王文龙

浙江省农民人均纯收入已经连续28年位居全国第一，城乡收入差距全国最小，考虑到浙江省人均耕地面积全国倒数第三，人多地少的资源禀赋现实，能够取得这样的成绩很不容易。浙江省农民人均纯收入之所以能够长期保持全国领先地位与浙江发达的乡村工业紧密相关，也受益于浙江优越的地理位置、发达的现代农业。然而，随着交通、通讯业的日益发达，浙江的区位优势日趋弱化；过剩经济的加剧导致传统乡村工业衰落，沿海产业转移的加速使浙江与内地工业差距不断缩小；内地农业现代化的推进进一步削弱了浙江农业的市场竞争力。在这种情况下，浙江省委、省政府先后推出了“千村整治、万村示范”工程，美丽乡村建设、中心村建设、粮食生产功能区与现代农业产业园区建设工程，以继续保持浙江农村在全国的领先地位。这些工程对提高浙江农业竞争力，缩小城乡差距具有重要意义，获得了社会各界的普遍支持。但粮食生产功能区建设例外，社会各界非议颇多。只有深刻反思浙江粮食生产功能区建设的利弊，找出合理的改进对策，才能减少浙江新农村建设的失误，继续保持浙江农村在全国的领先地位，也为其他地区的农村发展提供经验借鉴。

一、浙江粮食生产功能区建设的背景及发展现状

浙江粮食生产功能区建设起始于2008年。由于全球气候异常，一些主要粮食出口国粮食减产严重，导致出口减少，世界粮食市场价格波动剧烈，粮价大幅上涨，引起全球性的粮食恐慌，在一些国家甚至引发社会动乱。中国作为世界上人口最多的国家，人均耕地面积只有世界平均水平的四分之一，并且水、热分布不均，粮食供应长期处于紧平衡状态，粮食安全问题更值得重视。改革开放后，联产承包责任制虽然有效激发了农民生产的积极性，使中国粮食总产量有了大幅提高，但这种残缺产权的小农经济受高交易成本、规模不经济、技术落后、基础设施陈旧的制约，生产力增长潜力有限，因此1986年以后中国粮食产量增幅逐步下降，且波动较大，农民收入增长缓慢，城乡差距不断扩大。21世纪90年代沿海工业的起飞，打工经济的蓬勃发展，使农业比较收益低的劣势进一步显现出来，越来越多的农民选择以脚投票逃离农村，导致农村有效劳动力的短缺。政府对农业长期的忽视也造成农村基础设施陈旧，公共服务匮乏。联产承包责任制形成的残缺产权提高了土地交易成本，增加了农业投资风险，导致农业的规模化、产业化发展受阻。中国工业化、城市化的快速发展也导致大量最具生产潜力的耕地被占用。1994年分税制后地方政府各种农业税、费不断提高，粮食价格的长期低迷，进一步降低了农业的比较收益。各种因素综合作用导致“三农”问题不断恶化，“空心村”大量出现，各种留守问题日益突出，土地被大量抛荒、弃耕、低效利用，粮食产量从1998年开始连续6年下降。而随着中国人口数量从10亿增加到13亿，人均粮食消费水平从年300公斤增长到接近400公斤，中国的粮食需求总量却在不断增加。粮食安全危机日趋凸现，特别是21世纪以来全球气候变化剧烈，各种极端天气不断出现，严重威胁到农业生产，使粮食安全问题更加恶化。中国当前粮食进口量已经占到中国粮食消费总量的10%以上，其中大豆进口量超过全球出口的60%左右，考虑到中国庞大的人口规模，继续依赖进口的增加来弥补国内粮食生产的不足非常危险。因此，从2003年起，中央政府采取了包括取消农业税、增加农业补贴，提高农产品价格等组合政策鼓励农民粮食生产的积极性，并通过大规模的新农村建设工程直接反哺农村，以期改善农村的生产、生活条件，维护国家粮食安全。

2003年后政府的农业新政和新农村建设支农、惠农力度空前，一举扭转了粮食产量连续6年下降的惯性，实现了粮食产量连续9连增。但也应该看到，粮食产量增幅都不大，消费需求却保持着刚性增长，如果再考虑到中国地方政府统计数据的失实，中国的粮食总产量可能泡沫不小，各地先后暴露出来的粮食储量造假进一步增加了国人的担忧，而逐年增加的粮食进口量也似乎印证了国人的忧虑。

随着城乡差距的继续扩大，刘易斯拐点到来后农民工非农收入的快速增长，农业比较收益继续下降，导致政府支农政策的效果不断弱化，并且在很长一段时间内这种趋势可能很难改变。刘易斯拐点的到来进一步加速小农经济的瓦解，但落后的土地产权制度阻碍了向农业现代化的转型，使粮食安全问题进一步恶化。尽管新农村建设政府投入力度比较大，但考虑到农村人口比例依然过高，城市化、工业化遭遇技术瓶颈正在减速，城乡差距难以在短时期内消除，农民继续外流，小农经济的继续衰落将会持续一段时间，粮食安全问题可能会继续恶化。为解决严峻的粮食安全隐患，中央政府在财力有限的情况下，集中选择了一批粮食生产优势明显、商品率比较高的地区作为粮食主产功能区，实行特殊的粮食补贴和财政转移支付政策，希望借此提高国家粮食安全系数。然而，与打工收入增长比较起来粮食收益的增长过于缓慢，政府的粮食生产补贴、农资补贴、综合补贴对于提高粮食主产区农民的收入杯水车薪，难以扭转粮食主产区的相对衰落趋势。在这种情况下，浙江省委、省政府主动挑起粮食安全责任重担，投入大量资金进行了两区建设，通过现代农业产业园区建设提高农民收入、进一步缩小城乡收入差距，通过粮食生产功能区建设提高浙江粮食自给能力，为国家分担粮食安全责任。

浙江省主动承担起粮食安全责任重担除省委、省政府主要领导具有强烈的社会责任感之外，也有其客观原因。浙江本来就人多地少，人均耕地数量全国倒数第三，加上工业化、城市化占用大片良田，剩下的耕地大部分分布在山区、丘陵地带，基础设施不完善，土地细碎，无法进行现代化耕作，导致耕地数量、质量全面下降，粮食生产能力不断降低。但随着浙江经济的快速发展，人均粮食消费量却在不断提高，导致浙江粮食供需缺口越来越大，粮食自给能力下降到30%左右，基本依赖外部输入。在全球粮食供应紧张，国内各地地方保护主义依然浓厚的情况下，浙江粮食供应对外部的过度依赖蕴藏着极大风险，因此进一步提高浙江耕地的粮食生产能力和粮食自给能力就具有重要的战略意义，正是基于这个考虑，浙江省委、省政府推出了粮食生产功能区建设工程。计划从2010年起经过8年—10年的努力，到2018年建成800万亩粮食生产功能区，占全省2922万亩耕地总面积的27.4%，其中到2014年建成500万亩粮食生产功能区，达到亩产1吨粮食的目标。经过5年多的粮食生产功能区建设后，浙江省的粮食功能区稳步推进，已经分四批建成128个省级粮食生产功能区，总面积达到222609.5亩，各种地级、县级粮食生产功能区数量更多，面积更广，基本达到预期建设目标。粮食功能区建设的有效推进迅速扭转了浙江粮食产量连年下降的局面，使浙江粮食总产量止跌回升，提高了浙江省粮食生产能力。经过粮食生产功能区建设后，浙江农业生产的基础设施得到明显改善，土地的规模化、集约化水平明显提高，各种先进的农业生产设备，良种得到大范围推广，土地复种指数与单位面积产量都得到大幅提高，加速了浙江农业现代化的转型。应该说，粮食生产功能区建设有效提高了浙江农业的生产效率和粮食自给能力，基本达到预期目标。

二、浙江粮食生产功能区建设面临的主要问题

尽管浙江粮食生产功能区建设得到省委、省政府的大力支持，但在实施中却阻力重重，表面原因看是资金投入不足，其根本原因则在于地方政府、农民与农业经营者对粮食生产功能区建设的抵触与不认同。

从地方政府角度看，推进粮食生产功能区建设需要耗费大量的政府财政收入、支出大量的农业补贴，却基本没有多少税收收入，得不偿失。主粮种植效益比较低，农民增收困难，对当地经济的贡献少，也影响到他们的政绩提高。主粮种植效益低导致承租者能够给出的租金也低，农民不愿意将土地出租，使粮食生产功能区的土地流转比较困难，需要做大量思想工作，后期的契约保障，长期租赁保证也需要耗费他们大量的精力。主粮种植效益低，风险大还导致承租人变动比较频繁，契约纠纷比较多，承租人还经常擅自改变土地用途进行其他效益更高的经济作物、养殖业生产，使地方政府的管理难度加大。而现代农业产业园区的建设却可以增加农民收入，经营者的利润空间比较大，对地方政府的经济发展和财政收入贡献也大，因此相对而言，各地方政府对现代农业产业园区热情拥抱，但对粮食生产功能区建设却并不热心，一些地区甚至有抵触情绪。

从农民角度看，他们并不关心国家粮食安全问题而更关心自己收入的增长，因此他们更愿意将土地流转给那些出价更高的承租者。在浙北一带，由于不同产业的经济效益不一样，承租者愿意给出的租金也不一样，即使在农业内部，经济作物，养殖业相对于主粮生产的效益更高，愿意给出的租金更多，一般在浙北地区，进行花卉、苗木种植，养鱼、养蟹、养鳖的土地租金一般在年1500元/亩左右，进行瓜果、蔬菜种植的土地租金一般在年1200元/亩左右，但进行主粮种植的土地租金一般在年750元-800元/亩左右，粮食生产功能区的租金最低，如果没有政府的动员甚至强制措施，大部分农民根本不愿意将土地流转给粮食生产功能区的承租者。即使那些已经将土地出租给粮食生产功能区承租者的农民，也会经常借故终止租约，将土地转租给出价更高的承租人。

从承租人的角度讲，他们对粮食生产功能区建设也不是很热心。因为粮食生产效率低，风险大，资本投入大，收益率低，并且要时常防备农民的违约风险。粮食种植收益低导致工人工资低，加上工作条件艰苦使经营者雇人困难，老人农业延续。与养殖业、瓜果蔬菜业相比，粮食种植业的收益太低，年轻人根本不愿意涉足，很多经营者是出于对土地的感情才投身其中，但后继乏人。粮食生产功能区的利润主要依赖于政府的各种补贴、奖励，特别是浙江省地方政府的奖励，以及复种指数的提高。但由于近几年全球气候的恶化，农资价格的大幅上涨，人工费用的提高，复种已经基本没有利润。地方政府的奖励、补贴幅度与政府主要领导人的农业发展思维相关，政府换届主要领导人的更替可能导致农业政策的调整，因此政策不是特别稳定。由于经营收益主要依赖政府的政策性奖励、补贴，导致经营者的自我满足感并不高，依附感强烈，他们中真正因为发展前景热心从事主粮生产的承租人并不多。

从高层领导内部看，对于粮食生产功能区建设的意见也很不统一。一些领导人认为过于强调粮食的自给自足是思想保守的表现，市场经济的特点就是要深化社会分工，充分发挥各地比较优势，浙江的比较优势不是农业，而是工业和服务业。就是农业内部，资源禀赋、区位特点也决定浙江在主粮种植上缺乏比较优势，应该发展高附加值的精品农业、都市农业，然后通过贸易满足自己的粮食需求，20多年来浙江正是充分发挥自己的比较优势才取得了经济的快速发展。当前这种强调粮食自给自足的思想其实是小农经济的残留，已经不适应市场经济，违背比较优势会影响浙江经济的发展。还有一些领导人强调一省无法制定自己的粮食政策，因为浙江尽管可以控制粮食的生产环节，但无法控制粮食的销售，粮食的外销就意味着浙江对外省的粮食消费进行了补贴，拿自己的钱补贴别人，得不偿失。从全国来看，浙江的资源禀赋决定粮食补贴的效率低下，如果把这些补贴转移到更适合主粮种植的国家粮食主产功能区其效果可能更好。

鉴于粮食生产功能区建设具有强大的外部性，单独一个省份无法将外部性内部化，成本太高而收益有限，导致其他省份不愿跟进。并且浙江粮食生产功能区建设违背浙江的比较优势，遭到社会普遍性的质疑，因此有必要对这项政策进行认真调整使其符合浙江的比较优势并减少外部性。

三、浙江粮食生产功能区建设的政策建议

要继续保持浙江农村发展的领先地位，进一步缩小城乡差距，应该充分发挥浙江农业的比较优势，加快农业的现代化转型。浙江地处中国经济最发达的长江三角洲北翼，这一地区人口密集，人均收入水平、城市化水平都居于全国最高之列，市场广阔，土地稀缺，农业发展应该以资本、技术密集型的高附加值，高品质都市农业，设施农业为主，主粮种植优势不大。因此，浙江省全力推进的现代农业产业园区建设正符合浙江的资源禀赋、比较优势，受到广泛支持，但粮食生产功能区建设却违背浙江农业的比较优势，遭到消极抵制。

要充分发挥浙江农业资源的比较优势，我们就应该充分发挥市场调节的作用，让市场决定农民的产业选择。在资源、区位条件比较优越的地方，政府应该缩小粮食生产功能区建设的范围，允许农民自由选择农业经营产业，政府为他们发展现代农业提供资金、技术支持，完善基础设施。在浙西人口稀少，人地比比较低的地区，如果当地村民有粮食种植的意愿，政府可以在这些地区扩大粮食生产功能区，在增加农民收入的同时增加浙江省的主粮生产。在适当调整粮食生产功能区建设的范围后，我们还需要进一步提高粮食功能区建设的质量，这主要从两个方面进行，一是进一步完善粮食主产功能区的基础设施建设，提升生产的机械化、科技化水平，提高土地利用的集约化程度、劳动者的素质，尽快将小农经济改造成现代智慧农业。二是大力发展循环农业，循环农业可以减少污染物、废物的排放，提高农产品品质，降低农业经营成本，提高农业生产效益，大幅增加农业经营者的收入，因此循环农业是粮食生产功能区实现内涵式发展的重要途径。由于循环农业兼顾了环境保护、农民增收和农产品质量安全，具有强大的正外部性，因此政府应该进行大力补贴、支持，使循环农业成为粮食生产功能区建设的重要支撑，不断巩固浙江省维护粮食安全的努力成果。

粮食生产功能区建设调整除进行合理的区域协调，提高建设质量，实现内涵式发展之外，还可以通过外延式的拓展提高土地资源利用效率。由于粮食属于战略性商品，粮食安全保障具有战略性地位，不能够仅仅用经济效率进行衡量，因此粮食生产功能区建设具有政治正确性，在当前的社会大环境下不宜公开否定，但可以通过变通方式进行调整，这个变通方式就是对土地增减挂钩政策进行合理拓展。既然城市化、工业化建设用地可以通过土地增减挂钩政策进行置换，从而提高土地资源配置效率，提高农民收入，那么粮食生产功能区调整也可以通过土地增减挂钩政策进行，通过将浙江区位相对较差，经济相对欠发达地区的土地置换沿海、平原地区、大中城市郊区土地建立粮食生产功能区，将区位条件较好地区的土地释放出来进行非主粮生产，这样就可以提高土地资源的利用效率。当然，在土地增减挂钩过程中，发达地区应该对落后地区粮食生产功能区的建设承担一定责任，进行一定补偿，具体额度由双方协定。对于通过增减挂钩建立的新粮食生产功能区政府应该严格监督，严格标准，严格管理，防止地方政府弄虚作假，降低粮食生产功能区的生产能力。由于粮食生产功能区建设的土地增减挂钩置换在一省范围内操作，阻力比较小，相对更容易成功。

但一省范围内的土地增减挂钩政策对于浙江粮食安全保障的意义非常有限，因为首先浙江地处沿海发达地区，即使是全省经济最落后的衢州、丽水在全国也属于中上等收入地区，人口密度在全国也较高，种植主粮作物比较优势不明显。其次浙江人多地少，山地众多，属于传统的缺粮区，即使所有土地都种上粮食，对浙江粮食安全的保障意义也不大。但浙江省对粮食安全问题的重视却值得肯定，值得其他粮食主销区借鉴。鉴于中央政府财力有限，对粮食主产功能区的资金投入严重不足，而几个严重缺粮的省份如广东，浙江，福建和几个直辖市经济发达，资金充裕，对本省的粮食安全十分重视，国家可以通过合适的政策对这些资金进行引导，提高资金利用效率，并释放出发达地区土地的生产潜力。要实现粮食安全与土地资源利用效率双重目标的提高，中央政府可以通过两种方式进行，一种是进一步扩大土地增减挂钩范围，允许沿海地区在国家粮食主产功能区范围内寻找合适的省份、地区建立新的粮食生产基地，通过增产的粮食来弥补粮田非粮利用造成的损失，这既可以解放沿海地区的耕地，使其充分发挥比较优势，获得更高的收益，也可以借助沿海省份的资金弥补粮食主产区建设资金的不足，提高粮食生产能力，实现双赢目标。当然，对于土地增减挂钩政府应该设立独立的部门进行严格监督，保障主产功能区增产的粮食产量应该多于沿海发达地区土地非粮利用后损失的粮食产量。鉴于土地增减挂钩的跨省份操作比较费力，程序繁杂，管理不便，政府还可以通过另外一种方式进行资金转移支付，实现粮食输入地区对输出地区的补贴，这种补贴可以通过省际粮食交易额进行，粮食输入越多的省份，其支付的粮食补贴就越多，粮食输出越多的省份，获得的粮食补贴就越多。当然，实现这个方案需要对粮食进口进行限制，对各省粮食进口量进行配额，否则粮食补贴省际转移支付就难以实现。各省也可以通过与粮食主产区签订稳定的粮食购销合同进行粮食补贴转移支付。这样，通过政府的粮食补贴、各省之间的粮食补贴转移支付，就可以大大增加支农资金数量，提高粮食主产区粮食生产的积极性，有效加强国家的粮食供应安全，也能够解放沿海地区的土地，提高资源配置效率，实现多赢目标。

因此，对于浙江粮食生产功能区的调整，宏观上应该采取国家层面的土地增减挂钩政策或粮食补贴省际转移政策，中观上应该采取省内地区之间的土地增减挂钩政策进行调整，微观上应该通过大力发展循环农业实现内涵式发展，提高粮食生产的综合效率。只有多管齐下，我们才能纠正粮食生产功能区建设对比较优势的违背，在维护粮食安全基础上提高土地资源的利用效率。

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