潘同人

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）

城镇化是中国今后30年改革与发展的重要课题，小城镇建设是具有中国特色的新型城镇化道路。小城镇建设的成败与土地流转情况休戚相关，没有顺畅的土地流转，就没有小城镇兴起和发展的物质基础和功能载体。中国小城镇建设中土地流转的现状究竟如何以及土地流转带来了什么样的经济影响和社会政治影响，是具有重要意义的研究课题。

一、中国土地流转的研究现状

（一）关于农业用地流转的研究

中国学者从80年代初期开始关注农业用地的流转问题，主要关注如何在家庭联产承包责任制的基础上，实现农业用地的科学有序流转，提高农业生产力。胡荣华等认为，中国农业用地具有流转的必要性，一是有利于优化土地资源的配置；二是有利于农业劳动力的转移；三是有利于加快农业产业化进程。贾生华等人讨论了农业用地流转与农业规模经营的关系，认为农业用地流转与农业规模经营之间没有直接联系。赵冈则考察了中国历史上土地流转与规模经营的关系，认为尽管中国古代一直实行土地私有制度，土地流转并无法律和行政上的限制，但始终存在“土地细碎化”的现象，土地流转未能打破小农经济。王兴稳研究了工业化导致的农村劳动力转移、土地流转、农业规模经营三者的关系，认为虽然中国的工业化进程能将农村的剩余劳动力转移到城市，并导致农业用地的流转，促进规模经营，但并不必然减轻土地细碎化程度。降低土地细碎化程度只能以农民的大幅度永久性减少和移民为条件，中国现阶段的城乡二元结构限制了土地细碎化程度的降低。

（二）关于集体建设用地流转的研究

学界对集体建设用地流转的研究重点，集中在非法流转、异地流转、农民权益保障、各地流转模式等方面。刘永湘的研究指出，尽管法律对集体建设用地的流转设置了层层限制，但是农民仍以各种方式自发流转集体建设用地的使用权，并获取相应的利益。集体建设用地的流转方式主要包括转让、出租、联营、入股、置换、抵押和法院判决。高胜平等认为，集体建设用地进入土地市场是大势所趋，应该从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”，尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文。朱金东讨论了农民宅基地使用权流转面临的困境，认为宅基地作为农民安身立命之所和主要财富，应当允许宅基地使用权自由流转，以充分发挥农村房屋的效用，实现城乡一体发展。关于集体建设用地的市场化，周其仁提出了“土地交易所”的构想，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，包括村镇公用建设用地、乡镇企业用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权。

二、天津市近郊土地流转的成功经验

（一）小城镇建设的政策供给

政策供给对于中国各项改革的推进具有重要作用，小城镇建设也需要各级政府在政策层面的大力支持。2008年，国土资源部开始推行“建设用地增减挂钩政策”，使得在一定行政区域内，建设用地新增面积等于复垦土地面积。这一政策极大地刺激了地方政府的城镇化冲动，各地大多以“宅基地换房政策”来推动城市扩张，即以农民宅基地作为复垦土地，换取城镇建设用地的指标。2008年以来，各地开展的“撤村建居运动”、“农民上楼运动”、“平改运动”无不与“建设用地增减挂钩政策”、“宅基地换房政策”有关。可以说，以“建设用地增减挂钩政策”为代表的一系列土地新政开启了中国城镇化的新纪元。

天津市在“建设用地增减挂钩政策”出台以后，于2009年制定了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，以“宅基地换房政策”来推动大都市近郊的小城镇建设。“伴随着滨海新区的开发建设，以小城镇建设为载体，实现农民向城镇集中、农村工业向园区集中、农业向设施农业园区集中，既是城市化和工业化的发展规律，又是解决“三农问题”、统筹城乡发展的根本出路。”天津市近郊的街镇距离天津市中心城区较近，在中心城区的辐射带动下，商品房开发程度较高，很多中心城区的年轻居民前往购房，农业用地较少，且大多为设施农业，农业经营集约化程度高。

天津市近郊街镇的宅基地置换工作进展顺利，村民宅基地已经回收完毕，由街镇政府掌握，绝大多数村民已经搬入还迁房。“从经济发展来看，天津市郊的小城镇的发展都具有一个共同点：在政府规划小城镇建设之前，当地的第二产业就已经具备一定的发展规模并且相当成熟；与此同时，作为第一产业的农业逐渐萎缩，有的地区几乎消失。因此，天津近郊的小城镇建设是在经济发展到一定阶段的必然过程，总体上不存在农民‘被上楼’的情况。”

天津市的小城镇建设，坚持“三改一化，三区联动”路径。“三改”意为“村改居”、“农改非”、“集改股”，即村委会改为居委会、农业人口改为非农业人口、集体经济组织改为股份制公司。“一化”意为“城镇化”。“三区”包括“村民居住社区”、“工业或服务业产业园区”、“设施农业产业园区”。“联动”指的是三大功能区之间实现土地平衡和资金平衡。所谓土地平衡，是指工商业用地+住宅用地=复垦土地。其中，住宅用地既包括村民还迁房的建设用地，也包括商品房的建设用地。所谓资金平衡，是指土地出让金+银行贷款=还迁房建设资金+复垦资金。其中，土地出让金包括商品房建设用地的土地出让金和工商业产业园区的土地出让金两部分。

（二）农业用地的流转：在权属不变的前提下创新经营方式

在集体所有权和土地承包经营权不变的前提下，创新经营方式，是天津市近郊农村的现实选择。天津市近郊农村主要通过两种方式建设设施农业。一是招商引资模式，即引入社会资本来建设设施农业，投资方一般为农业企业，农民在街镇政府和村委会的指导下，将土地出租给农业企业，由农业企业负责运营，农民则凭借土地承包经营权收取租金。农业企业在取得大规模连片土地后，一般会雇用外地农民充当农业工人。二是集资建设模式，即由本地村民集资来建设设施农业，镇政府会提供一定的财政补助，建成以后，将其租给本村的“种田能手”进行家庭农场式的运营，一般来说，这种家庭农场也会雇用外地农民来耕作土地。

在小城镇建设过程中，天津市近郊街镇掌握了大量的复垦土地，这些土地原本是村集体所有的建设用地。在复垦的过程中，街镇政府暂时搁置了权属问题，重点关注实际控制，这种实际控制主要体现为土地规划权，具体而言，是土地经营发展方向的选择权。街镇政府只是决定了复垦土地的具体用途，土地所有权和承包经营权并没有发生改变。从制度层面来看，复垦土地发生了一种非正式的制度变迁，街镇政府通过改变一些非正式的制度要素，使复垦土地的经营方式更加灵活多样，从而有利于农业用地的集中经营，提高农业生产效率。复垦土地大多用于兴建农业产业园区，在街镇政府的支配下，引入社会资本，利用市场机制发展高科技现代农业，为天津市民提供了高质量的农产品和工业原料。

（三）建设用地的流转：乡镇企业向工业园区集聚

天津市近郊建设用地的流转，主要是村民宅基地和乡镇企业用地的流转。“在城乡建设用地总量不变的前提下，集体建设用地通过流转可以向城镇和工业园区集中，实现建设用地空间结构调整。”村民宅基地在“宅基地换房政策”执行过程中被逐步复垦，用途发生改变，由建设用地转变为农业用地，在此过程中权属不变，所有权仍属于村集体，在农业产业园投资兴建完毕以后，村民仍然享有土地承包经营权并收取租金，只是经营方式由家庭经营转变为农业企业或家庭农场主导的大规模集中经营。

在小城镇建设启动之前，天津市近郊的乡镇企业较为分散，几乎每个村都有自己的工厂，村集体依靠出租土地和厂房的收入维持运转，是一种“村村点火冒烟”的状态，环境污染较为严重，低水平重复建设的问题较为突出。根据“三区联动、三改一化”的要求，街镇政府开始集中规划工业园区，使各村原有的乡镇企业和后来投资兴建的企业向工业园区集中，并成立了工业园区管委会，由街镇党委书记亲自挂帅，出任管委会主任。

天津市近郊街镇的工业园区所占用土地为国有建设用地，通过征用农业用地而来。工业园区的建设过程，伴随着土地所有者的变更。随着乡镇企业从各村向街镇所属工业园区的集聚，各村工厂所占用的集体建设用地出现了闲置，这些集体建设用地的流转方向有两种，一是被街镇政府征用为国有建设土地，二是和村民宅基地一样，被复垦为农业用地。

（四）资本市场上的土地流转：地上资产入股

按照天津市的小城镇发展规划，村集体经济组织在小城镇建设过程中要完成股份制改造，转变为股份制公司，村民委员会转变为公司的董事会，村民转变为公司的股东，村民所持有的股份可以自由转让。在现实层面，集体经济组织的股份制改造面临一定的法律障碍，即农业用地的承包经营权不能以入股的形式进行流转。天津市近郊街镇暂时回避了“农地入股”的问题，采取了“地上资产入股”的模式，将村属建设用地上的厂房、商铺等资产作价入股，之后把股份分配给村民持有并定期分红，使农民切实享受到集体经济发展的红利。

三、土地流转的经济影响

（一）农业经营方式的现代化

在小城镇建设启动以前，中国的农业经营体制较为简单，通常只是农民和村民委员会围绕着土地承包经营权进行博弈与合作。随着土地流转的加速，中国农业的经营方式日益复杂，主要表现为地方政府和社会资本积极介入，经营主体更加多元化，农业用地趋于集中，实际使用权发生转移，中国的农业经营方式由小农经济迈向规模经济。在小城镇建设过程中，土地流转推动了中国农业经营方式的现代化，多元化的主体在农业生产经营中发挥了各自的作用，包括街镇政府的规划导向作用，村民委员会的公共服务作用，农业企业、家庭农场的组织整合作用，本地农民的合作参与作用，外来劳动力的劳务支持作用，金融机构的资金保障作用。

1.街镇政府的规划导向作用。街镇政府介入农业经营，主要表现在对复垦土地的控制和支配。复垦土地虽然没有改变集体所有的性质，但是村集体已经失去了对它的控制权，街镇政府有权统一规划复垦土地。复垦土地主要有两种用途，一是在街镇政府的领导下，建设农业产业园区；二是重新分配给村集体，由村集体负责统筹调度。另外，对于村集体原有的农业用地，街镇政府也开始干预其使用过程，镇政府通过招商引资，在原有的农业用地上建设现代化农业。总体来看，街镇政府的行政权力，尤其是规划权力，对农业的发展发挥了重要的导向作用。在城镇化过程中，中国农村原有的权力结构发生了明显的变化，街镇政府对农村经济的掌控能力明显增强，部分权力由村民委员会转移到了街镇政府。

2.村民委员会的公共服务作用。随着小城镇建设的进行，村民委员会的权力日趋衰微，其经济职能逐步萎缩。随着街镇内工业和服务业产业园区的兴起，村里原有的集体经济日渐没落，村民委员会主要依靠出租厂房和商铺取得收入，以支持乡村的基础设施建设和村民的社会保障。由于街镇政府的积极介入，村民委员会对农业用地的实际支配力也有所减弱。村民委员会在经济属性减弱的同时，公共服务属性明显增强，它充当了村民公共利益代表者的角色，负责农业用地租金的收取和分配。

3.农业企业、家庭农场的组织整合作用。农业企业和家庭农场是城市近郊农业生产的组织性力量，是农业生产经营的关键环节。其他利益主体的利益也只有通过农业企业和家庭农场的运营，才能得到实现。农业企业和家庭农场服从街镇政府的发展规划，与村民委员会就土地流转问题进行沟通和协商，在生产经营活动中与本地农民展开合作，直接雇用外来劳动力从事生产和销售，并且对金融机构有资金需求。城市近郊的农业企业和家庭农场已经取代了小规模经营的本地农民，对各类生产要素进行整合，成为了农业生产经营的核心部分。

4.本地农民的合作参与作用。城市近郊的农民一般很少从事种植业，本地农民依靠其享有的土地承包经营权向经营农业用地的企业或个人收取地租，也有部分农民与农业企业合作，从事养殖业。例如，养鸭场向当地村民提供种鸭和饲料，当地村民在家中进行养殖，待种鸭成熟之后，将其交给农业企业，农业企业会向当地村民支付报酬，这种报酬的属性是工资，当地村民在养殖过程中充当了农业工人的角色。总的来看，本地农民对农业企业和家庭农场的生产经营发挥了合作参与的作用。

5.外来劳动力的劳务支持作用。城市近郊的农业劳动力大多来自收入较低的外省，外来劳动力在农业生产过程中，对本地的农业用地没有支配权，充当农业工人的角色，依照按劳分配原则领取劳动报酬。他们或是受雇于农业企业，或是受雇于当地的家庭农场。外来劳动力通常在其家乡也拥有一定数量的土地，但其家乡的农业用地集中度不高，人均耕地占有量严重不足，无法满足家庭的生活需求，因而来城市近郊做农业工人。

6.金融机构的资金保障作用。金融机构一是指向农业企业和家庭农场提供信贷支持的农村信用社，二是指街镇政府为了解决复垦资金问题而成立的融资平台。“小城镇建设资金来源有限、经营主体模糊、管理方式粗放，是各地目前普遍存在的问题。政府创造融资平台，是一条以市场化方式实现小城镇发展目标的可行途径。”街镇政府为了筹集复垦资金，专门成立了一个投资公司，用于向银行贷款。在土地复垦的过程中成立各种融资平台，是小城镇建设过程中近郊街镇的普遍做法。这一类的融资平台，通常由主管小城镇建设的副镇长、副主任来统一领导，主要负责解决小城镇建设过程中的资金平衡问题。

（二）城市近郊产业园区的发展

小城镇建设不仅是生活方式的城镇化，而且是生产方式的城镇化。小城镇的兴起和发展，需要二、三产业的有力支持。土地流转是在城市近郊建立和运营产业园区所面临的突出问题，规划和布局现代化的产业园区必须首先突破土地瓶颈的限制，惟有如此，新兴的城市近郊街镇才能建立坚实可靠的产业基础，城市近郊农民的市民化进程才能顺利推进。

中国的城镇化进程伴随着国有建设用地的扩张，而国有建设用地的来源无非有两个，一是农业用地，二是集体建设用地。中国是一个农业用地严重短缺的国家，中央政府通过各种措施限制农业用地改变用途，因此不可能大量牺牲农业用地来推进产业园区的建设。惟一的办法就是消耗集体建设用地，通过将集体建设用地转化为国有建设用地或以集体建设用地换取国有建设用地指标，来保障城市近郊产业园区的土地供给。在小城镇建设过程中，地方政府通过各种政策手段，以村民宅基地和乡镇企业用地来平衡新增加的国有建设用地，在保证区域内农业用地不减少的前提下，有效推动了城市近郊产业园区的建设工作，较为顺利地完成了招商引资目标。

四、土地流转的社会政治影响

（一）中国城镇化走上了一条“以中心城区为依托的小城镇建设”道路

2008年以前，中国各级政府在推进城镇化的路径选择方面一直处于左右摇摆的状态。一方面，中心城市有向外扩张的强烈意愿，另一方面，中央认为发展小城镇更符合中国国情。因此，中国一直在“中心城市扩张”和“发展小城镇”之间徘徊。“进入新世纪以来，在小城镇（中心镇）建设的研究和实践中，一个比较一致的认识就是，必须从统筹城乡经济社会发展、城乡协调发展和城乡一体化的角度，来认识小城镇在突破城乡分离、加强城乡联系与合作、促进各种经济社会资源在城乡之间的自由公平流动、缩小城乡差别、增进城乡互惠等方面的功能与地位，必须着眼于这些方面来思考小城镇的规划、发展与建设。”

在“建设用地增减挂钩政策”开始实行以后，地方政府开始意识到，推进大城市近郊的小城镇建设，是扩张城市的最佳办法。由此，地方政府改变了中心城市粗放型扩张的做法，开始在城市近郊选择试点小城镇，引入市场机制进行商品房开发，鼓励城市中的新兴中产阶层去近郊小城镇置业，并积极推进近郊小城镇的公务服务体系建设，尤其在医疗、教育、交通等方面加大了支持力度，使得近郊小城镇居民所享受的公共服务水平得到了明显的提升。中国城镇化走上了一条“以中心城区为依托的小城镇建设”道路，小城镇建设的过程实际也是中心城区向外扩张的过程，只不过由以前的“片状扩张”转变为“点状扩张”，城市扩张的方式更加集约化，更符合中国“人多地少”的基本国情。在城镇化过程中，中心城区始终处于核心地位，近郊小城镇围绕着中心城区发展壮大，一方面吸收中心城区过剩的人口前来居住，另一方面吸收中心城区所转移出来的产业，推动中心城区由工业化向后工业化过渡。这种城镇化道路的最终结果是形成以若干中心城市为核心，近郊小城镇呈点状分布的城市带、城市群。

（二）加速了近郊村庄的消亡

村庄一直是中国社会政治生活的最基本单元，在历史上的多数时间里，村庄都是基层自治性的组织，国家的行政权力对其渗透较少，正是所谓的“皇权不下县”。在城镇化过程中，近郊村庄所控制的土地范围越来越小，除了被地方政府征用的土地以外，剩下的农业用地也被地方政府统一规划，其实际支配的土地所剩无几。在村民委员会改为居民委员会之后，村民委员会将失去经济职能，只剩下社会管理和公共服务职能。近郊村庄转变为城市社区，原有的亲密邻里关系也逐渐淡化，社区中外来人口的比重也日益提高，村民的生活方式发生了不可逆转的历史性变化。居住在小城镇中的村民，对土地的支配越来越困难，村民与土地的关系由直接支配转变为间接支配，村民只依据土地承包经营权收取地租，村民生产和生活的其他方面将与市民无异。在近郊村庄消亡的过程中，地方政府的职责逐渐加重，地方政府需要承接村民委员会的一些职责，以帮助其向城市居委会顺利过渡。

（三）近郊农村基层自治面临转型

农村基层自治本质上是围绕着土地利益而建立的一种利益分配机制，正因为土地利益关乎村民的生计，村民才有动力积极参与选举。小城镇建设导致了农业用地的高度集中，村民和土地不再发生直接联系，村民由土地经营者变成了土地出租人，农村基层自治的利益根基逐渐弱化，使得村民政治参与的积极性下降。村民委员会在事实上失去了土地支配权以后，也逐渐由一种利益分配机制转变为公共服务机制，当村民委员会最终完成城镇化改造，转变为城市居委会以后，近郊农村的基层自治也就转型为城市基层自治。

两种基层自治最大的不同，在于农村基层自治以经济利益的分配为导向，而城市基层自治以公共服务的供给为导向，城市基层自治与居民的收入无关，而与居民的生活质量有关。在实践中，城市近郊街镇完成了“村改居”的居委会，其工作人员由街镇政府任命，由街镇财政支付薪水，具有准公务员的身份。居委会已经不再是纯粹意义上的基层自治组织，而是具有了国家机构附属物和基层延伸的性质。

（四）基层治理呈现出地方政府主导的多元共治局面

城镇化和土地流转导致了近郊农村基层治理的转型，这意味着民主治理在一个更高的平台上展开。传统的基层治理围绕着村民委员会选举而展开，村庄的各种势力围绕着以土地为核心的经济利益展开竞争，以多数决定原则确定权力的归属。这种利益分配机制事实上无法推动农业的现代化和农村社会的可持续发展。竞争性的村民委员会选举并没有促进农业用地的集中经营和乡镇工业的集聚发展，这种治理模式不适应城镇化的发展要求，必然被其他治理模式所取代。正如一位省部级官员所言，“城镇化建设，政府必须发挥主导作用，完全交给市场是行不通的。政府发挥职能作用主要体现在：科学编制规划、制定政策措施、确定标准规范、做好群众工作。”

民主治理不是简单的数字游戏，任何治理模式都要追求符合最广大人民根本利益的治理结果，没有这样的结果，所谓的程序正义就是空中楼阁。在城镇化过程中，地方政府在农村社会的影响力达到了前所未有的深度和广度，近郊农村在地方政府的主导下，迅速推进城镇化。与此同时，社会资本在市场规律的驱动下深入近郊农村，主导了农业生产。村庄权力越来越多地由富有进取精神的“乡村能人”来执掌，村干部的行为方式接近于企业家。本地村民脱离土地和大量外来劳动力参与本地工农业生产，给地方政府的社会管理和公共服务能力提出了挑战。地方政府在施政的过程中，“单边主义”有所减弱，更加重视与其他社会主体的互动，基层治理的科学化和民主化程度有所提高，呈现出地方政府主导的多元共治局面。