本刊记者 胥苗苗

环保法规和航运复苏这两个看似不相干的命题却因为航运的持续低迷被扯上了关系，IMO作为环保法规的制定者，也因此受到了批评。

日前，国际航运公会（ICS）的一名高级官员在伦敦召开的ICS航运年会上直言不讳地指出，国际海事组织出台的一系列环保规则，有一部分并不能达到预期目的，而且会让业界在未来十年多支付5000亿美元的费用，很可能会阻碍航运业的复苏。此言一出，语惊四座。环保法规和航运复苏这两个看似不相干的命题却因为航运的持续低迷被扯上了关系，IMO作为环保法规的制定者，也因此受到了批评。

其实，除了ICS，业界也有其他组织对IMO出台的部分环保规则表达了看法，主要集中在对IMO制定法规相对滞后，推动法规实施的进程缓慢以及法规最终能否达到预期效果等表示出不满。而即将生效的IMO压载水公约首当其冲成为了表达不满的对象。

2004 年2 月13 日，国 际 海 事组织（IMO）在其总部召开的外交大会上通过了《船舶压载水及沉积物管理与控制国际公约》（简称《压载水公约》）。该公约对防止和减少船舶压载水造成有害水生物和病原体的传播做出了详细的规定，目的是减少由于压载水排放而意外引入可能对环境造成影响的水生物数量，毫无疑问，公约的诞生是一件大好事。然而，ICS 的高级官员Simon Bennett 却认为，尽管压载水公约是一部很有抱负的立法，但却存在着重大缺陷。具体表现在IMO、USCG 与EPA（美国环保署）的标准不同让船东们叫苦连天。因为IMO 与后两者的参数要求相差有1000 倍。这就意味着技术、设备、资金与管理都会有“大变化”。《压载水取样导则》中存在不明确的地方，如取样量、处理、储存以及分析的方法、统计的显著性以及确定性。国际公约与美国规则的错位和差异，让船东和制造商无所适从等等。

与此同时，业界还对压载水系统具体实施的技术问题表示出了担忧。早在去年10月，IMO成员国利比亚、马绍尔和巴拿马以及包括波罗的海国际航运公会（BIMCO）、国际干散货船东协会（Intercargo）、邮轮行业协会（CLIA）、国际油轮协会（IPTA）在内的船东组织和世界航运理事会（WPC）、国际航运公会（ICS）在内的航运组织就曾向IMO递交了一份提案，认为压载水处理系统并未在所有类型的水域中进行测试，例如盐度较高的水域、淡水水域以及沉积物丰富的水域；现有配套导则中，还存在港口国取样分析标准与BWMS认可时采用的标准不一致问题，可能导致已获得IMO认可且取得主管机关型式认可证书的BWMS在港口国检查中被判定不符合标准而遭到滞留。此外，提案还要求IMO对测试的过程和结果增加透明度，船东在订购及安装已获认证的系统之前有必要知道更多的信息等。

针对压载水公约中存在的种种问题，国际航运公会一再呼吁各国政府，要及时解决有关履行国际海事组织《压载水管理公约》可能产生的明显问题，以免为时过晚。ICS 副主席Esben Poulsson 表示，一旦《压载水管理公约》生效后，航运业将为此投入数十亿美元以符合其要求。然而，由于公约的具体实施是一个悬而未决的问题，行业中的一部分，甚至全社会仍旧对新的处理设备是否能真正有效运行或者它是否能符合政府意在消除不必要的海洋微生物组织的标准等方面缺乏信心。因此，政府需要解决的问题很多，包括政府对昂贵的新型处理设备的型式认可，港口国检查过程中压载水的抽样检查标准，已安装了认可类型的设备是否不受新规定的限制等。显然，IMO 压载水公约的实施就像一本难念的经，既有制定的必要性，又有实施过程中的诸多波折和困惑，让各方相互纠结。

抛开压载水公约不谈，明年1月IMO强制实施的排放控制区域（ECA）也因其功效尚不明确令业界颇为不满。IMO强制规定要求，自2015年1月起，在排放控制区域(ECA)内航行的船舶，其排放物中的硫含量不能超过0.1%。这意味着，自2015年1月1日起，在北部水域以及波罗的海、英吉利海峡航行的船舶应使用硫含量不高于0.1%的燃料。那么，船东只能要么使用昂贵的馏出燃料代替原来的剩余燃料，要么使用新的废气处理技术，或是以天然气（LNG）为动力的发动机来应对这一变化。

美国环保署（EPA）早在设立ECA 区域之初就估计，如果改用低硫燃料，承运人将每吨额外多支付145 美元，或每标箱约18 美元的费用。同时，每年支付给ECA 附近居民的健康和福利费用到2030年将达1100 亿到2800 亿美元。美国环保署预计到2020 年，海事界每年的成本将因为北美排放控制区的设立而变为32 亿美元。英国海事利益相关方日前也在向英国议会提交的一份提案中提到，仅在英国水域与低硫燃料相关的成本费用就达56 亿美元。

无疑，ECA区域的设定会致使航运业各相关方成本大幅增加，但成本的增加能否带来相应的良好功效，答案却不是那么肯定。ICS 的高级官员Bennett认为明年1月即将生效的排放控制区域（ECA）的功效目前仍不确定，并对低硫燃油的可用性和成本问题提出了质疑。此外，业界有人士认为将2015年作为低硫规则实施的最后期限不切实际。欧洲船东协会（ECSA）新任主席Juan Riva认为，船东适应低硫规则的“工具箱”措施缺少三个要素，即燃料的可用性、废气净化器以及LNG燃料舱，2015年关于燃料的可用性问题仍然有很多问题没有解决，而废气处理技术也仍然存在缺陷。至于LNG，Riva表示，几年前，ECSA就与欧洲海事安全局一起模拟投资将LNG作为可选性燃料。尽管其环境表现较好，尤其是在硫排放方面，但是要广泛应用于近海航运仍将需要时日。因此2015年前要达到ECA区域内硫排放0.1%的目标基本难以实现。由此可见，巨额的代价却难以换来良好的效果，IMO的环保规则甚至被视为了阻碍航运复苏的“元凶”。

一直以来，IMO 作为制定海上安全和防污染国际公约、规则和标准的唯一机构, 在国际海事界航运安全及海上环境保护方面付出了不懈的努力并做出了卓越的贡献。伴随全球航运业的蓬勃发展，由船舶及其他海上设施造成的海洋污染也愈来愈引起强烈关注。特别是近几年发生的一系列油船、客船海损事故对海洋的污染及由此带来的损失几乎是无以弥补的，使得相关国家纷纷出台新的更为严厉的政策，欲采取单边或区域性措施，并向IMO 施加压力。IMO 仍然坚定其在世界航运界不容挑战的地位，强调任何单边或区域性的措施和标准都将损害国际航运，损害IMO的功能，呼吁各国政府将问题提到IMO 进行讨论寻求解决，以在全球范围内采取统一行动。可以说，IMO在推进航运业发展、全球海事立法方面做出了不可磨灭的贡献。

然而，航运市场前所未有的低迷让相关企业备受煎熬，度日如年，再加上未来几年同时实施压载水公约和排放法规更是压力山大，业界对IMO在法规制定法规进程、法规推进以及实施的过程中表现出来的“欠缺”开始变得不耐烦。正如ICS仍然认为，IMO制定的部分规则并没有让人达到叹服的地步。

面对复杂多变的国际航运形势，新的环保法规从无到有的诞生、修订以及最后实施，各利益相关方因不同利益诉求而发出的不同声音当属正常。就以成立于1921年的国际航运公会为例，该公会主要由英、美、日等23个国家有影响力的私人船东组成，协会成员约拥有50%的世界商船总吨位。其宗旨是为了保护本协会内所有成员的利益，就互相关心的技术、工业或者商业等问题进行交流，通过协商达成一致意见，共同合作。国际航运公会制定的各种决议可通过其会员，进而影响他们国家的法规，使国际航运公会决议与各国法规相协调，国际航运公会的意愿在各国都有所体现，使各国使用统一的航运法规，进而促进海上交通运输的发展。从组织构成、宗旨以及保护对象来看，ICS势必会在体现英、美、日等发达国家航运公司诉求方面有所偏重。而IMO则不然，它代表的是海事界的整体利益，其中包括发达和不发达的国家和地区，航运水平先进和落后的国家和地区，因此，IMO在制定法规时更多的是考虑如何权衡各方的利益，最大限度地做到公平、公正地制定出切实可行的法规、规则。从ICS及其他单边立法机构和IMO在制定法规时的侧重来看，说到底是整体利益与局部利益有冲突的地方所致。另一方面，我们可以看到，不论是压载水公约还是低硫规则，IMO制定并出台这些规则的初衷是善意的，愿景是美好的，只是还需要不断摸索和修正，因此，即使在过程中有不调和的状况发生也情有可原。

诚然，在全球经济不景气，航运市场低迷的寒冬时节，一系列环保规则的陆续生效的确给日子本来就不好过的船东们带来了更大的生存压力。然而，如果各个利益方只关心自己的生存发展而无视全球的环境和可持续发展，进而影响到全人类的生存发展，相信这样的结果也不是他们所乐见的。那么，如何平衡这种长期效益和短期效益，解决整体和局部的矛盾，克服在实现美好愿景中的种种困难，则需要IMO以及航运界所有有识之士在压力之下平心静气，运用共同的智慧来解决。