杨和平

（中共重庆市委党校，重庆400041）

法治是治国理政的基本方式。十八大报告指出，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”，依法治理成为当前我国社会治理的重要手段和实现途径。近些年来，随着我国信息化时代的快速发展，互联网与经济社会的联系日益密切，网络早已成为现实生活的一部分。据有关数据统计，我国的网民数量现在已经达到5.91亿，网络微博用户规模为3亿多。各种新型的网络工具与网络平台与日俱增，自媒体时代的崛起，为人们意见的表达提供了空间和方式的便利，即时的信息流通、信息传播的受众化在表达社情民意、促进社会公益、鞭挞社会弊端等方面起到了很重要的作用，也是国家治国理政所不可忽视的重要内容。但是，基于当前我国社会正处于转型期，社会矛盾错综复杂，利益主体和表达方式多元化，网络上的信息良莠并存。谣言，这一现实世界中的公害如今走入了网络虚拟世界，污染着网络世界的一片净土。据国家互联网信息办公室统计，仅2012年3月监测到的各类网络谣言信息就高达21万余条。网络谣言已成为互联网世界里的最大“毒瘤”，严重影响着国家的安定、社会的有序发展及人民的根本利益，坚决铲除网络谣言，大力整治网络传播环境势在必行。在法治的中国，“依法治网”、“依法治谣”成为网络谣言治理所必须而又现实的路径选择，而如何“依法治谣”又成为当前我国社会治理研究领域内一项重要的课题。

一、网络谣言概述

2013年8月20日，北京警方打掉一个在互联网蓄意传播制造谣言的网络推手公司——北京尔玛互动营销策划公司。秦志晖（网名“秦火火”）、杨秀宇（网名“立二拆四”）及公司其他2名成员因涉嫌寻衅滋事罪和非法经营罪被北京警方刑事拘留。全国公安机关集中打击网络有组织制造传播谣言等违法犯罪专项行动拉开序幕。随着案件的进一步发展，引发了各大媒体以及公众对自媒体时代网络管理的重新思考，也让我们对网络谣言有了一个新的认识。

网络谣言是指通过网络介质（例如邮箱、聊天软件、社交网站、网络论坛等）而传播的没有事实依据的话语。主要的传播形式包括无中生有、恶意捏造事实、捕风捉影和故意放大事实。其涉及突发事件、公共领域、名人要员、颠覆传统、离经叛道等内容，比如在“秦火火”案件中对残联主席张海迪的谣言、对国家红十字会的各种谣言等。按其传播的主体来讲主要包括造谣者和传谣者两种，造谣者主要是一些网络推手以及专门的公司化运作的网络水军，传谣者就包括一些不知真相、知名度比较高的“大V”们以及普通的网络用户。由于网络传播速度快、传播范围广、网络受众人数多的特点，网络谣言表现出其本身所具有的独特特质：一是网络谣言传播速度快。由于网络的便捷，谣言一旦被造谣者发放到网络上，这种突发性的谣言往往会吸引更多人的眼球和关注而纷纷地进行转发；二是网络谣言具有很大的迷惑性。谣言看起来有板有眼，不经仔细地查看不能发现其产生的不可能性，同时，谣言的制造者往往利用热点的问题进行肆意的虚假造谣、凭空捏造，人们往往只是关注网络谣言的内容而缺乏对谣言本质的查究，因此，谣言在网民身上具有很大的迷惑性；三是谣言影响力大、危害程度高。北京邮电大学互联网治理与法律研究中心主任李欲晓指出，“网络社会也具有现实属性，是针对不特定人群的公共场所，网络环境的广泛性和互动性使得谣言的传播范围和影响力更大，危害也就更深。”轻则影响网民正常的生产生活，给他人带来伤害，重则影响社会公序良俗，甚至会造成公众恐慌，导致一些重大群体事件等。谣言还有可能对特定群体或者特定行业产生极大的负面影响，造成辟谣之后仍然难以解除危害，给社会带来诸多不稳定因素。

探究谣言产生的原因，我们可以发现，谣言的产生不仅与社会现实环境状况有关，更多的是与谣言背后利益挂钩。一方面，随着信息化网络的高速发展，平民化的网络使得发布虚假言论的门槛较低，一个微博就是一个广播台甚至是电视台，在人人都可以通过网络将声音扩散到全世界的今天，大规模造谣、传谣的门槛已经降低到几乎没有。另一方面，网络谣言之所以能够传播，很大程度上是谣言制造者利用了人们的心理弱点。比如，有的人追求新奇，寻找刺激，唯恐自己转发的信息不“吸睛”；有的人盲目从众，跟风转发，根本不会考虑信息真实与否；也包括一些人通过网络表达对社会的不满；还有一些人缺乏基本的分析能力和判断能力，即使有些谣言毫无逻辑、漏洞百出也信以为真。除了上述两点之外，还有一个更重要的原因，那就是网络谣言已成为一些人非法牟取暴利的工具。谣言市场化、价值化，不仅反映出当下谣言背后的需求关系，也反映出网络运作的商业化以及暴利化。在中国，谣言的制造与传播已经成为公司化运作的劳动过程，一支支商业化了的网络水军往往成为主导信息方向的“掌舵手”，从而收取相关主体所支付相应的利益，包括商界、政界等各个领域。同时，也包括一些网络推手以提高自己的被关注度和知名度为目的，从而不择手段地获取高额利润。例如北京警方所打掉的“秦火火”、“立二拆四”等网络推手以及尔玛公司，都存在利益攫取、间接地利益交易等行为。

鉴于网络谣言危害的严峻性，治理网络谣言已经刻不容缓。治理谣言的根本之道在于依法治谣。推进网络社会的法治建设，依法治理网络谣言，这既是当前网络社会环境的现实需求，也是推进社会主义先进文化建设的必然选择。

二、我国“依法治谣”的必要性分析

（一）网络社会需要“依法治谣”

我们的社会是法治社会，现实社会需要法治，快速发展的网络社会也需要法治。网络社会相比于现实社会更加开明和宽容，思想允许激烈碰撞，观点提倡百家争鸣，这正是网络的魅力和迷人之处。尽管网络是虚拟的空间，但不可否认的是网络更是一个社会大众接受文化、信息和国事家事的综合平台。随着互联网与经济社会联系的日益密切，网络早已成为现实生活的一部分，恶意编造传播网络谣言，对现实生活造成的冲击真实可感，一点也不虚拟。网络不是法外之地。维护网络的法治就是维护基本的社会秩序，维护人民的基本权益，所有互联网站和网民都必须遵守一系列关于互联网的法律法规。因此，无论是互联网站还是网民，都要增强法律意识，依法办网，依法上网，共同维护健康的网络环境和良好的社会秩序。

北京邮电大学互联网治理与法律研究中心教授娄耀雄指出，“言论自由权是宪法赋予我们的权利，但我们更应该意识到在实施这个权利时是不能过界的，造谣、传谣就是过界”。“言论自由”不是网络谣言得以豁免的保护伞。法律保护正当合法的言论自由，但如果罔顾事实，胡编乱造，对他人或社会造成重大不良影响，法律绝不会坐视不管。同时，“法不责众”也不是逃避惩罚的理由。网络世界不是一个没有法律约束的疆域。在当前环境下，有学者指出未来治理网络谣言不仅要从技术层面进行治理，更多的需要从法治的视角出发，依法治理网络谣言。也有学者指出，治理谣言既需要自律，也需要法律，谣言治理是一个系统的工程，需要多管齐下。其实，不论是技术层面的治理，还是道德层面的治理，依法治谣是根本的解决之道，我们必须在法治的视野下强化对网络谣言的治理，这不仅是我国解决当前现实网络治理状况所面临问题的客观要求，也是我国建设法治社会、现代和谐社会的必然路径选择。北京警方端掉“秦火火”以及尔玛公司等就是法治对网络谣言的一次严厉打击与干预，这也为今后治理网络谣言提供了法治的样本。

（二）我国“依法治谣”存在一系列的问题诉求

在我国，依法治理网络谣言成为主要的治理方式选择，但是，“依法治谣”却存在一系列的问题。这些问题在一定程度上却成为积极推动“依法治谣”的内在动力因素。

1.谣言的法律界定不明确。什么是网络谣言?网络谣言的传播途径、传播范围、危害程度如何规定?在何种范围、程度将会受到法律制裁？在上网时编造的虚假信息，因黑客破解传播，是否是造谣等等都没有相应的法律解释，网络谣言的制造者和传播者对于什么是法律的界限并不知情或者说并没有对法律产生知法的效应，司法解释缺乏对网络谣言违法犯罪的界限进行明确，让公众知晓网络发言的红线。

2.相关的专业法律法规数量偏少。目前针对网络传谣的法律法规主要有《民法通则》、《侵权责任法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》以及各地人大和地方政府制定的相关法规和规定，但是专门法律法规很少。北京大学法学院教授陈永生指出，2000年全国人大常委会发布《关于维护互联网安全的决定》，其中第一条到第五条是规定刑事责任的，但没有确立新的罪名，要确定罪名的话，还是要按照刑法有关规定；刑法中直接跟互联网有关的犯罪只有针对计算机、以计算机为犯罪对象的，但是以计算机为手段来进行造谣、侵犯他人权利的犯罪基本上没有涉及。除此之外，其他相关法规只是用“不得”、“不准”等字眼提出原则性要求，缺乏相应惩罚机制，所以通过法律途径只能追究极少数故意制造、传播谣言者的责任，对于大部分缺乏主观判断、故意传播的当事人责任无法追究。再者，对如何依法监督、纠正和惩处违法行为，如何举报、立案、取证、审判、惩处的程序与机制未作规定，特别是有些网络谣言，往往真伪难辨，专业法规法律数量偏少。

3.执法打击力度比较小。从以往此类案件的处理来看，法律法规对此类犯罪的处罚也相对偏轻，“杀鸡儆猴”的作用比较弱，对于通过以身试法来发冒险财的人来说，震慑的力度远远不够。现有法律法规尚不能完全适应目前互联网信息传播发展迅速、途径增多、范围广泛等特点，存在查证难、打击力度小、法不责众等缺陷，离罪刑相一致还有距离。此外，由于人们对互联网的认识不同，使得对于网络谣言并没有采取及时有效的措施依法进行打击，针对不同主体在谣言传播过程中的影响和侵害程度，采取相同的惩罚后果和处罚方式，这就从客观上导致网络谣言制造者存在侥幸的心理。现有法律在赔偿金额、刑责定罪、治安处罚等方面没有统一的标准，同时处罚力度依然偏小，对追责也没有相应界定，依法打击的力度比较小。

4.各项法律之间不相衔接。在我国，对于网络上散布谣言需要承担的法律责任，主要分为三种责任，即民事责任、行政责任、刑事责任。但是，由于各种法律之间的相互衔接并不紧密，各法律之间的界限以及对谣言制造者的处罚没有明确的联系，这也导致在追究责任方面存在很大困难。在民事责任方面，因为搜集证据特别困难，普通公民无权查找相关信息；在行政责任方面，因为目前我国公安机关的工作任务很重，且公安机关的治安部门没有权力适用技侦手段，通过常规手段很难调查核实；在刑事责任方面，和网络有关的犯罪管辖是由两个部门来负责的，一个是网络安全部门，另一个是刑事侦查部门，但是二者之间并没有对案件的处理进行很好地衔接和弥合。中国政法大学洪道德教授认为，“同样的一种行为，严重到什么程度，或者次数达到多少，就属于犯罪了，用刑法处理；没有达到次数或严重程度，那就属于行政违法行为，用治安管理处罚法进行处理”，司法解释也没有给出相应的解决措施。可见，实现互联网相关法律与治安管理处罚法、刑法等紧密的衔接，以法律的权威约束网络世界十分迫切。

由此可见，“依法治谣”成为当前推进网络社会治理的必然选择，这既是网络社会现实的需要，也是当前我国在“依法治谣”过程中解决所存在的一系列问题的动力诉求。而如何在未来推进“依法治谣”，是我们当前需要研究的重点内容。国外在网络谣言依法治理方面取得的一些成功经验和方法，值得我们借鉴。

三、国外网络谣言依法治理的经验概述

网络谣言治理是全球网络发展所面临的一个共同的问题，世界上其他国家也深受网络谣言的影响。比如美国自2008年3月到2012年3月，至少有30段关于美国总统奥巴马的不实消息经由网络进行传播。在2011年8月伦敦骚乱期间，网上大量流传着各类谣言，使得伦敦骚乱局势进一步恶化。2012年4月由于网上谣言的煽动，德国出现围攻警察局的暴力事件。可见网络谣言的危害程度极大。

在防治网络谣言传播方面，国外在运用法律治理方面的做法也值得借鉴：（1）美国司法部门在十几年前就已开始关注网上谣言案，且惩治力度和社会影响都很大。美国通过了《联邦禁止利用电脑犯罪法》等百余项法律法规，对网络信息传播加以规范，也为追究网络谣言提供了法律依据。近年来，针对社交网站谣言传播的复杂性和普遍性问题，美国司法部门对网上造谣的惩处有加重的趋势。同时，美国的法律规定，即便不知道诽谤者姓名，受害者同样可以向法庭提起诉讼，法庭则有权要求网络公司根据IP地址提供被告的通信记录。（2）英国在《2003年通信法案》中第127条第2款明确提到，“如果一个人使用公共通信网络发布他自己知道是虚假的信息，其目的是造成他人的烦恼、不便和不必要的焦虑，则构成犯罪”。（3）韩国制定了《电子通讯基本法》，该法规定，以危害公共利益为目的，利用电子通信设备公然散播虚假信息者，处以5年以下有期徒刑，并须缴纳5000万韩元（约合25万元人民币）以下的罚款。（4）德国联邦议会通过了世界上第一部《多媒体法》,它涉及到有关互联网的方方面面,从互联网服务提供商的责任、保护个人隐私、数字签名、网络犯罪到保护未成人等等。在法律治理方面建立了包括《刑法》、《多媒体法》、《商业法》、《青少年保护法》等在内的有关法律，强化对互联网谣言的管理和监督。（5）印度政府在2008年孟买连环恐怖袭击事件发生后，重新修订了《信息技术法》，该法规规定，对在网上散布虚假、欺诈信息的个人，最高可判处3年有期徒刑。（6）2012年，在墨西哥韦拉克鲁斯州议会通过了《动乱法》，该法规定，制造网络谣言扰乱社会秩序的行为属犯罪行为，处以1～4年监禁和500～1000天薪金的罚款。此后，联邦政府和其他各州也纷纷出台相应法律，对网络造谣者加以震慑。联邦政府的法律规定，对引发社会秩序混乱的网络造谣者处以最高6年的刑罚以及最低300天薪金的罚款。

通过对国外在“依法治谣”过程中取得的经验进行分析，我们发现，制定科学完善的网络法律法规，加强对网络谣言的打击力度是各国采取的共同措施，这为我国“依法治谣”的路径选择提供了借鉴。

四、当前我国“依法治谣”的路径选择

谣言止于法治。“依法治谣”是我国网络谣言治理的基本方式，在法治的视野中，当前我们应该做到：科学的立法，这是治理谣言的基本前提；依法打击，治理网络谣言的根本保障；强化“德治”与“法治”的共同作用，也是治理网络谣言的现实需要。

（一）谣言止于科学的立法——治理网络谣言的基本前提

“依法治谣”必须建立在科学立法的基础之上才能推动网络谣言的有效治理。而科学的立法要求我们必须做到：第一，科学界定“网络谣言”。对网络谣言的行为性质、责任认定、危害赔偿以及管理的主体、程序、监督等从法律上给予明确的界定，进一步明确法律上对谣言传播途径、范围、危害程度等科学的界定，做到网络谣言法律概念的清晰明确。第二，完善立法，实现有法可依。加强相关法律在网络谣言治理方面的法律规定，首先在刑法规定上将网络谣言虚拟行为纳入到法律规定的范围内，避免刑法规定危害公共安全罪多指实体行为。其次，制定更加具体的法律实施细则，强化责任追究制度，提升完整性和可操作性。同时，针对不同主体在谣言传播过程中的影响和侵害程度，法律必须分别设定不同的责任后果及处罚方式，只要是符合相关的责任认定，法律就必须存在，最终实现有法可依。第三，强化司法解释，实现各法律之间的无缝衔接。目前，将网络谣言治理纳入立法范畴，加强司法管制，已成为各国的普遍共识。需要出台司法解释来明确网络谣言违法犯罪的界限，对于同样的违法行为，严重到什么程度，或者次数达到多少，就属于犯罪了，用刑法处理，对于那些属于行政违法行为的，需按照治安管理法进行处理的以及那些属于民事侵权行为，实现民事赔偿的等等，司法必须进行解释。同时，为了防止相关法律之间对违法行为处理的漏洞、不连续性，司法机关必须要实现互联网相关法律与治安管理处罚法、刑法等更紧密的衔接，以法律的权威约束虚拟世界。

（二）谣言止于依法打击——治理网络谣言的根本保障

网络犯罪，不打击不可能自行消亡，不依法惩治，也不可能让那些网络名人遵守网络底线和规矩。因此，加强对网络谣言的依法打击，是“依法治谣”实现的根本保障。在当前的治理中，首先，要破除歧见。“言论自由”不是网络谣言得以豁免的保护伞，法律保护正当合法的言论自由，但如果罔顾事实，胡编乱造，对他人或社会造成重大不良影响，必将受到法律的严厉打击。同时，“法不责众”也不是逃避惩罚的理由，以身试法必将受到严惩。其次，要加大对造谣者、传播者的惩罚力度。让他们在法律的震慑之下不敢造谣，远离谣言，强化违法的责任追究，提高违反法律的整体性成本。同时，打击网络谣言背后的利益交易行为，破除利益推动网络犯罪的动机，对网络公司、个人等不合法的网络言论行为予以严厉打击，采取包括吊销营业执照、降低个人信用度等方面的措施，对网络谣言的受害者鼓励、帮助他们拿起法律武器维护自己的权益，从而维护网络社会的健康生态体系，保证网络社会的健康有序发展。第三，要建立包括司法机关参与的依法打击体系。司法机关的介入，不但有助于及时定纷止争，净化网络环境，形成依法治理的高压态势，强化法律的威慑性，更重要的是，司法机关对于网络不当言论以及谣言的最终处理，能够及时把网络造谣者清除出去，避免造成更加严重的后果，是依法打击网络谣言的最后一个重要的环节，同时对于网民以及现实社会人们的行为都有指引、警示作用。

（三）谣言止于“法治”与“德治”——治理网络谣言的现实需要

通过对网络谣言治理案件的分析，我们发现，谣言的制造者和传播者很大程度上是奔着利益的目的而来，并且这其中大部分人的道德水准较低。在社会发展的历史中，法治和德治之间有着相互交叉、相互促进、相互转化的错综复杂的关系，仅仅依靠法律的视角来推动网络谣言的治理还远远不够，我们必须以法治为主，同时强化德治对法治效果的促进作用，当然，这也是现实需要的选择。首先，以教育为手段，提升网络用户的道德水平。加强在网络上对“不信谣、不传谣”的宣传，形成在使用网络的过程中运用文明语言的风气，同时在网页上加大“传谣危害性”的宣传，在全网络社会形成“文明上网、提升道德”的氛围。其次，加大对“七条底线”的宣传力度，从根本上解决我们在道德教育内容方面的空缺。强化对违反犯罪人员的德性教育，有法有理，提升道德水平。当然，还需加强对网络公司、企业的道德教育，在公司教育内容中植入对网络人员的道德素质教育，提升综合素质和责任意识。第三，改进教育方式，完善各种提升道德水平的制度机制建设。教育方式的有效选择能够真正实现“事半功倍”的效果，因此，在对网民道德水准的教育中，可以采用多样化、接地气等方式，将这种道德教育方式常态化，用制度建设的形式来实现德治教育的长久性，从而充分发挥德治的作用，最终建立起现实情况下网络谣言治理过程中“法治”与“德治”的相互促进、双赢的结果。

［1］胡锦涛.中共中央第十八次全国代表大会上的报告［R］.2012-11-08.

［2］法律莫成为治理网络谣言的短腿［EB/OL］.http://news.163.com/13/0822/06/96S2SUTN00014AED.html.

［3］“秦火火”或被追加诽谤罪专家：灭谣言需法律无缝衔接［EB/OL］.http://www.hlbrdaily.com.cn/news/69/html/181519_1.html.

［4］孟鸿，李玉华.我国网络谣言防治对策探讨［J］.理论探索，2012（4）.