杜黎明

推进形成主体功能区是我国实施空间管治的重大战略。党的十八届三中全会再次强调，“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”。推进形成主体功能区，既需要通过人口转移以引导人口在空间内合理分布，也需要用区域主体功能对区域经济活动的种类和强度施加限制；科学的民生供给，不仅能引导人口合理转移，而且能引导经济主体理性选择。实施主体功能区制度，一方面需要通过基础民生的无差异供给，确保全体民众共享发展成果，另一方面需要通过高层次民生的差异化供给，创造区域发挥主体功能的区位条件。基于对民生供给特征的剖析，本文对主体功能区民生供给进行初步的探索。

一、民生供给的特性

“民生”即“人民的生计”，服务于人的生存和发展，民生产品（服务）是服务于人的生存和发展的相关产品和服务。维系个人生存和发展的需求既因人而异，也因个人所处的发展阶段而异。当代社会发展中，社会救济、最低生活保障、义务教育、基本公共卫生服务、保障性住房等低层次基础民生保障人的基本生存需求；劳动就业、职业培训、社会交流等较高层次民生为民众有尊严地生存提供发展机会，并让民众在获取这些发展机会的过程中形成持续稳定的发展能力；养老服务、高层次的文化娱乐服务、晋职晋升等高层次民生为民众追求享受和实现自我价值提供机会①。政府是民生供给的主体，不断改善民生，既需要政府在充分尊重民意的基础上汇聚民生需求，以提高民生供给的针对性，也需要政府用民生供给弥合应有民生需求和现实民生需求的差异；民生供给的公平正义性，对民生需求发展的引导性以及民生供给的区位条件创造性是民生供给决策必须加以特别考虑的三大特性。

（一）民生供给的公平正义性

民生供给是政府动用公共资源，为民众的生存和发展提供条件、创造机会。不同的人对生存发展的追求不同，其生存和发展所需要的条件和机会也就存在差异，民生需求呈现出明显的多样性和层次性特征；不同的人从特定的民生供给中获取的发展机会发展条件存在差异，如何做到民生供给的公平正义是政府民生供给决策必须重点考虑的问题。尽管公平正义属于价值判断的范畴，难以找到一个绝对精确的方法来衡量公平正义的程度，但美国学者约翰·罗尔斯对正义观、正义原则的阐述至少为实现民生供给的公平正义性确定了基本准则。按照罗尔斯的理解，包括自由和机会，收入和财富、自尊的基础在内的所有的社会基本价值都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益②；作为一种社会基本价值，正义要求自由和机会，收入和财富等都要平等地分配；如果社会经济发展不能够被避免不平等，那么不平等一是要有利于最少受惠者的最大利益，即所谓正义的差别原则，二是要在机会公平平等的条件下，使各种社会职务和地位向所有人开放，即机会的公正平等原则。

民生供给要实现公平正义，首先要求基础民生供给实现普惠，即必须为每个遵纪守法的国民提供基本生存条件，使每个人在衣、食、住、行、生、老、病、死等方面拥有最基本的平等权利，确保家庭出生、所处地域、掌握的知识技能差异等因素不至于成为社会个体面临生存危机的理由。国民享受的普惠福利应尽量量化，且普惠福利标准提升要与经济社会发展实现同步。其次，民生供给必须适应国民差异化的民生需求，民生供给必须兼顾不同区域、不同社会群体对民生产品类型、民生产品数量和质量的差异化需求。最后，民生供给要有底线，特定的民生供给可能为不同的人创造的发展条件不同，但至少要确保没有人因该项供给受到损失，或者给予受损者足以弥补其损失的补偿。

（二）民生供给对民生需求发展的引导性

个人需要的产生，一是源于个人对人生目标的追求，二是源于政府的引导、其他人的示范。在很多时候，人没有某种需求，是因为没有相应的产品和服务供给；人之所以产生某种需求，是因为有相应的产品和服务供给，有其他人的消费示范和行为示范。当个人基本的生存需要满足后，产品和服务供的供给引导、其他人的消费示范和行为示范对个人需要发展的影响就变得日益重要。社会公众对民生供给的欲望是无限的，而政府的民生供给能力却是有限的，因此，如何引导民生需求的发展，就成为政府在民生供给决策时必须加以重视的问题。政府引导民生需求发展，一是通过文化建设，通过社会价值观导向，使社会公众形成合理的人生目标，以充分发挥人生目标对民生需求的引导作用；二是通过民生产品和民生服务供给引导社会公众形成和调整民生需求。

民生供给对民生需求发展的引导性，决定民生供需均衡只能是民生供给主导下的折中均衡。民生产品（服务）供给和需求最理想的均衡是，差异化的民生供给恰好满足差异化的民生需求，丰富的民生供给有效满足多层次、多样的民生需求。信息传递失真、民生供给决策时滞等因素客观存在，且难以彻底根除，民生供给的现实均衡往往是由政府民生供给引导民生需求调整，民生供给满足民生需求过程中所形成的民生供给主导下的折中均衡③。民生供给对民生需求发展的引导性，也要求民生供给要能够有效弥合应有民生需求和现实民生需求之间差异。应有民生需求是与经济社会发展阶段、个人的理性发展、经济社会发展空间战略布局等要求相适应的民生需求，现实的民生需求是在一定时空条件下社会公众的民生供给期望的汇集。应有民生需求与现实的民生需求之间总是存在差异，这种差异既有合理的一面，也有不切实际非理性的一面；合理的差异是政府改善民生决策、提高民生供给能力的驱动力，非理性的差异则需要加以舒解，以避免社会不稳定因素的积聚。弥合应有民生需求与现实的民生需求之间的差异，一方面要求充分发挥民生供给对民生需求的引导性，以差异化的民生供给引导现实民生需求调整，另一方面要通过文化、教育等与人的思维和价值观形成直接相关的民生事业创新发展，促进非理性的应有民生需求和现实民生需求差异的舒解，增强社会公众对差异的忍耐性和容忍度。

（三）民生供给对区位条件的创造性

市场经济条件下，虽然政府不适宜直接从事竞争性生产经营活动，但政府行为也并不仅仅只是社会财富的消费行为，政府可以提供公共服务，在社会财富的消费中创造和改善区域发展条件，引导生产要素聚集，进而对市场主体的竞争性生产经营活动施加重要影响。在迈克尔·波特的钻石模型中，政府战略决策及政策供给是企业产业竞争优势的重要成因，这实际是对政府改善和创造区域发展条件，提高区域区位势能，有选择性地积聚生产要素的肯定。

政府的民生供给对区位条件的创造性主要表现在以下两个方面：第一，政府通过地区间差异化的民生供给，向市场传递区域发展战略决策信息，在引导政策导向的企业进行区位选择的过程中创造新的区位条件，优化调整不同地区在区域体系中的功能。第二，政府通过调整民生供给重点和民生供给结构，创造区位条件，突出某一方面的区位势能。比如，政府通过基础教育供给、基础医疗服务供给、市政服务供给等创造适宜居住的区位条件；通过职业教育及技术培训服务供给、就业服务供给、劳动仲裁服务供给等创造乐业的区位条件；通过对高新技术孵化、公共研发平台建设、技术转让服务供给等创造适宜创新的区位条件。

二、主体功能区民生供给面临的挑战

实施主体功能区制度，重在通过空间管治，使资源环境承载能力强，适合经济开发的地区集约、高质、高效发展，并引导人口向经济集聚区有序流动和集中，以生产空间和生活空间的高效开发、集约利用，促进生态空间扩张，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。在我国主体功能区划格局中，依据开发④方式的不同，国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，一方面是区域主体功能定位对人的行为选择提出了限制性、选择性的要求，另一方面，主体功能区布局又是在人的发展诉求不断得以满足、发展水平不断提升的过程中逐渐形成的，这必然要求我国一方面通过基础民生在不同主体功能区之间实现无差异供给，以保障全体民众共享改革发展的成果，促进社会和谐发展；另一方面通过较高层级和高层次民生在不同主体功能区间差异化供给，创造与区域发挥主体功能相适应的区位条件，从而使得主体功能区民生供给面临严峻挑战。

（一）主体功能区民生供给更加凸显区际差异性

民生需求本身具有空间差异性，不同区域经济社会发展阶段不同，区域生产、生活方式、风俗习惯等都存在很大的差异，这种差异不仅反映为人的需求差异，而且反映为人对全面发展理解上的差异。现实需求的空间差异，以及因对人全面发展理解差异而引致的消费发展趋势的差异，对民生需求的空间差异有着进一步凸显和放大的效应。

主体功能区民生供给不仅要适应民生需求所固有的空间差异性要求，更为重要的是要依据区域主体功能，用相应的民生供给引导区域民生需求的发展，引导能够促进区域主体功能发挥的生产要素向区内集聚。主体功能区民生供给过程，同时也是创造发挥区域主体功能的区位条件的过程，这对主体功能区政府管理、民生供给决策的创造性提出了更高的要求。主体功能区政府管理、民生供给决策不可能只是简单地落实上级政府的要求，更不可能是简单模仿、套用其他地区的方法和模式。首先，政府应根据区域主体功能，依据区域在国家主体功能区划格局的地位明确区域应该具备的区位条件、区位势能；其次，政府需要在经济全球化的视野中，对适应区位条件、区位势能要求的生产要素进行详细的罗列和分类，并摸清这些生产要素现有的空间分布；最后，对承载这些生产要素的人的习性、发展诉求，特别是高层次的自我价值实现的诉求进行仔细的研究，立足于充分满足这些人的发展诉求，以精细化的民生供给吸引这些人的集聚，以实现适应区域主体功能发挥的生产要素集聚、增生的目标。

（二）主体功能区民生供给更加凸显民生供给效率与公平的协调性

主体功能区差异化的民生供给，承担着引导生产要素分类分区集聚的重任，这对民生供给的效率提出了新的、更高的要求。主体功能区民生供给效率，一是表现为民生供给引导民生需求发展的效果，二是民生供给对应有民生需求的切合程度，三是表现为民生供给引导与区域发挥主体功能的要求相适应的生产要素的分类、分区集聚的效率。推进形成主体功能区中民生供给的公平公正包括区内公平公正和区际公平公正两个方面的内容。区内公平公正是指特定主体功能区内的民生供给在满足不同层次的民生需求上的公平公正，这又具体包括在满足同一对象的不同层次的民生需求和满足不同对象的不同层次的民生需求间的公平和公正两个方面的内容。区际公平公正是指不同空间之间、不同类型的主体功能区之间民生供给的公平公正；实施主体功能区战略要求区域之间分工合作、联动发展，限制开发区和禁止开发区被限制进行大规模的工业化、城镇化开发，其经济发展权在向优化开发区、重点开发区转移的过程中必然蒙受经济损失，区域自身的民生供给能力也必然受到影响，实现主体功能区民生供给的区际公平公正对主体功能区布局的真正形成至关重要。

主体功能区民生供给效率的多重要求，民生供给公平公正的多重表现，使得民生供给的效率和公平协调变得更加困难。首先，坚持民众个体基本发展权平等的原则，通过提高基础教育、基本医疗和社会保障等与人的生存相关的最低层次民生供给统筹的层次，完善最低层民生供给服务与经济同步增长的机制，确保生活在不同主体功能区的民众的个人发展水平有最基本的保障。其次，劳动就业、职业培训、社会交流等较高层次民生供给向限制开发区和禁止开发区倾斜，限制开发区和禁止开发区损失了经济发展权，通过加大对这两类区域的财政转移支付、设置农业综合生产能力建设专项基金、生态环境修复专项基金、建立健全生态补偿机制等方式，使这两类区域民众的跨区流动能力、职业发展能力能够得到快速的提高。最后，文化娱乐服务、晋职晋升、自我价值实现等高层次民生供给向优化开发区和重点开发区差异化倾斜，优化开发区内，高层次的民生供给向承载原始创新能力、高端服务业发展能力的群体倾斜；重点开发区内，高层次的民生供给向承载资金、成熟技术、集成创新能力的群体倾斜。

三、主体功能区民生供给的现实选择

主体功能区战略提出的“空间均衡”、“依据资源环境承载能力开发”、“提供生态产品”、“调整空间结构”、“控制开发强度”⑤等理念都必然在主体功能区差异化民生供给引导不同区域经济主体差异化的行为选择中得以落实。推进形成主体功能区中，基础民生供给突出公平，确保全体民众共享发展成果；较高及高层次民生供给突出效率，确保区域能够利用民生供给创造适合区域主体功能发挥的区位条件。基础民生面向所有主体功能区无差别供给，差异化的民生供给主要限于较高层次和高层次民生供给。依据发挥区域主体功能的现实要求，遵循较高层次民生供给向限制开发区和禁止开发区倾斜，高层次民生供给向优化开发区和重点开发区倾斜的原则，不同主体功能区需要综合考虑区域主体功能发挥和区域落实主体功能战略理念的具体要求这两个方面的因素，确定差异化民生供给的具体内容。

（一）优化开发区差异化民生供给

优化开发区承载着提升国家竞争力、带动全国经济社会发展等重要功能，肩负着率先加快转变经济发展方式，调整优化经济结构，提升参与全球分工与竞争的层次等重任，其民生供给要注意为高层次创新人才人生价值、自我价值实现创造条件，以促进区域自主创新能力提升，高端、高效、高附加值产业的发展。优化开发区提供差异化的民生供给，一是顺应高层次创新人才崇尚自由和个性发展的习性，以家庭办公服务、电子政务等满足其对工作时间的弹性、灵活性需求；以远程金融、医疗服务、高质量家政服务等满足其对生活的随心性、便利性追求；二是加大高品质的商务、娱乐服务供给，为创新人才搭建高质量的社交平台，满足高层次创新人才对社会交往的需求；三是加大公共实验室、技术研发公共服务平台、技术试验、技术专利转让与出售、创新技术孵化、科技创新成果转化服务供给，满足高层次创新人才对技术研发、技术孵化以及技术转让的需求；四是加大高新技术领域的创业服务，满足高层次创新人才的创业需求。

（二）重点开发区差异化民生供给

重点开发区承载着支撑全国经济增长，集聚经济、集聚人口等重要功能，肩负着协同推进工业化和城镇化、提高经济可持续发展能力等重任；其民生供给要着力为经济集聚和人口集聚服务。重点开发区对经济的集聚有赖于服务业和制造业的效率改进，而效率改进的背后是市场激励、人力资本、企业竞争力提升以及政府和社会协调效率的改善⑥。与优化开发区高层次民生供给重点向高层次创新人才倾斜不同，重点开发区高层民生供给要重点向能促进经济要素集聚的技术应用型、实干型人才倾斜。为实现对经济的进一步集聚，重点开发区政府财政资源配置要实现从干预产业发展资源配置、干预资源积累向对重点投入民生事业，推动反垄断、产权保护等制度建设的转变，其民生供给需要为经济要素优化配置、要素所有者获取满意的回报创造条件。重点开发区提供差异化的民生供给，一是加快要素市场建设，为应用型、实干型人才配置经济要素提供信息服务；二是全面清理政府审批事项，尽可能减少对创业、企业生产经营的干预，为创业者和生产经营管理者实现晋职晋升、获取经济回报等职业理想营造良好的政务环境和社会环境；三是提供多元化的养老服务、文化娱乐服务，满足多元社会主体的差异化需求。

（三）限制开发区差异化民生供给

限制开发的农业地区承载着保障农产品供给安全、示范社会主义新农村建设等功能，肩负保护耕地，增强农业综合生产能力等重任，其民生供给既要为现代农业发展创造良好的条件，又要为社会居民提高职业发展能力条件。限制开发的农业地区提供差异化的民生供给，一是加强农业技术推广、良种推广体系、农产品营销网络建设，为农民提供高效便捷的信息服务；二是加快土地流转平台建设，为农民推动农业规模经营提供政策支持；三是加强农民职业技术培训，建立健全劳动力市场供需信息查询平台，积极为农民离土转移创造条件。

限制开发的生态地区承载着保障国家生态安全的功能，肩负着保护和修复生态环境、提供生态产品、有序转移超载人口等重任，其民生供给既要为生态产品生产创造良好的条件，又要为超载人口转移创造条件。限制开发的生态地区提供差异化的民生供给，一是建立生态资产台账、区域生态产品目录，完善生态产品生产能力监控体系；二是对本地居民提供生态产品生产技术培训，为本地居民获取生态补偿提供法律、信息和技术服务；三是加强对生态移民的职业技能培训、心理咨询和心理疏导服务、就业服务，有序推进超载人口转移。

（四）禁止开发区差异化民生供给

禁止开发区承载着自然文化资源保护、珍稀动植物基因资源保护等功能，肩负着控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰，有序转移人口等重任。禁止开发区差异化的民生供给，一是加强自然生态和文化自然遗产的市场价值核算，为科学核算转移人口所承受的牺牲、做出的贡献创造条件；二是对转移人口的职业技能培训、心理咨询和心理疏导服务、就业服务，有序推进人口转移。

四、优化主体功能区民生供给的对策建议

较高层次和高层次民生在主体功能区间差异化供给，是实施主体功能区制度的关键。主体功能区差异化民生供给是一项复杂的系统工程，真正实现以差异化的民生供给为区域发挥主体功能创造条件任重道远，为促进主体功能区差异化民生供给，特提出以下建议：

第一，加强对民生供给的研究。不断改善民生，虽然已经成为社会共识，但诸如把民生事业发展等同于民生发展，把民生改善的希望寄托在政府财政支出结构优化调整等模糊认识还广为存在，加强对民生的研究，详细梳理民生目录，把握民生发展规律，摸清民生需求和民生供给的发展特性，对主体功能区民生差异化供给至关重要。

第二，细化、落实主体功能区绩效考核。政府是民生供给的主体，政府绩效考核是政府行为的指挥棒，民生改善、主体功能区差异化民生供给，直接取决于区域绩效考核指标和考核方法。立足区域发展实际，依据区域发挥主体功能的现实需求，完善差异化的主体功能区绩效考核体系，是主体功能区差异化民生供给的关键。

第三，加强宣传以求得广泛认同。差异化民生供给使政府不能简单模仿、照单沿用上级政府、其他区域的民生供给方案，这势必加大政府民生供给的工作量和难度；差异化民生供给也容易使社会公众产生不公平感，主体功能区差异化民生供给不仅需要得到政府的认同，也需要得到社会公众的理解。在确保基础民生无差异供给的前提下，加强宣传以求得广泛的共识，是主体功能区差异化民生供给的重要保障。

注释

①曹东勃：《医疗改革的民生经济学分析》，《财经问题研究》2010年第3期，第3-9页。②［美］约翰·罗尔斯著，何怀宏、和包钢、廖申白译：《正义论》，中国社会科学出版社，2009年6月版，第6页。③杜黎明、高苹：《马克思主义人的全面发展视域下的民生经济研究》，《天府新论》2012年第6期，第42-46页。④全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室：《全国主体功能区规划（2009-2020）——构建高效、协调、可持续的美好家园》，2009年3月。⑤杨伟民、袁喜禄等：《实施主体功能区战略，构建高效、协调、可持续的美好家园》，《管理世界》2012年第10期，第1-17页。⑥张平：《破解发达地区经济增长减速困境的思考》，《广东商学院学报》2012年第5期，第4-11页。