杨云成 张希贤

安全系统工程理论与廉政风险防控机制建设

杨云成 张希贤

廉政风险防控是从源头上预防腐败的重要环节，然而当前人们在认识上和实践上存在的诸种误区成为继续推进廉政风险防控机制建设的障碍。在廓清种种误区的基础上，文章认为加强廉政风险防控机制建设应该重点解决廉政风险查找、廉政风险分析和廉政风险管控等三个问题。安全系统工程理论为解决上述三个问题提供了有益借鉴。

安全系统工程理论；廉政风险查找；廉政风险分析；廉政风险管控

廉政风险防控机制建设是健全惩治和预防腐败体系的重要环节。自2010年初中央首次明确提出“推进廉政风险防控机制建设”以来，学术界对该问题的研究逐渐升温，并呈现出三个基本特点，即基础性的理论研究较多，操作性的实践研究较少；在基础性的理论研究中，对其“应当性”探讨得较多，对其“选择性”探讨得较少；在操作性的实践研究中，具体的防范措施较多，整体性和系统性的思考较少。笔者尝试从安全系统工程的角度谈谈对廉政风险防控机制建设的几点认识，以期引起人们对该问题的再思考。

一、安全系统工程相关理论

安全系统工程理论作为系统工程理论的一个重要分支，是人类谋求防患于未然的理论成果。其繁琐数据和复杂模型下的基本分析方法在其他学科领域也有较高的理论参考和实践借鉴。

(一)安全系统工程理论的基本内容

安全系统工程理论主要包括以下四个方面的内容：

1.系统安全原理

系统安全原理研究系统安全与系统的可靠性、系统能量、信息处理等因素的关系，从人、物、环境、管理等角度出发研究事故发生的原因和过程，提出事故的发生理论。它认为人的不安全行为(表现为失误)、物的不安全状态(表现为故障)和环境条件不良是事故发生的客观原因；管理者对人、物、环境等三因素管理的(部分)失控则是事故发生的主观原因。

2.系统安全分析

系统安全分析是安全系统工程理论的核心内容，是安全评价的基础。它通过对系统各要素进行系统地分析，确定系统存在的风险源，并估计危险发生的概率和可能产生的危害及程度，“对于在系统设计中或生产过程中不能排除的危险，要及时采用相应的防控措施，以达到安全生产的目的”①。

3.系统安全评价

系统安全评价是在安全分析的基础上，对潜在的风险点以及“被评价系统的整体运行过程安全程度的评估”②。通过系统安全评价确定人们对系统运行状态的认可与否，同时为防控系统风险提供信息。其主要目的在于了解整个系统的薄弱环节。

4.系统安全防控

系统安全防控是在对某一系统进行安全分析和安全评估后，针对系统中的潜在风险以及薄弱环节，提出防控措施，以消除风险的发生或使风险得到最大程度地控制。它主要包括安全技术防控、安全教育防控和安全管理防控三类防控措施。

(二)廉政风险防控机制建设中运用安全系统工程理论的必要性和可能性分析

1.必要性分析

改革开放以来，党和国家对腐败的认识不断深化：在腐败成因方面，认识到腐败的发生不仅与封建落后思想和资产阶级剥削思想的侵蚀有关，权力结构缺少严格的划分、权力运行缺少有效的制约与监督、权力运行缺少明确的规范更为重要；在防治腐败的策略选择方面，由注重遏制到标本兼治、综合治理，再到更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，惩治和预防腐败体系不断完善。推进廉政风险防控机制建设是上述认识的实践结果。

2.可能性分析

首先，二者工作理念相同，都着眼于防患于未然。安全系统工程是为了预防系统中潜在的危险，使事故的发生得到最大程度地控制；与之相通，廉政风险防控机制是为了预防腐败的发生，保证干部清廉、政府清正、政治清明。

其次，二者防控原则相同，都坚持最大限度的原则。无论是安全系统工程还是廉政风险防控，其目的不是要彻底消除各种风险，而是在可供利用的信息、资源、智力等因素的条件下，采取防控措施，将可知的风险控制在安全的限度内，使未知的风险得到最大限度的控制。

再次，二者防控方法相同，都以系统论为分析方法。安全系统工程理论注重在系统运行的全过程中从人、物、环境和管理等四个角度防控风险，尤其强调在新系统的开发和设计阶段采取措施，控制风险点；在廉政风险防控方面，随着实践的发展，党和国家越来越注重教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设。

二、当前廉政风险防控机制建设中的几个误区

在廉政风险防控机制建设中，人们在认识上和实践中的误区成为推进其进一步发展的障碍。这些误区在风险查找、风险分析、风险评估和风险防控等环节均或多或少地存在着。

误区一：将廉政风险等同于腐败问题

在安全系统工程理论看来，风险具有两个基本特点：第一，风险仅表示存在事故发生的可能性；第二，尽管风险可能变为现实，如果其后果在安全的限度内，也不会成为事故。从这个意义上讲，廉政风险是指存在发生腐败的可能性，这种可能性能否变为现实主要取决于风险的性质以及防控风险的措施是否得当；腐败问题则是变为现实的且超出了安全限度的廉政风险。换言之，存在廉政风险并不意味着一定会出现腐败问题，不存在腐败问题并不意味着一定不存在廉政风险。在认识上将廉政风险等同于腐败问题，其实践结果是仍将防治腐败的重点放在“治标”上。

误区二：认为一些岗位不存在廉政风险

当个人、权力、环境以及管控措施这四个因素中的某一环节出现问题时，廉政风险就会存在。从理论上看，可能在某一时期内对某一岗位的制约和监督机制比较健全，该岗位负责人理想信念较为坚定，相关人员也很少受到外部环境的影响，此时廉政风险可能不会存在。但从实践上看，上述情况出现的几率比较低，而且当人们认为部分岗位不存在廉政风险时，风险就已经存在了，因为这时个人的认识环节已经出现了问题。

误区三：查找廉政风险侧重于职能性权力的行使

为系统推进廉政风险防控机制建设，2011年12月，中共中央出台了《关于加强廉政风险防控的指导意见》(以下简称《指导意见》)。在查找廉政风险方面，该《指导意见》明确提出要“重点查找权力行使、制度机制和思想道德等方面存在的廉政风险”③。在实践中，部分单位和部门在查找廉政风险的过程中将主要精力放在权力行使和思想道德方面，对制度机制未能给予足够重视。在查找权力行使环节的廉政风险时，又过多地关注职能性权力的行使，对结构性权力运行中存在的风险点未能给予足够关注。

误区四：对廉政风险点的分析或描述较为模糊

在具体的操作过程中，部分单位和部门对风险点的分析或描述不够详细。比如有的单位将某一岗位存在的廉政风险点定为“不符合规划上报项目”、“制定方案不够严谨”、“政府采购方案不太健全”等。严格意义上讲，这些并非是廉政风险点，而是廉政风险点潜在危险的表现形式。出现这种问题，一方面反映了部分单位和部门对廉政风险点的分析不够彻底；另一方面反映了在廉政风险防控问题上不同程度地存在着形式主义的不正之风。

误区五：对廉政风险成因的分析侧重于主观方面

某一岗位可能会存在一个或多个廉政风险点，但是这些风险点的潜在危险可能会有一种或几种表现形式。因此只有综合考察各个环节上可能存在的风险点，才能较为完整地分析廉政风险的成因。然而在实践中，部分单位和部门在分析廉政风险成因时过多地关注某一环节，尤其是主观环节上的风险点。

误区六：廉政风险防控措施中主观性内容较多

无论是在安全系统工程中还是在廉政风险防控中，只有对各风险点同时发力，才能使风险得到最大程度地控制。在具体工作中，部分单位过多关注干部本身，主观性内容较多。比如“加强学习，注重综合素质的提高”、“严格执行规章制度”、“提高党性修养”等。从根本上讲，这是形式主义在作怪。

误区七：廉政风险防控措施中惩处内容较少

从系统论的角度分析，廉政风险防控是对干部、权力、环境等环节存在的风险点的管控。因此，从主观上看，管控措施(部分)不健全是腐败发生的重要原因，其表现形式之一就是惩处内容的缺失。通过考察公开发布的相关信息，发现部分单位的廉政风险防控措施中惩处内容较少。缺少惩处内容的防控，好比“不带剑的契约”，必然带来执行力的降低。

误区八：廉政风险防控措施中往往缺少针对性的规则和明确的程序

从总体上看，绝大多数单位在廉政风险防控中提出了有针对性的规则和明确的程序，但是一小部分单位制定的防控措施比较模糊，在执行中容易走样。比如“认真加强理论学习”、“严格执行有关规定”等。带来的结果是一方面会产生风险之所以存在是因为干部不认真加强学习、不严格执行规定的错觉；另一方面导致防控措施的执行力下降。

误区九：在廉政风险防控中不同程度地存在着“自查自纠”的问题

《指导意见》明确提出要“通过自己查找、群众评议、专家建议、案例分析和组织审查等方式”④查找廉政风险，然后确定风险等级。部分单位和部门在具体廉政风险防控中不同程度地存在着“自查、自评、自防、自纠”的问题，严重制约了廉政风险防控机制建设的整体成效。

三、完善廉政风险防控机制建设的路径探析

廉政风险防控机制指廉政风险防控各组成部分的运作方式和工作原理。从安全系统工程理论的角度分析，这一机制主要包括廉政风险查找、廉政风险分析和廉政风险管控等三项内容。

(一)廉政风险查找

查找廉政风险是廉政风险防控机制建设的最初环节，查找的深度与广度直接影响着廉政风险分析的结果和廉政风险管控措施的制定。在查找廉政风险方面，我们需要解决三个问题，即查找什么(客体)、由谁查找(主体)和怎么查找(方式)。

1.查找什么

在该环节我们应当主要查找廉政风险点及其潜在危险的表现形式，二者关系比较复杂。在人、物、环境以及对三者的管控措施中均有可能存在一个或多个风险点。对于某一个风险点，其潜在危险的表现形式可能是一种，也有可能是几种。因此，只有既查找廉政风险点，又查找其潜在危险的表现形式，才能更为准确地把握廉政风险的具体情况。

2.由谁查找

在查找廉政风险中，党政部门肯定不能“自说自话”，也不能“自查自纠”，而是应该将自我查找、群众评议和专家建议等方式结合起来。党政部门从这个角度看问题，群众和专家从其他角度看问题，这样考察问题的角度会更加全面，对风险的分析会更加彻底，对整个风险的把握会更加完整，这有利于最大限度地查找廉政风险。同时，这也是加强社会监督，保障民众参与公共事务治理的实现方式之一。

3.怎么查找

就查找方式的选择而言，安全系统工程理论中查找事故的因果分析图法为我们提供了有益借鉴。因果分析图法是指“把系统中产生事故的原因和所造成的结果构成的错综复杂的因果关系，采用简明文字和线条加以全面表示的方法”，⑤简称为“鱼刺图”。查找廉政风险点所绘制的“鱼刺图”如图1所示：

图1 廉政风险“鱼刺图”

从客观上看，对于一个政党而言，腐败的发生与以下三个因素有关：干部、权力和环境。这三个因素并非构成一个“串联”系统，而是“并联”系统，即当且仅当这三个因素同时出现问题时，腐败才会发生。因此，从客观上看廉政风险点主要存在于干部、权力、环境等三个环节中，其潜在危险的表现形式分别为：干部自身存在腐败动机、权力运行中存在腐败机会、环境中存在滋生腐败动机的土壤。

从主观上即从党和政府针对上述风险点及其表现形式所采取的管控措施来看，腐败的产生与以下三个因素有关：干部教育管理措施(部分)失效、权力制约监督(部分)失衡、工资待遇(部分)失均和规避“关系”行为的措施(部分)失控。这三个因素同样构成一个“并联”系统，即只有当这三个因素同时存在的情况下，腐败才会发生。

通过上述分析可见，党和政府对廉政客观风险点及其表现形式所采取的管控措施部分失效是腐败发生的主要原因。因此，在实践中廉政风险点主要存在于对客观风险点的管控措施上。具体来看，干部教育管理方面存在的风险点及表现形式为：教育形式化、教育缺乏针对性、教育与实践脱节、骄傲自满、自以为是、居功自傲等；在权力制约和监督方面，风险点主要存在于选拔任用干部、制定权力运行规范、党员监督、群众监督、社会监督、纪委监督、巡视制度、纪委对派驻机构实行统一管理、党委内部监督、党内民主生活会制度、党纪政纪处罚、刑事处罚等环节上；在管控滋生腐败动机的环境方面，风险点主要表现为工资待遇水平不高、依然存在较多的“关系”行为等方面。

(二)廉政风险分析

在廉政风险分析环节，我们可以借鉴安全系统工程中的“故障类型和影响分析”(FMEA)方法，该分析方法的首要任务是找出系统中各组成部分可能发生的故障(风险)，并查明各可能故障对临近部分以及对整个系统的影响，然后提出减少这种影响的措施。

1.各管控措施对廉政客观风险点抑制作用的强弱分析

对干部的教育和管理能够在一定程度上抑制腐败动机，但是并不能完全消除，它在短期内对一部分人有效，在长期内对大多数人效用较低。这主要是由以下两个原因决定的：第一，干部的教育和管理环节出现问题并非是产生腐败动机的唯一因素；第二，每位干部对教育内容有一个接受、消化和吸收的过程，在这个过程中由于干部素质参差不齐，接受能力有高有低，导致教育的效果相差较大。管控“关系”行为的措施在一定程度上能够消除部分“关系”行为，减少滋生腐败动机的条件，但是并不能完全消除基于血缘关系建立的“关系”。与上述两项管控措施不同，加强对权力运行的制约和监督，“形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”⑥能够最大限度地减少腐败机会，这是由二者之间存在着直接对应关系所决定的。

2.各管控措施环节存在的风险点的潜在危险程度分析

从理论上看，各风险点的潜在危险程度是相同的。但各风险点之间的相互制约和相互联系，导致各风险点的实际潜在危险程度并不相同。在科学合理的权力结构和公开透明的运行环境下，纵使存在腐败动机和产生腐败动机的条件，这些动机也很难变为实际行动。这里也许会有人提出质疑和类似假设：若有完善的干部教育培训体系，即使存在腐败机会，腐败也不容易发生。理论上讲，这种假设存在现实的可能性。但是通过上述对各管控措施抑制廉政客观风险点强弱的分析，不难发现这种可能性比较低。因此，廉政风险点的潜在危险程度排序是权力制约和监督大于干部教育管理和管控“关系”行为。

3.当前廉政风险防控的重点环节

通过对管控措施环节存在的风险点的潜在危险程度分析得知，权力制约和监督环节风险点的潜在危险程度最大，因此廉政风险防控的重点应该放在该环节上。加强对权力的制约和监督，从时间上看包括事前、事中和事后监督；从空间上看包括自上而下、自下而上和同级之间的监督。在现有的条件下，将廉政风险防控的重点放在哪个具体环节上，不仅仅是方法论的问题，而且是政治问题。文章认为当前廉政风险防控的重点应该放在事后监督的惩处机制上，这是因为在尚未建立完善的权力制约和监督机制前，强化惩处的威慑力能够在一定程度上抑制腐败动机，增加腐败成本。

(三)廉政风险管控

从一定意义上讲，管控廉政风险的过程就是建立和健全相关制度的过程。依据廉政风险“鱼刺图”和“故障类型和影响分析”，当前的廉政风险管控机制建设应当在坚持“从大处着眼、从小处着手”的原则下着力解决减少腐败机会、抑制腐败动机、切断“关系”行为和保持较为体面的薪酬待遇等问题。

1.完善监督机制，最大限度地减少腐败机会

(1)改革和完善干部选拔任用制度

在干部选拔任用前，注重把好廉政关。在民主推荐上，逐步实现由等额推荐向差额推荐、差额二次推荐转变，民主推荐情况只能作为选拔任用干部的“重要参考”，而不是“重要依据”，以“防止将推荐票等同于选举票、简单地以票取人”⑦；在考察内容上，根据工作需要，可以考察干部报告个人事项情况，必要时可予以核实；在考察原则上，坚持重平时、重一贯表现、重道德品行的有机结合；在考察方式上，不仅要听取考察对象所在单位的看法，而且要听取纪检机关、审计机关等机关的意见。

(2)改革和完善巡视制度

推动巡视工作常态化。为更好地发挥巡视制度自上而下的监督作用，可以规定中央对各省(区、市)的巡视工作、省(区、市)对各县(市、区、旗)的巡视工作在其任期内每年开展一次，实现巡视工作的常态化。

(3)积极推进党务公开和政务公开

党务公开和政务公开是推进权力运行公开透明的具体实现形式，也是保障群众监督和媒体监督的有效途径。权力运行公开透明首先体现为权力运行结果公开透明，这就要求加大推进党务公开和政务公开的广度和力度。公开本身并非工作内容的全部，让群众看得懂、看得明白才是关键。其次体现为权力运行过程公开透明，这比前者更为重要。权力运行过程公开是保障人民群众监督权的关键。脱离权力运行过程而谈群众监督，其监督质量必然会降低。无论是推动权力运行结果公开还是过程公开，多样化的、畅通的监督渠道是前提。再次体现为权力运行的逻辑公开。权力运行逻辑公开的最大好处是在缺乏过程公开的情况下，普通群众可以依据权力运行结果与运行逻辑是否具有相适性和内在的关联性来判断权力运行过程的正当与否。从这个意义上讲，权力运行的逻辑公开弥补了单纯结果公开的不足。

(4)保障党员民主权利

以完善党内基层选举制度为着力点，落实党员的选举权，实现权为党员所授。选举的前提有两个：一是有多个可供选择对象，二是选民对候选人有充分的了解。为此，要改革候选人的产生方式，实行基层党支部书记差额选举；改革候选人介绍方式，实行公开下的组织介绍和自我介绍相结合。

以完善党内决策制度为着力点，落实党员的参与权，实现权为党员所用。今后完善党内决策制度的重点应该放在广度上，即实现以民主集中制为核心的党内决策机制由党委议题决策环节向议题确定环节转变，在议题决策之前要充分听取党员的意见和建议。

以完善党内质询、罢免制度为着力点，落实党员的监督权，实现权为党员所控。在广泛实行党代会常任制之前，保障党员监督权的途径有两个：一个落实党委委员和纪委委员对同级党委、纪委成员的质询权和罢免权；另一个是完善党内信息沟通和发布机制，保障党员的知情权。

(5)完善对腐败行为的惩处力度

当前，防控惩处环节存在的廉政风险，应重点解决的问题是提高对没收财产和追缴赃款判决的执行力度。

首先，在法院内部成立专门的执行机构。没收财产和追缴赃款的判决主要由法院执行，但是法院内部执行机构的工作侧重点是民事案件中的经济处罚，为此应该在法院内部建立执行财产罚和追缴赃款的专门机构。

其次，将没收财产的缴纳情况和赃款、赃物的退偿情况作为办理减刑案件的重要参考。一方面减刑案件的办理更加具有可操作性；另一方面能够降低腐败带来的经济损失。

再次，加强检察机关和人民法院之间的信息沟通。在对具体案情的把握方面，检察机关的反贪部门要远远强于人民法院的执行部门，但是从法理上看反贪部门将腐败案件公诉至人民法院之后就无权再过问案情的发展。为了便于追缴赃款，可以建立检察院反贪部门与法院专门执行部门之间的沟通机制，实现相关信息的及时共享。

2.完善教育机制，最大限度地抑制腐败动机

在廉政风险防控机制建设中，教育起到了“防风于青萍之末”的作用。完善对党员干部的教育机制，重点解决教育形式化、空对空和老式陈旧等问题。

教育最忌讳形式化。部分单位和部门将开展教育视作完成任务，常常将购买教育材料、组织集体学习、召开专题讲座视为教育。实际上这只是教育的形式，既非其内容，也非其目的。评估教育的成效不是看读了几本书、听了几次讲座、写了几篇心得体会，而是看对教育的内容有没有入心、入脑，看有没有将其内化于心、外化于行。

教育最忌讳空对空。教育具有很强的针对性和实效性，因此在教育过程中和教育内容的设计上，均应该紧密结合党员干部思想的状况、紧密结合党员干部的工作岗位、紧密结合实践中出现的新情况和新问题。对于各级党校、行政学院的教师而言，应避免出现为吸引或引起学员兴趣而采取的舍本逐末的做法。

3.最大限度地消除“关系”行为滋生的条件

首先，完善制度以治标。切断“关系”建立的条件和基础，首要任务是通过制度法规，对官员收受礼品、礼金等情况做出明确规定。总的原则是“因公禁止、因私限制”⑧。在公务活动中，禁止“索取、接受或者以借为名占用管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位和个人的财务；接受礼金和各种有价证券、支付凭证、接受可能影响公正执行公务的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排”⑨。在私人活动中，严格规定接受礼品的金额限度。各省(区、市)可以根据本地区经济社会发展水平，确定官员收受礼品的上限。该上限不是指单次收受礼品的额度，而是指在一定时期内(比如1年)所接受各种赠送总额的上限。

其次，深化改革以治本。在改革开放和发展社会主义市场经济的过程中，由于市场机制不健全，政府仍掌握着部分稀缺资源的分配和处置，促使逐利取向的商人、“先富”思想影响下的个人，转向通过非制度化的“关系”获得政治经济特权。因此，最大限度消除“关系”行为的根本之策是深化改革，在改革中加强制度建设、健全市场机制、完善司法体系、推动政府公开透明运行、强化依法办事意识，形成真正有法必依的行政环境，削弱“关系”行为在经济社会中的作用。

4.保持较为体面的薪酬待遇

优厚的物质待遇不仅能够满足公务员及其家庭基本生活需要，而且能够增加他们对职业的信心和满意程度。20世纪90年代中后期以来，在经历了数次次提薪后，公务员的薪酬待遇明显高于之前水平，与其他行业相比，增速也算是比较快的。然而，在经过了几十年反腐斗争后，“腐败现象依然多发，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败斗争形势依然严峻复杂”，⑩“大案要案比例在上升，腐败案值在上升，高级干部被移交司法机关的比率在上升”。有人质疑提高薪酬与降低腐败之间的关系，甚至有人质疑党领导的反腐败工作成效。实际上，“三个上升”在一定程度上反映出党的反腐工作力度在加强、惩防腐败的决心在增强；“三个依然”在一定程度上反映出腐败现象内部结构类型的调整，折射出部分反腐政策的滞后性，更加凸显出建立惩防腐败体系的紧迫性。实践证明，试图单靠提高薪酬待遇遏制腐败是不成功的。但是维持较为体面的薪酬是降低腐败动机、取得反腐败成功的必要条件。

注：

①⑤谢振华：《安全系统工程》，冶金工业出版社2010年版，第4、29、47页。

②程映雪等：《系统安全评价方法分析》，《中国安全科学学报》1995年第5期。

③④⑨中央办公厅、中央纪委法规室、中组部办公厅：《中国共产党党内法规选编(2007-2012)》，法律出版社2013年版，第570、570、496页。

⑥胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》2007年10月25日。

⑦《党政领导干部选拔任用工作条例》，人民出版社2014年版，第12页。

⑧任铁缨：《浅谈防止利益冲突与党的建设》，《中国党政干部论坛》2013年第1期。

⑩中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第643页。

〔责任编辑：宁岩〕

SafetySystemEngineeringTheoryandtheConstructionofIntegrityRiskControlMechanism

YangYuncheng&ZhangXixian

The construction of integrity risk control mechanism is an important part in the process of preventing corruption from the very beginning. However, many misunderstandings in cognitional and practical fields are obstacles in the construction. When cleaning up the misunderstandings, the article holds that we should focus on the problems of how to find, analyze and control risks. Fortunately, we could obtain a lot of useful references from the safety system engineering theory.

Safety System Engineering Theory; find integrity risks; analyze integrity risks; control integrity risks

杨云成，中共中央党校党建教研部博士生 北京 100091；张希贤，中共中央党校党建教研部教授、博导 北京 100091

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1001-8263(2014)12-0086-06