【摘 要】根据《治安管理处罚法》规定，公安机关对违反治安管理行为可以调解，但却没有给予调解以应有的法律效力。民警费力、当事人苦求的一张《治安调解协议书》，随着一方当事人的反悔而变成一纸空文，而又把整个案件的处理退回了原点。这样不但不能对当事人合法权利给予有效保护，也造成执法成本的浪费，造成这一困境的根源，就是治安调解的法律效力不明确。笔者从当前关于治安调解的立法规定入手，分析治安调解的尴尬处境，并提出强化治安调解法律效力、赋予治安调解强制执行力的建议，希望能在降低公安机关行政管理成本，在构建和谐社会方面发挥更大的作用。

【关键词】治安调解；协议；法律效力；合理反悔

近年来，公安机关在“最大限度的增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”的思想指导下，把治安调解作为了和谐社会构建的重要方式，而且发挥了重要的作用，给广大群众带来了真正的实惠。然而，治安调解工作在实践中并不是表现得尽善尽美，民警费力、当事人苦求的一张《治安调解协议书》，随着一方当事人的反悔而变成一纸空文，而又把整个案件的处理退回了原点。在这种耗时、费力、不计成本的调解工作中，不但不能对当事人合法权利给予有效保护和及时救济，也造成执法成本的浪费。

一、有关治安调解的现行规定

在《治安管理处罚法》、《公安机关治安调解工作规范》、《公安机关办理行政案件程序规定》等几部法律规范中，其规定的内容比较模糊，未明确规定治安调解法律效力的实施保障措施。

治安调解达成的调解协议的法律效力，法律没有规定。治安调解协议不具有强制执行力，仅凭当事人自觉履行，带来了一定的不确定性。

二、当前治安调解制度的尴尬处境

随着时代的发展和矛盾纠纷的增加，治安调解的数量不断增加，在定纷止争、化解矛盾方面发挥积极作用的同时，自身存在的漏洞逐步凸显，一旦当事人反悔，调解协议甚至不具有普通契约的效力，一方面不利于当事人有效主张和救济自身受损害的合法权利，另一方面对当事人的权利救济造成了延误。这些问题使公安机关的治安调解工作陷入被动，处境更显尴尬，特别是《人民调解法》和《民事诉讼法》的修正实施，人民调解、司法调解从立法方面更加完善，从实施角度更加具体，从救济层面更加明确，使得治安调解的作用更显困窘。

（一）治安调解行为法律属性模糊

在实践中，调解结案的案件在基层公安机关占有很大比重，比如河北省基层派出所的调解率普遍达到了80%以上，但是让基层民警困惑的是治安调解行为是一种行政执法行为还是具体行政行为，还是一种准行政行为，或者一种准司法行为？治安调解是治安管理权的一种行使方式，可治安调解行为的法律属性模糊不清，易造成民警的执法困惑。

（二）治安调解后置处理途径不科学

治安调解的实施会出现三种不同的情况，一种是治安调解达成协议，并顺利履行，案件结案。这是治安调解最理想的一种情况，也达到了设置治安调解的目的，这里不再赘述。第二种情况是没有达成协议，公安机关应当依照法律的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。第三种情况是达成协议后不履行协议的情况，公安机关同样要做出处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。当出现第二种和第三种情况后，治安调解的后置处理途径只有当事人提起民事诉讼，这样就会造成，一是案件的久调不决，当事人的合法权益得不到及时的保护，甚至使当事人陷入一种“诉累”的境地，这与减少诉讼的本意出现了偏差；二是案件又回到了原点，势必导致当事人对公安机关的权威性产生质疑；三是法院在受理此类案件时，往往采用司法调解这一手段， 而且法院对公安机关的调解工作是不认可，要重新对纠纷进行审理，造成司法成本的浪费。四是造成当事人的不满，认为公安机关不作为，使居中进行的治安调解可能转变成行政诉讼，或者造成当事人的上访，无形中又增加了公安机关的行政成本。这样就使设置治安调解制度、减少诉讼和行政管理成本的目的难以真正实现。

（三）治安调解协议的法律效力低微

公安机关按照双方当事人意愿，公平、公正的居中调解，调解过程始终贯彻当事人意思自治的原则，公安机关不进行干预，更不存在公安机关的行政强制力，只是在公安机关居中调解下，双方当事人达成了一个免于违法行为人治安处罚、给予受害人民事赔偿的协议。该协议既没有赋予法律效力，又没有明确契约性质，在执行中却成了双方自行履行了。治安调解协议的效力仅仅系于双方当事人的自行力，履行了就对双方有约束力了，不履行就没有约束力。治安调解协议法律效力的不确定性，使得基层民警的执法困窘凸显。

三、破解治安调解法律效力的建议

当务之急破解困局，从执法效率、执法成本来考量，有很多人提倡人民调解和治安调解的对接，进行优势互补，用最便捷、最有效的方式来营造和谐的氛围。其实，这只是当务之急下的权宜之计。

（一）权宜之计——治安调解和人民调解对接

“权宜之计”就是如何达成协议，调解解决问题，实现减低执法成本、及时有效保护当事人权益的目的。很多人倡导治安调解和人民调解的对接，发挥各自优势，来达到化解矛盾、解决纠纷和定纷止争的目的，用最小的成本实现群众满意的最大化。人民调解能否调解适合公安机关调解的民事部分呢？《人民调解法》第18条为我们扫清了疑虑，“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”《人民调解法》并没有对受理范围进行明确的界定，只用了“适宜”，这也充分反映了人民调解的民间性和自治性。公安机关可以引导当事人适用人民调解，如果人民调解组织介入，达成人民调解协议，法院只需对协议进行审查与认可，而不需重新对原纠纷进行再审。这样做，可以大大减轻公安机关处理大量矛盾纠纷的压力，更好维护公安机关的威信和权威。因此，治安调解和人民调解对接，可以提高公安机关的办案效率，节约执法成本，树立公安机关的威信。endprint

这里为什么要说“权宜之计”呢？倡导治安调解和人民调解对接，就是利用人民调解的法律约束力和强制执行力，来保证协议的顺利履行。公安机关对人民调解达成的协议，给予认可，并就此结案，对违法人员不再处罚。这种“借势”来维护治安管理权权威的方式犹如“狐假虎威”，无法从根源上解决治安调解的困境问题。

纵观《人民调解法》的立法背景，最重要的一个问题就是“人民调解协议的法律效力十分微弱，往往成为一纸空文。这不仅影响和削弱了人民调解协议的法律效力，也严重挫伤了人民调解工作者的积极性。 ”这与治安调解所处的困境有着惊人的相似，人民调解通过立法走出了困境，并在定纷止争方面发挥出了更大的作用。因此，要想从根源上摆脱治安调解的困境，必须从立法层面上对治安调解进行完善，明确治安调解的法律效力，引入“非诉”程序，赋予治安调解协议的法律约束力和对恶意反悔的强制执行力。

（二）长久之计——强化治安调解的法律效力

1.从立法上明确治安调解的法律效力。用法律的形式把治安调解的法律效力法定化，就是明确治安调解的法律效力，保证其达成的治安调解协议在后期实施中能够及时有效得到实施，而不是在当事人单方意志的要求下反复进行调解、随意反悔。应该借鉴《民事诉讼法》第97条第3款的规定，“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。” 治安调解协议在双方当事人签字后产生法律效力，双方当事人就要服从公安机关主持达成的治安调解协议的约束，不能恶意反悔或者不履行调解协议书，在法定期间内具有法律效力，对逾期无正当理由不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。这样，既增强了公安机关在治安调解全过程中的权威性，提高基层公安民警开展治安调解活动的积极性，又能培养公民诚实守信意识，有效减少犯罪诱因，防止民转刑案件的发生，增加全社会的和谐音符。

2.借鉴《人民调解法》，引入非诉调解协议的司法确认机制。调解协议确认后当事人必须履行，不能反悔，也不能另行起诉；如果一方拒绝履行，另一方可依据该确认书申请人民法院强制执行。双方当事人在公安机关的主持下达成治安调解协议后，公安机关应该告知双方当事人在一定的期间内，共同到人民法院进行司法确认，人民法院在审理后确认调解协议有效，一旦反悔，就可以申请法院强制执行。该确认机制不受诉讼程序的限制，只是审查达成的协议是否为当事人真实意思表示、是否违反法律规定、是否损害国家和集体及第三人的利益，一般均能在一、两天之内办结，减少了当事人所谓“诉累”，降低了诉讼成本，同时也减轻了法院压力。司法确认的期间，《人民调解法》规定是三十日内。我认为，如果条件成熟的话，协议一旦达成，除即时履行的协议外，应该尽快申请法院审查确认，越快越好，期限不宜过长，因为法院一旦确认其法律效力，就具有强制力。这里就需要给当事人一个考虑的时间，或者说反悔的期限。如果调解协议被认定为无效的，在双方当事人自愿的基础上，公安机关可以变更原调解协议。

（三）修缮之计——增设合理反悔原则

赋予治安调解协议拘束力和强制执行了，并不是在签订后，一律立即产生法律效力，也不意味着一概不能反悔，而是要规定一个途径和期间，来确保治安调解行为、程序、内容的合法、有效。换句话说，就是给双方当事人一个反悔的机会，比如公安机关违反程序、违背自愿原则等，为当事人提供一个救济自己权利的途径和期间，同时也是对恶意反悔的一种限制，来更好的保障当事人的合法权益。

1.合理反悔原则是对治安调解制度的完善。在治安调解中增设合理反悔原则，这是自愿原则的一种延伸，又是与自愿原则的一种前后照应，是由始到终的连续性的保护当事人合法权利的补充。合理反悔原则的设立，使治安调解原则更加全面、完善和具体，更加贴近人性化。

为什么要提出“合理反悔”呢？就是对反悔加以严格的限制，包括程序、时间以及依据等多方面的限制，不能让当事人任意的反悔或者不履行治安调解协议书。

增设合理反悔原则，就是在完善救济措施的同时，对反悔进行必要的限制，防止反悔在治安调解中被滥用。

2.合理反悔的条件限制。当事人在治安调解协议达成前，可以退出调解，不受任何限制，这是当事人意思自治的体现。但在调解协议达成后，当事人要求反悔的，就必须要遵循合理反悔原则，满足一定的条件：就是对“合理”进行必要的解释。首先，违背了意思自治的原则，包括在调解前，公安机关不能强迫任何一方接受调解，一方当事人也不能以任何原因强迫另一方当事人接受调解；其次，治安调解违反了合法性的原则，包括内容违反法律、法规和公序良俗、违反公开性。第三，因重大误解而达成的协议。如果重大误解显然违背了当事人接受调解的初衷，有悖于其真实意思，可以借鉴适用合同法上关于合同可撤销的相关规定，允许当事人申请变更或撤销，也就是允许一方当事人反悔。

3.合理反悔的时效限制。虽然允许当事人反悔，但是合理反悔原则也要依法、遵规。按照《公安机关治安调解工作规范》规定，当事人在达成调解协议之日起3日内提出，即使是对于立即履行的调解协议，履行期满的3日也即为达成调解协议的3日。对于重大误解的反悔，民法通则和合同法的规定，在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内有权请求人民法院或者仲裁机关予以变更或撤销。基于治安调解的契约性本质，也可以比照设定为一年，这对当事人的权利保护有重要作用。

在构建和谐社会的大背景下，治安调解法律效力的缺失影响了公民合法权益的有效保护，影响了公安机关权威的发挥。从现实中破解困境，就是形成治安调解和人民调解的有效衔接，在优势互补的基础上，保障当事人的合法权益。在根源上解决困局，就必须把治安调解的法律效力法定化，赋予治安调解协议的法律效力，赋予治安调解的强制性和权威性，这样有利于公民诚信意识、契约意识的培养，有利于行政管理成本的降低，有利于司法资源的节约，有利于和谐社会的构建。

参考文献

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作者简介：赵明（1976.03- ），男，河北省吴桥县公安局，中共党员，三级警督，现为中国人民公安大学在职法律硕士研究生。endprint