陆娟

【摘 要】信访是我国公民的一项基本的民主政治权利，文章通过对我国信访制度的现状分析，了解了信访制度的形式、内容和特征，分析了我国现在信访制度的缺陷并提出了相应的改革思路。

【关键词】信访制度；改革；思考

一、概述

纵观中华上下五千年，历代统治者为了巩固自己的统治地位，一般都很重视信访制度，专门设置一些机构来听取大臣和居民的意见和计策，用以体察民情，了解民意。信访制度是各项有关信访活动的行为规则的总和，是一项具有中国特色的社会制度，信访制度使人民群众依法行使民主权利，维护自身合法权益，使国家机关发扬社会主义民主，做到为人民服务、接受人民群众监督，也为国家机关提供了社情民意方面的重要信息，使国家机关能及时发现问题，进而针对问题调整政策、化解矛盾，积极探索信访工作长效机制，从源头上减少群众上访，预防群体性事件发生，为信访工作规范化、法制化奠定了坚实基础。

当今社会生活的各个领域都存在信访工作，信访原来的联系群众和反应社情民意的功能趋于弱化，信访方式成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，非制度化的信访不断扩大，从上访逐渐发展成集会、游行、滋事，从个别访发展到集体访，越级访大量增加。从1993-2003年间，中国“群体性事件”数量已由每年1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。而且信访活动出现群体性和越级性，信访的问题反复、行为过激，在重大会议、节日和活动等敏感事件点，人民群众的上访率很高。

我国《宪法》没有对信访做出具体直接的规定，所以没法很好的规范信访制度，新《信访条例》更加的规范化，信访步入法制化的轨道，但是处理程序的规范，终结机制还是不够完善，后来出现了一些地方性和部门性的规定，这类规范工作特点不同，重视的程度不一，法律位阶不高，对我国信访立法产生了不利影响。

二、信访制度的形式、内容和特征

（一）信访制度的形式

我国现在的信访制度大致分为参与类、求决类和诉讼类三种，参与类信访只要是指信访人给各级党政机关提出意见建议或者是批评，求决类信访是指信访人员给政府机关反映问题要求解决，诉讼类的信访人对司法机关的立案、裁判、执行等不服，提出的控告申诉的信访活动。

（二）信访制度的内容

信访的主要问题包括国有企业改制、劳动及社会保障问题，再就是“三农”问题、涉法涉诉问题以及土地房屋拆迁安置补偿、环境保护、以及干部作风问题等，信访人依法客观据实提出问题和要求，政府工作人员都要客观合理的给与解决和处理。

（三）信访制度的特征

1.信访制度具有高效性，信访人通过书信、走访等形式直接与国家相关部门沟通、反映自己的诉求，更加实惠、经济、高效，国家机关的工作人员及时处理人民的各种信访问题。

2.相关部门处理问题的主动性，部门干部能够发现自身错误，不断地自我批评和改正，主动的完成信访人提出的问题。

3.信访制度体现了国家和群众利益的同一性，国家的一切出发点都是为了人民的利益，只要是信访人依法客观据实提出的问题和要求，国家机关都要依法公正合理的处理解决。

三、我国信访制度的缺陷

信访制度作为我国特有的一项政治制度，发挥着极其重要的作用，是党和人民联系的重要渠道，加强了党和政府同人民的联系，有助于党和政府克服自身的缺陷，更好的为人民服务，但是任何制度都存在缺陷，近年来，信访制度也呈现出不少缺陷。

（一）缺位的制度纠错

近几年我国出现了“信访洪峰”，这充分体现出了信访体制和制度的缺陷，信访问题归根到底是我国法治不健全造成的。司法缺乏公信力、行政缺乏约束力、私权缺乏保护力，信访机构承担的社会责任越来越重，逐渐不堪重负，而且信访制度运行过程中存在内在冲突，信访机构承担社会责任巨大却权力微薄，信访问题要顺利解决都需要请示领导，而领导的工作又比较繁忙，100个案件可以批示一到两个就算多了，造成了信访问题出现的频率高与解决效率低下的矛盾。社会各个领域任何一个方面的问题都有可能成为信访的导火索，而在被受理的信访事项中，真正立案调查处理的不足10%，通过信访解决问题的只占到千分之二左右；信访程序看似简单、直接却成本高昂，代价巨大，大部分信访群众都认为信访比较经济、方便和快捷，是一种廉价的救济手段，但是上访者在没有得到满意答复时，会不断上访，投入大量的人力、财力和物力，还要忍受着精神的折磨。本地政府为保护本地政绩，千方百计的阻烧和劝诫上访者，这些工作的费用也是很可观的。信访制度与运行实践中的问题互相矛盾，取消信访无异于堵住了群众发泄不满情绪的“出气口”，但是强化信访又可能与我同建设法治国家的目标背道而驰。

（二）角色定位尴尬

信访工作机构不是单独序列的国家机构，一直都是以各级政府内部的办事机构存在的，然而现实运行中，信访机构现在起到了维护社会稳定的作用，纠纷解决机制，但是有时候信访部门的权利不受制约，无限扩大，工作的触角延伸到社会的各个阶层、各个领域、各个部门。信访制度得到人民群众的广泛认可，人们提倡加强信访制度，但是从依法治国看来，应该削弱信访机构的一些职能，提倡依法办案，而且现在对信访制度的立法还不是很完善，使得信访制度的角色定位尴尬。

（三）人治色彩浓厚

我国宪法的精神是“法制”，而信访制度主要依赖于“人治”，普遍认为人情大于法，领导的批示大于法，有了领导的批示一切问题就迎刃而解了，随意性大，这在很多时候是对依法行政的一种干预，如强压、妥协、哄骗、对司法的行政干预等。例如某些地方和部门为了稳定住信访人员，阻止其进京或是越位上访，在重大的会议政治活动期间和“敏感”时期，对上访者进行24小时的监控，严重的甚至还限制其人身自由，2003年北京“上访村”就有一份倡议书写到：“地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、殴打，有的被送进精祌病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失。”endprint

四、我国信访制度的改革思路

（一）明确信访制度的功能定位

信访制度一直是我国公民实现权利救济的重要选择，应该积极消除信访制度监督行政行为所造成的不良影响，确立“权利救济”作为特定时期的信访的主要功能，还要进行相应的制度构建，将信访制度打造成为对行政诉讼、行政贫议、民事诉讼等权利救济机制的补充机制。

（二）合理设置信访机构，对信访考核制度进行完善

在信访机构改革方面，可以将信访部门职能划入人大之内，将政府内部的信访机构分离出来，在人民代表大会系统下设立信访机构，借鉴国外已有的申诉专员制度，建立起符合我国国情的人大监督专员制度，建立人大监督专员制度在我国现行制度框架之内具有实施的可能性，信访制度要斩断信访量与基层政府业绩的关联，完善信访考核体系。

（三）建立健全信访制度机制，强化信访的监督、引导作用

随着法治建设的不断推进，将信访制度纳入严格的法律轨道，建立唯一一个受理来信来访案件的信访部门，要实现程序上的完善，做到书面答复并留存档案，在保护隐私的情况下，将办理情况向社会公开。

（四）促进司法独立与公正，加快社会法治化进程

在制度上，保障司法独立是减少信访量高位运行的重要保证，同时还要注重在制度上对人民群众进行宣传和引导，应着力简化诉讼程序以及减少成本，培养专业人才，提高接访人员素质，具备过硬的专业素质，以及处理实际业务的分析、协调等能力，善于与来访者沟通以及与政府各部门进行协作，积极转变工作态度及改进工作方式，做到真正让人民群众满意。

五、结语

信访制度本身是在当代社会下人治的导向所形成的，是人治社会的产物，它不利于纠纷的解决与人权的保障，应该强化其功能，规范其制度，使其在实践中不断地完善和发展，成为科学合理的制度，而不是简单地强化或弱化，甚至废除。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，我国的信访制度究竟应该如何改革，这是学者和政府官员以及社会各界都需要继续认真反思和研究的一个问题。

参考文献

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[2] 刘絮，聂玉春.信访工作手册[M].北京：高等教育出版社，2008：26.

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