赵 欣

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京100088）

一、政府管理模式与人性假设理论概述

（一）政府管理模式的界定

政府管理模式，有学者认为是政府管理社会而形成的与社会的互动机制，即用来描述在政府与社会的关系中“政府应该干什么”的政府形象；也有学者认为政府管理模式应是类似于组织框架，其基本要素为政府整体的管理结构、基本管理单元、管理单位的职能及相互关系等，用来归结不同历史阶段政府管理的基本走向与特征，强调的是把政府作为一个最高单位来考察经济运行过程中，市场调节和政府干预的关系，以及政府向社会提供公共服务的状况。

综合各方观点，笔者得出个人关于政府管理模式的几点见解：第一，一国政府管理模式的建立与该国政府职能定位密切相关；第二，一国政府管理模式的特征集中体现在其经济管理体制、管理手段和管理方式上；第三，政府管理模式不仅包含政府对行政机关内部的管理体制，还包括其与行政环境相互作用过程中形成的管理体制、机制。

（二）人性假设理论的内涵

纵观古今中外，比较有代表性的人性假设理论主要有：

1.我国古代的性善论与性恶论。孟子认为，人之善性是人与生俱来的良知良能，人是可以被教化的。与之相适应的治国方略就是行仁政，运用道德教化，使人们心悦诚服、心甘情愿地服从和拥护统治者，实现统治者和被统治者之间的和谐。与此相对的是，荀子和韩非子均持“性恶论”。荀子认为人性本来就是恶的，根源在于与生俱来的好利之心，但是这种人性可以通过礼法的约束和教化来矫正。而法家从人性好利这一观点出发，得出要利用这种心理，因势利导，使之与政府的政策统一。

2.西方管理学中的多种人性假设。西方管理学家从不同的角度对人性做出假设，有的认为人是完全以经济利益最大化来行事，有的认为人是追求社会性和自我价值的实现，也有的认为人是因时、因地、因各种情况而具有不同需要和采取不同反应方式的，要具体问题具体分析。与此相对应的管理方式由完全无弹性的、严格的制度化转变为极具有弹性、尊重个人社会需要和发展需要的谱系变化。

综上所述，管理学中的人性假设在事实上处于多元化状态，并不像经济学中有一个公认的人性假设理论作为其理论前提。这是因为管理学涉及人的各种各样的行为或综合行为，因此，我们并不能简单地得出一个适合所有管理情境的人性假设理论。

（三）政府管理模式与人性假设理论的关系

现代管理理论都以人性假设为前提，不同的人性假设在实践中体现为不同的管理观念和管理行为。在现实的管理活动中，人们总是以他们对人性的假设为依据，运用不同的方式来组织、领导、控制和激励人。人性假设理论亦是政府管理模式的构建产生差异的根源。只有充分掌握、正确认识人性，了解人的需要，清楚人的弱点约束限制，才能选择适宜的管理理论，使政府管理更加有效且符合人本精神。

二、从人性假设角度分析我国政府管理模式的弊端

正因为人性假设理论在管理制度设计中具有重要意义，因此，采取人性假设分析法从制度根源探析我国政府管理模式存在的弊端，不仅新颖，而且更深刻、透彻。

（一）我国政府内部管理制度的弊端

我国传统的干部管理制度以“公仆”假设为前提，其核心观念是公务人员在公共行政过程中是全心全意为人民服务的，没有私利在其中，是公众的仆人。但是，实际上基于“公仆”假设，或者“领导干部好人”假设基础上所设计的政府内部管理制度势必弹性大，主观随意性强，缺乏法制，尤其缺乏对领导干部有力的监督和制约，因此给我国政府内部行政组织体制带来了如下弊端：

1.政府机构的设置具有较大的随意性。首长意志往往是左右机构设置和变更的决定因素，常常导致各个机构职能交叉、机构臃肿、权责不清、行政成本增加。

2.选人用人制度缺乏科学性。我国长期缺乏与现代国家管理相适应的、专业化的公务员制度。传统的干部制度在选人、用人上缺乏科学性、法制性。任人唯亲、老人政治等现象使得政府内部家长制作风盛行，行政效率低下。

3.制度漏洞和法制缺失。改革开放以后，随着体制转轨，双重体制并存产生了许多漏洞和金钱诱惑的机会，传统的以廉洁奉公的道德准则来约束政府行为的方式已经不再具有优越性，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公等现象存在，行政行为不规范问题严重。

4.领导者独断专行。权力高度集中但缺乏有力的监督和制约机制使得一些领导者大权独揽，权力成为压制排除异己的工具或假公济私、贪污腐化的手段。

（二）我国经济管理制度的弊端

从人性假设理论来看，政府决策的“完全理性”假设认为政府管理人员的智商足够高，在决策中不需要民众和专家的参与就能解决好一切问题，这是导致新中国成立后，党和政府选择计划经济体制的主要原因之一。但是，实际的经济运行并不能像我国政府计划那样精准。尤其是在改革开放后，逐步放开的市场对原有计划内经济的冲击常常令各级管理者难以应对，而同计划经济体制相适应的原有的封闭、僵死的政府体制难以符合新兴市场经济体制的要求，对我国经济的快速、健康发展产生了一定的制约和束缚，具体表现为：

1.政府职能转变滞后，难以满足市场经济体制的要求。受到计划经济时期的影响，政府仍然习惯于对社会经济事务进行具体干预，导致市场运行机制不畅，国有企业自主权受限、缺乏活力，而对非公有制企业则从行业准入、资金融通、行政审批等方面进行诸多限制。部门垄断与行业垄断普遍存在，社会供求关系失衡。

2.政府管理经济的水平不高，难以解决经济运行中的问题。目前我国市场配置资源的能力仍然有限，关键行业、资源都是在政府的高度掌控之下，极易发生“权力寻租”，导致腐败。政府对市场经济规律的认识和把握有待加深，有关与市场经济配套的法律、法规仍不健全。

3.GDP导向的考核标准，使得地方政府为了追求经济增长不择手段，给经济社会的可持续发展造成了一定负面影响。经济绩效指标成为考评党政干部政绩最重要的尺度，导致地方政府对GDP的过度追求，不仅对建立统一开放、竞争有序的全国大市场不利，而且使得破坏环境、浪费资源、低水平重复建设等现象屡禁不止。

（三）我国社会管理制度的弊端

在计划经济体制全能控制型政府管理模式之下，政府职能遍及社会生活的方方面面，形成了“大政府、小社会”的格局。在市场化改革过程中政府将为民众提供各种福利、服务的功能推向市场，却忽视了“人的需求”这一假设。政府作为人与人之间订立契约的产物，人的需求决定着政府职能的设置。而人民民主意识提高、社会利益日益多元化等新情况的出现给政府的社会管理提出了更高的要求，与之不相适应的是我国政府的社会管理制度仍存在诸多问题：

1.传统管理模式所遗留下来的官本位理念至今有其深刻的影响。一些政府部门和官员看重权力，仍然有着较浓厚的“官本位”思想。有的政府官员没有形成为人民服务的观念，没有以为公众服务作为行政的导向，没有以公众的利益作为行动的根本出发点和落脚点。

2.随着我国社会经济的发展，民众的民主意识和权利意识觉醒，公众对公共服务需求增加，而政府部门及其行政工作人员仍然习惯于刚性的强制模式。我国当前的政务公开程度不高，公民参与社会管理的首要条件——知情权不能得到有效的保障。

3.公民和社会由于惯性思维的存在，还对政府存在着较大的依赖性。公民社会组织虽有所发展，但它们的政治参与意识和参与能力还不强,社会组织化程度还很低。而且政府在为公民和社会组织创造平等参与社会管理的环境和渠道，构建公民运用自身权利自下而上地与政府进行互动、共同治理的伙伴关系方面仍需进一步加强。

三、基于人性假设理论所提出的完善我国新型政府管理模式的对策和建议

针对我国政府管理因人性假设这一前提出现偏差而导致在实践中存在各种弊端，笔者将从以下三方面提出完善和改进的对策及建议：

（一）人性的复杂性与完善政府内部管理体制的对策和建议

我国在设计政府内部管理体制时所采用的本质上为性善论的“公仆”假设，已经在理论和实践中证明其难以保证行政机关的高效能和廉洁性。而西方国家在设计政府管理制度时所采用本质上为性恶论的“经济人”假设也具有片面性。因为人性十分复杂，不仅有经济上的利己性，也有伦理上的利他性，只有把这两种性质结合起来看，才是完整真实的人性。正因为人性兼有善恶，从公共行政机制的科学安排和公共权力运作的角度出发，应当以经济人为原则，以公仆为例外。在制度设计上必须以权力制约为主，辅以道德激励；以社会主义法治建设为主，辅以思想道德建设；要以制恶为先，辅之扬善。基于这些认识，对完善我国政府内部管理体制提出以下对策和建议：

1.进行政府组织机构改革，实行理性官僚制。按照“精简、统一、效能”原则，切实完善具有准确性、稳定性、可靠性和严格纪律性等优点的理性官僚制，最大限度地排除个人的恣意武断、主观随意性及感情用事。为了避免金字塔结构带来的组织层级过多、沟通不畅等问题，在建立完善组织严密、层级节制、法治管理的组织体制的同时，还要充分利用现代信息技术，推进电子化政府建设，提高行政效率。

2.加快人事行政制度改革，完善公务员制度。加强人事行政立法、人事行政执法和人事行政执法监督，消除选人用人方面的不正之风；严格按照有关法律规章规定对在行政法中存在问题的有关责任人员进行惩罚，必要时追究有关党政领导干部的领导责任；在公务员的选拔和录用制度上，要严格遵守凡进必考、公开、平等、竞争、择优等原则，最终建立起一支专业、高效、廉洁的公务员队伍。

3.转变政府绩效评估标准，建立任务驱动机制。在经济指标衡量行政绩效的导向之下，有的政府官员将工作重心绝大部分放在了“制造数字”上，直接导致了形式主义泛滥、虚报数字等问题。这与我们现在所要建立的服务型政府格格不入。因此，必须要从根本上转变政府绩效评估机制，做到真正以公众的需要为依据，以公众的利益为依归，以公众的满意为标准，促使公共组织由原来的规则驱动型向任务驱动型转变，切实提高政府的工作绩效。

（二）“经济人”假设与完善经济管理体制的对策和建议

在计划经济体制下，政府对经济的管理体制忽视了人性对利益的追求，把对经济利益的追求看成是恶的、背离社会主义基本原则的行为。但是，政府制定计划掌控经济运行，不仅无法最大程度调动社会成员的生产积极性，在资源调配上也无法做到最大限度的利用。事实证明，政府管控并不能取代市场调节，政府必须承认市场主体的“经济人”本性对市场的良性运行必不可少。政府的决策并不是完全理性、完美无缺，只有充分尊重、利用市场经济规律才能搞好经济建设；政府的职能不是直接干预经济，而是为市场经济的运行做好服务工作。基于这些认识，对完善我国经济管理体制提出以下对策和建议：

1.转变职能，处理好政企关系。要转变政府经济职能，一方面在对国有企业的管理上，必须把处理好政企关系放在首位，建立现代企业制度。另一方面在对非公有制企业的管理上，必须破除歧视，给予他们公平的市场主体地位，加强引导，做好服务工作，真正发挥他们在活跃市场、促进就业等方面的作用。同时，要做好市场秩序的维护工作，打击盗版、制假、贩假等不法行为。

2.统一市场，打破垄断和地方保护。首先，要深化垄断性行业的改革。放宽准入，推动投资主体多元化，真正打破垄断，实现竞争，使得垄断价格回归合理。此外，地方保护主义也是长期制约我国经济发展的顽症之一。要破除地方保护，一方面要保持政府行政的统一性和连续性，落实中央政策；另一方面要转变地方政府的行政观念，增强服务能力，从政绩考核上破除地方保护的根源。

3.加强法治，促进经济健康发展。要促进经济的健康发展，一方面需要政府立法对市场主体的法律地位及其权利、义务关系进行确认；另一方面还需要通过法律来规范政府调控市场的行为，把宏观调控职能纳入法制轨道，加大监督力度，约束公权的肆意妄为，确保政府本身能够依法行政，防止腐败滋生蔓延。

（三）政府“有限理性”假设与完善社会管理体制的对策和建议

长期以来，我国政府对政治、经济、文化和社会生活都实行高度集中的管理模式，政府职能不断膨胀，社会职能则逐渐萎缩。事实证明这种全方位的管理导致政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。由此也造成社会资源的极大浪费、社会生活的僵化和一些官员的腐败。这说明政府的存在虽是必要的，但是最佳政府应该是有限的。确立有限政府理念，就是要政府的权力、职能、规模、行为方式都受到严格的宪法和法律约束，在社会与政府的关系上，破除“全能政府”的旧观念，确立“服务政府”的新观念。基于这些认识，对完善我国社会管理体制提出以下对策和建议：

1.创新公共服务手段。首先，要明确政府的职能范围，凡是社会能通过自我调整解决的问题，政府就要交给特定的社会组织负责，而不是大包大揽。其次，要鼓励第三部门发展，从法律上明确一些行业协会、中介组织的地位，便于其履行相应的服务职能。最后，要在条件允许的情况下允许私人资本参与公共产品的提供，提高公共服务的效率和质量。

2.创新社会管理方式。在管理方式上实现科学化和民主化。一方面充分利用现代化手段加大政务公开力度，保障人民群众的知情权，为实现公众的参与权、表达权和监督权打下坚实基础。另一方面要提高公众参与社会管理的深度和广度。在政府决策上，充分尊重民意，集中民智，落实好重大事项社会公示制度和社会听证制度，增强政府权力运行透明度，提高人民群众对政府的满意度。

3.完善社会管理体系。要建设服务型政府，就必须实现政府、社会和公民的共同治理。落实在社会管理体系上，一是要促进我国各类社会组织的发展，发挥他们在社会管理中的积极作用。二要充分尊重基层群众的自治权利，强化基层组织在协调利益、提供服务、保障权益等方面的作用。

总之，要完善我国公共服务型政府管理模式，就必须牢固树立“以人为本”的管理理念，提高政府行政效能，加快职能转变，从制度设计上实现政府管理的科学化、民主化、法制化和现代化。只有这样，政府才能不辜负人民的期望和时代的要求，更好地为公众服务，促进我国经济社会不断向前发展。

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