边恕

(辽宁大学 人口研究所，辽宁 沈阳 110036)

一、问题的提出

城市居民最低生活保障制度(以下简称“城市低保制度”)是为满足城市贫困群体基本生活需求而设立的社会救助制度。我国城市低保制度最早于1993年在上海市开展试点，1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国城市低保制度走上了规范化发展道路。低保制度的运行虽然取得了很大成就，但所存在的“差额补贴”制度(简称“补差制”)产生了与救助初衷相背离的“就业负激励”问题。在低保制度运行过程中，民政部门会将低保群体分为两类：一类给予“差额补贴”，等于低保标准减去低保家庭人均收入后的差额，也称“人均补差”；另一类给予全额补贴，其对象是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民，即“三无人员”。这些人员也可以看作是“补差制”对象，只是其家庭人均收入为0而已。研究发现，虽然城市低保补助水平逐年提高，但扣除“差额补贴”后，受助者的人均收入却始终在低水平上徘徊，甚至出现了下降的趋势[1]。例如，2005年全国平均低保标准为156元，2012年标准达到330元，后者为前者的2.12倍；2005年人均补差为72元，而2012年人均补差达到239元，后者为前者的3.32倍，人均补差的增长幅度明显高于低保标准的增长幅度，而低保标准减去人均补差额后所得到的人均收入仅由2005年的84元增加到2012年的91元，增长并不明显，特别是2006—2009年还出现了人均收入由86元连续下降到56元的情况，说明受助者通过就业获取收入的能力始终处于较低水平。……