王理万

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

一、引言：重返社会政策

中国走向法治的历程曾被简约设想为由“政策社会”到“法治社会”的转型，法律取代政策成为主流的治理手段，“在实行依法治国过程中，我们才会努力超越政策这一障碍，实现从依靠政策到真正依靠法律的转变”[1]。此判断显然更加符合学者们对于法治范式的想象，以至于在学术研究中被不断地重申和强化①，并被解读为执政党“转变执政方式”的目标[2]。然而回顾与审视数十年以来的法治改革，对于政策的非理性排斥并非明智之举，亦不符合政治运行的真实逻辑。首先在政治领导人所倡导的法制/法治语境中，政策是连接执政党与国家不可或缺的环节，政策是执政党意志在前立法阶段的规范性表达，也是中国事实上最为重要的法律渊源②；其次从逻辑上，将政策之治与人治等同，并由此将其设定为法治的对立面的观点无疑是武断的，因为政策本身也是限制人治恣意、提供稳定预期的制度规范；最后以现实情况观察，在建设法治国家的旗帜下，政策治理并未出现预期的衰退，反而 “政策的增长和盛行相伴而生的却是法律的日益空洞化”[3]。

因此，重新定位政策在国家治理中的位置，便十分必要了。有学者据此提出应当重新反思法律和政策的关系，认为“排斥政策的作用甚至否定政策的价值只是主观想象而已”[4]，也有学者提出授权立法的大量存在以及“综合性授权”常态适用，也是导致政策滥用的重要制度原因[5]。……