杨兴坤

【摘 要】站在新的历史时期，面向未来，我国政治体制改革的历史方向和改革重点主要在于：完善人民代表大会制度，实现人民管理国家权力；健全中国特色政协制度，解决群众切身利益问题；优化基层民主政治制度，实现村落社区良性自治；推进社会主义法治建设，建设民主法治化的国家；加快行政体制改革步伐，建立中国特色行政体制；建立公共权力制衡机制，形成权力良性运行机制；强化爱国统一战线工作，促进社会全面和谐发展。

【关键词】政治体制；政治体制改革；改革

习近平同志近来强调：改革不停顿，开放不止步；要以更大政治勇气深化改革。李克强同志指出：改革要突破利益格局，要实现真正发展只能靠改革。党和国家领导人在不同场合，反复论及要加快改革步伐，表明新的中央领导集体推进改革的决心。站在新的历史时期，面向未来，我们认为我国政治体制改革的历史方向和战略重点主要在于以下几个方面：

一、完善人民代表大会制度，实现人民管理国家权力

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民实现管理国家、当家作主的基本形式。不断完善人民代表大会制度，始终是我国政治体制改革的重要任务。我们认为新时期，完善人民代表大会制度，主要应做好以下工作：

（一）优化人大代表结构，以代表最广大人民

当前，人大代表主要由政府官员、党政领导干部构成，基层群众较少。未来一段时间内人民代表大会制度改革的任务和趋势是增加一线工人、农民、知识分子、相对弱势群体数量，减少党政领导干部数量，并形成制度，使大多数群体都有自己的代表，在重大事务和议题讨论时，尤其是涉及本群体切身利益的事务讨论中，有自己的代表，能听到自己的声音，从而实现人民代表能真正代表最广大人民。

（二）建立群众联系制度，及时接访回应群众

人民代表应倾听人民呼声，为人民说话。应尝试建立人大代表群众联系制度，在人大日常办公地，接待来访群众，以倾听他们的诉求，回应群众的关切。而人大代表在了解到有关问题后，应及时反馈给有关部门，这种制度有利于化解矛盾和纠纷，应在各级人大机构推行。

（三）完善人大组织制度，提升代表履职能力

修改并完善全国人民代表大会组织法，使各级人大常委会、人大专门委员会在人员构成上，实现委员专业和知识优化，从而使代表们提出的议案或意见建议更具专业性、科学性、合理性，使代表能真正切实履行代表职能，避免代表虚职花。

二、健全中国特色政协制度，解决群众切身利益问题

中国人民政治协商制度，是具有中国特色的政治制度之一。改革和完善我国的协商民主制度，广纳建议，主要因完善以下制度：

（一）完善政治协商制度

政治协商制度是我国协商民主制度的最主要内容。完善政治协商制度，应将政治协商作为党和政府重大决策的决策程序之一，即在重大决策最后拍板以前，应交由人民政协讨论，广泛听取人民政协的意见和建议。或者实行有人民政协参加的重大决策会签会商制度，以此促进决策民主化、决策科学化。

（二）完善多党合作制度

中国共产党领导的多党合作制度是与政协制度相依存的重要政治之一，我们必须长期坚持的基本方针是 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。在实践中，应强调多党派合作、多党派参政，参加政治协商会议，为广聚良言，也可以实行重大决策民主党派会签会商制度，具体形式包括专题（如城建、拆迁等）会商；对口会商，就某一专业问题与某些民主党派的专家进行会商协商；提案会商，就提案问题召集提案人及有关专家进行会商，等等。

（三）实行重大决策协商

对社会经济发展中的重大问题、人民群众十分关切的问题进行决策时，建议引入协商制度，让有关民主团体、利益相关者、组织和个人进行共同协商，在协商中适当折中让步，达成共识，科学决策，化解矛盾，解决问题。

（四）推进基层民主协商

农村村落、城市社区、企事业单位基层组织是离人民群众最近的地方，也是矛盾问最多、对突出的地方。在化解矛盾、解决问题、做出决策的时候，应在基层引入协商制度，让有关利益各方、基层组织、专家等在政府主导进行协商、讨论，最终合理解决问题，做出科学决策。

三、优化基层民主政治制度，实现村落社区良性自治

我国基层民主制度形式多样、创新活跃，而如何形成全国统一性的基层民主制度，而有各具地方特色的，是基层民主制度改革和发展的重点。统一性的基层民主制度需要中央研究制定，地方特色的基层民主制度需要基层不断探索，重庆开县的“八步工作法”就是其中比较成功的做法。我们改革基层民主制度，实现农村和社区良好的自我管理，当前的重点应在以下几个方面：

（一）明确村民居民参与途径

基层党组织应采取灵活多样的工作方式和工作机制，明确制定基层群众参政议政，有序参与基层公共事务尤其是与群众切身利益相关的事务管理的方式和途径。如果没有具体的参与方式，基层民主将会成为一纸空文，基层民主制度改革将很难推进，社会矛盾也会增加。

（二）推行基层村务党务公开

民主的基本原则和最大法宝就在于公开。建立和完善基层村务党务公开，是确保群众民主权力得以实现的基本条件。目前的信息公开基本限于各级党政机构，而基层例如村委会并不属于一级政府机构，因此，基层的村务党务公开没有明确的制度和要求。是否可以借鉴目前的“三公经费”一样公开，是值得讨论的。没有基层村务党务的公开，基层民主制度改革难有实质性的进展，我们看到村委干部贪污腐败几百万元的事情已经屡见不鲜就是有力证据。在基层村务党务公开方面已经有很多地方出现了好的实践和创新的做法，可以加以研究推广。

（三）强化各级各类工会职能

我国的工会组织与西方国家区别较大，但是工会在思想教育、民主管理方面具有举足轻重和不可替代的作用。工会是实现民主管理、自我管理的重要形式。完善企事业单位工会制度是实现民主管理和保障职工民主权力的基本形式。应保障职工参与管理的形式和途径，畅通职工通过工会表达利益和诉求的路径，畅通职工反应问题的渠道。endprint

四、推进社会主义法治建设，建设民主法治化的国家

依法治国是我国的基本治国方略，推进法治建设是政治体制改革的重要内容。我国在加快科学立法步伐、公正执法、提高领导干部依法行政等方面还有大量工作要做，我们认为，当前法治建设方面，以下两个方面应是改革和创新的重点。

（一）拓展群众参与立法途径

法有良法、恶法之分，只有制定良法，才是法治政府所追求的。如果法律不能确保正义观念所具有的自由平等、公平公正等实质性价值，那么这样的法律必然成为恶法，而这样的立法也就没有实质意义。随着社会经济的发展，部分法律法规不适应社会经济，如因孙志刚事件被废除的收容遣送制度以及目前争议较大的劳教制度。而在当前一段时期内，如何吸引基层群众参与立法，是法治建设改革和创新重点之一，也是制定良法的必然要求。

引导基层群众 参与法律法规的制定，已经有诸多实践，如农民工、学生参与春节火车票价格制定，居民参与水电气涨价讨论，乘客参与出租车价格听证，我们认为这些有益的探索和尝试，应扩大其他立法工作去，以制定更加科学合理、切合实际的法律法规。

（二）加快司法体制改革步伐

司法体制改革的重中之重是提升审判机关和检察机关的独立性。简单的来说，法院和检察院在办理案件的过程中，能否确保不受党委、政府以及人情关系的影响，这也是改革的难点。如果因为司法缺乏独立性，而导致徇私枉法、司法腐败，要确保社会的公平正义将会是很难的。从近年来查处的高官腐败案件来看，其中包括6名省高级人民法院院长、3名省人民检察院检察长、1名最高人民法院副院长，这表明了司法体制改革的迫切性，也是对我们改革智慧的考验。

五、加快行政体制改革步伐，建立中国特色行政体制

行政体制改革连接经济体制改革和政治体制改革，对深化改革具有关键性的作用，也是政治体制改革的重要内容。如果行政体制改革改不好，经济体制改革将难有实质性的进展，同时政治体制改革也难以推进。在我们看来，深化行政体制改革，重点在于以下几个方面：

（一）推进服务型政府建设

建设服务型政府，早在2002年左右就成为学术界讨论的重要议题，许多地方政府也在当时进行了大量尝试，十七大报告明确提出行政体制改革的目标是建设服务型政府。十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。服务型政府是一个宏大的命题，具有深刻的内涵，服务型政府是法治的政府、开放透明的政府、负责任的政府、高效的政府、参与式的政府。在具体改革和创新方面，各级地方政府也都有了大量的实践做法，如何进一步推进服务型政府建设，使改革进一步推进，将是摆在各级地方政府面前的一个重要难题。在服务型政府建设实践中，我们认为尤其要摈弃以下误区：服务型政府建设就是电子政务建设；重视现代技术引入，轻视管理创新；重视硬件投入，轻视政务创新和优化。

同时，在广大农村地区，公务员要摈弃替人民做主的观念，我国的传统观念是：当官不为民作主，不如回家买红薯，因而便出现了强迫群众种植经济作物等。建设服务型政府，就是要求由广大人民来决定要不要政府服务？要政府服务多少？不是政府可以提供什么，群众就得接受什么。政府提供的服务应以人民的自愿为基础和前提，不能带有强制性。因此，在建设服务型政府过程中，应改进服务方式，启迪、引导、示范群众接受自愿接受服务，才会使政府服务赢得群众的拥护和赞赏。

（二）深化行政审批制度改革

审批制度改革始终是改革的重点。审批即意味着权力和资源，如何真正减少审批事项，将相应政府职能剥离给企事业单位、社会或社会中介组织，将是改革的难点。尽管《中华人民共和国行政许可法》于2003年8月27日正式通过，但是行政审批制度改革的效果始终不如人意。行政审批制度改革是相关政府部门自我去权力化的过程，需要政府的“自我牺牲精神”，能否改出实效也是对改革者和相应审批权力部门领导者的考验。

（三）推进大部门制改革

2007年党的十七大报告提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”党的第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”十八大报告提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”如此，看来，推进大部门制改革，将是包括中央政府在内的各级政府改革的重要议题。

大部制改革的实质在于职能整合、调整与优化，而不在于合并、减少多少个部门或机构。地方政府在推进大部门制改革的时候，应因地制宜，突出当地社会经济发展特点，找到改革的突破口和切入点，改实效和特色。同时在改革的应摈弃以下误区和观念：大部制改革部门一定很大，大部制改革即等于机构重组，地方政府机构设置应与上级政府对接，中国的大部制应与发达国家一致等。厘清观念才有助于改革进一步深化。

（四）推进行政层级改革

减少管理层次是21世纪企业管理发展的趋势，也是政府改革的方向。在行政层级方面，人们普遍比较推崇美国的中央政府、州政府、县政府三级制。学界一般认为我国行政层级的地级市设置找不到法理依据，因此，关于撤销地级市、减少一个行政层级，实行省直管县的研究和探讨较多。目前，在东部地区经济较发达省已经在探索省直管县的方式，某些省首先在财政方面实行了省直管县。但是省直管县涉及的面太广，例如县级政府权力的扩大，乡镇政府权力的配置，地级市公务员的分流等。加之东中西部地区社会经济发展水平不一致，管辖范围大小不一，因此，在短时间内，要在全国实现省直管县难度较大。

总体来说，行政层级改革的重点在地方政府，确切的说在省级政府和地级市政府，我们认为，东部发达地区可以先试点，等改革有了实质性进展，有经验可借鉴的时候，再逐步推广。endprint

六、建立公共权力制衡机制，形成权力良性运行机制

政治的核心就是要确保国家权力的良性运行。因此，如何建立公共权力制衡机制，促使公共权力在法律的边界范围内运行，是改革的政治体制改革的重点之一。建立公共权力制衡机制，主要应从以下几方面着手：

（一）制定重大决策程序条例

学界一直质疑，我国是否能制定一部行政程序法典，这一问题目前是很难给出简单的答案的。但是，我们认为制定或出台重大决策程序条例是可行的。这是决策科学化、合理化的基本要求。湖南省自2008年10月1日正式实施我国首部规范行政行为的地方性法规——《湖南省行政程序规定》，根据该规定，各级政府的重大行政决策，必须经过“五道关卡”：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审理和集体研究。我们上述做法是值得学习借鉴的。

（二）推行决策问责纠错制度

制定问责纠错制度是建立责任政府、防止决策权滥用的必然要求。2009年，党中央出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，引咎辞职也在许多重大事故中得到执行。但在一些地方，问责制并没有真正落到实处。实践中，盲目决策、随意拍板、追求政绩的决策、以权谋私的决策等现象时有发生，不仅严重损害党和政府形象，而且浪费了大量社会资源和公共资源。

决策纠错机制作为决策失误后的补救性机制，能有效防止或减少因错误决策所导致的损失和负面影响。错误决策不能只简单追究责任人的责任，还应立即采取措施予以纠正

（三）建立健全信息公开制度

信息公开是透明政府的基本要求。在未来一段时间内，党和国家如果能制定《政务公开法》或《信息公开法》将会成为我国法律史上的标志性事件。这不仅是建立信息公开制度，保障人民知情权的需要，对反腐败工作也将大有裨益。

干部财产公示制度也是建立信息公开制度的内容之一。1994年全国人大将《财产申报法》正式列入立法规划，中央1995年发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，2006年发布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。我们认为，在相关法律出台以前，可以实行新进公务员、新上任的领导干部（如公开选拔或竞争上岗上来的领导干部）财产公示，然后逐步展开；也可以实行在党政机关内部网上公开；如果上述两种办法都无法实行，可以考虑试行干部财产申报制度，即公务员向纪委或其他独立机构申报财产，由纪委或其他独立机构掌握，不予以公开，这样即使有腐败犯罪行为，一旦暴露，也便于查处。

（四）实行干部经济审计制度

实行干部经济审计制度是治理腐败的需要。防止干部经济犯罪和贪污腐败，落实“三审查”制度，即对其任前的家庭和重要亲友的财产审查；在任职期间其收入的定期审查；离任前其财产增加状况审查，以防止腐败干部非法转移赃款赃物。实行领导干部离任审计制度。在领导干部调离原工作岗位后，对其廉政状况进行审查，我们认为可以在处级及其以上领导干部中实行，这样可以避免带病提拔晋升、“边腐边升”的问题。离任审计人员范围可以确定为处级以上干部，审计两次，两次间隔2年。

七、强化爱国统一战线工作，促进社会全面和谐发展

统一战线是我党在中国革命进程中总结出来的三大法宝之一，是我党必须长期始终坚持的一项基本政治制度。统一战线工作的基本原则是：长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。统一战线工作涉及政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等诸多复杂关系，只有这些关系和谐了，社会才会和谐，才能达到真正的小康社会。因此做好统战工作，始终是一项基本的政治任务，也是政治体制改革重要内容。我们认为当前统战工作的重点和难点的在于以下两个方面：

（一）完善民族区域自治制度

在坚持“维护国家统一、维护民族团结”这一基本前提下，要加快民族地区经济社会发展，加大对口支援力度。妥善解决边疆民族地区民生问题。在民族地区要重点解决教育、医疗卫生、社会保障等涉及群众切身利益的问题，将其纳入公共财政覆盖范围，不断提高投入比重，并建立长效增长机制，真正实现改革开放的成果共享。

加强民族地区法制建设。大力抓好《中华人民共和国民族区域自治法》、《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》等有关法律法规的贯彻落实，切实保障少数民族的合法权益。

（二）贯彻党的宗教工作方针

宗教领域的和谐，直接关系到整个社会的和谐。新时期党的宗教工作基本方针是：信仰自由、依法管理、独立自办、引导适应。党的宗教工作基本方针自1993年全国统战工作会议提出以来，其形成和发展经历了一个历史过程，分别载入了十六大、十七大、十八大报告。在新的历史时期，如何落实这一方针，发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用，是对基层党政部门和社会管理部门的严峻考验。endprint