报的相结合的监督机制，体现公开、公平和公正，同时减少低保资金的发放环节，通过“集中支付”等方式直接拨付到低保居民手中，避免资金“跑冒滴漏”。

3.信息系统管理严格监督。各级行政核对机构应结合当地实际，建立低收入家庭经济状况核对信息系统管理平台，将低收入家庭经济状况信息都列入信息管理平台。省内居民在申请最低生活保障、医疗救助、保障性住房等社会救助时，经救助申请人及其家庭成员授权以及本级人民政府相关部门委托、下级核对机构申请，由专门的工作机构对其家庭经济状况开展调查、核实及出具书面报告。核对机构要建立严格的数据信息管理制度，保证信息系统安全运行。核对机构及其工作人员应对核对过程中获得的核对对象信息予以保密，不得向委托部门以外的组织或个人泄露。

(四)积极促进再就业。

实现最低生活保障制度与再就业实现有机结合。首先，要设计有效的就业激励制度，在保障标准上可以扩大有劳动能力的贫困者与无劳动能力的贫困者之间的差别，鼓励再就业。包括:考虑按家庭规模调整救助标准;适当提高最低工资标准;实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收入问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性。其次，建设互动支持系统，包括:组织严密、管理高效的行政系统;为“低保”对象提供优质全面服务的社区系统;相互配合、协调发展的劳动、财政、税务、工商、工会等密切合作的联系系统，鼓励企业响应政府政策，为困难家庭成员提供更多的就业岗位。最后，在低收入家庭的认定办法中设置有关政策和道德类的禁止性条款，起到积极引导就业作用。如规定在法定就业年龄范围内有劳动能力的下岗、失业、无业人员，如无正当理由一定时间内多次(一般规定的2次)拒绝接受职业介绍机构或者街道办事处、镇人民政府、社区劳动保障工作机构等单位介绍就业岗位的对象，就取消其享受最低生活保障的待遇。

［1］赵满华、杨素青:《关注山西民生——劳动就业与收入分配研究》，经济科学出版社2011年版。

［2］刘淑清:《民生视角下山西省居民收入问题研究》，中国财政经济出版社2012年版。