开放型新经济体制下境外来华人员管理服务模式研究*：以义乌市为例

2014-06-18仇志娟

浙江警察学院学报 2014年4期

□仇志娟，杜昊

（1.上海工程技术大学，上海 201620）

（2.浙江警察学院，浙江杭州 310053）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革”，“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。”①开放型经济的主要特征是：要素、商品与服务在不同国家之间自由流动，从而实现全球范围内的最优资源配置和最高经济效率。中国作为正在崛起的大国，必须尽可能充分地参与国际分工，在全球的竞争当中确立自己的优势地位。“在过去的30多年间，改革开放国策下的中国通过依靠深化经济体制改革取得了举世瞩目的成绩，但总体看我国企业走出去仍处于初级阶段，特别是对外投资管理体制建设相对滞后，不能完全适应对外投资加快发展的新形势，在人员出入境、金融服务、货物进出口等方面存在诸多障碍。”②因此，创新境外来华人员管理服务模式，提升我国对境外来华人员管理服务的效率、层次和水平,是全面深化改革的必由之路。

一、世界体系理论视角下的节点城市——商城义乌

世界体系理论认为，国家之间根据经济与政治建立起紧密联系，依据彼此间的影响力大小形成了“中心——边缘”国家的生态链，国家之间通过这个生态链系统加速之间的资源、人员流动。③有学者认为，目前在世界体系中，中国在等级化劳动分工中实际上处于从半边缘向中心位移的状态。④这种在体系中的中心移位会导致境内外人员的加速交流。经济学家卡霍（Timothy Kehoe）和纽约大学经济学家鲁尔（Kim Ruhl）的研究表明，在这种向核心国家靠拢的变化中，仅有韩国和新加坡等少数国家成功地完成了由边缘国家向中心国家的转变。而与此同时，其他追赶国家大都停留在了“墨西哥式第二阶段”。⑤卡霍和鲁尔警告，“若不继续改革，中国的增长可能会大幅减速，从而可能困在一个比墨西哥还不如的位置。”⑥目前中国处于一个发展转型的关键性时期，中国必须树立起全球视野，以更加积极的姿态投入到国际分工的中心之中，逐渐确立中国的中心国地位。

全球一体化进程的本质就是通过国家之间交往的深化而形成的最终结果，也是世界体系理论的另一种“解读”。在这个一体化的过程中，国家间的互动模式并不是以抽象概念的“国家”单位，而是由具体的“节点城市”实现的。约翰·弗里德曼（John Friedmann）进一步提出了有关世界体系理论，进一步阐释了节点性城市的功能、定位，其认为节点性城市是全球资本在生产和市场的空间组织、表现中的据点，城市特质功能反映出了国家在国际分工中的层次分布。⑦这种节点城市突破了过去人员间的跨国流动以“国家至国家”（country to country）的认识表象，指明了其是以“城市至城市”（city to city）的迁移本质，为人员的跨国流动的精细化服务提供了理论可能。全球最大的小商品集散地浙江省义乌市，正是这样一个节点城市。

境外来华人员对促成本地经济发展、投资热点形成、加强国际影响力有明显的提升性作用。这对于进一步深化改革、加速我国的开放型经济新体制有着积极的影响。城市对于境外来华人员的吸引力除了商机、优惠政策、硬件设施等等因素外，城市的行政综合管理服务水平起到重要的影响作用。⑧因此，构建起一套完善的境外来华人员服务管理模式，有助于加强境外来华商务人员充分流通，促进商贸、投资与就业的充分实现。

二、义乌境外来华人员基本特征

（一）义乌境外来华人员的规模与国别。随着加大社会主义市场经济体制的改革开放，浙江义乌的商品经济得以快速发展，自20世纪90年代以来，义乌已经成为外国商务人员来华的一个重要的“入口”。2013年，义乌市共登记入境境外人员438528 人次，比上年增长5.22%。受近年全球经济不景气影响，目前义乌有常住境外人员1 万多人，数量稳中略降。

根据相关统计，自2008年以来，义乌签发的外国人签证、居留许可连续四年居浙江省首位，达到浙江省签发总量的36.2%；2011年入境义乌的外国人涉及209 个国家和地区，达44.4 万人次，同比2010年增长5.4%，占浙江省总量的24.3%。⑨截止2012年底，常驻义乌的境外人员近2 万人，在义乌设立的外商企业代表处近3 万家、外商投资公司380 余家、外商投资合伙企业700 余家；近几年以来，义乌市登记管理的境外人员入境人次约占浙江省的五分之一，其中外国人约占四分之一；受理、签发签证和居留许可数约占浙江省的三分之一；涉外案（事）件占浙江省的二分之一余。⑩

义乌以小商品交易最为著名，在义乌入境的外国人中，绝大多数以从事中小额商贸人群体为主。2013年，全国以会议商务为目的来华外国人总量为180.68 万人，⑪义乌同期出入境人次为44.4 万人，占全国商务来华人员的24.57%。由此可见，义乌对外来商务群体是颇具吸引力的。根据义乌市出入境部门的相关统计，从义乌入境人次居前十位的国家分别是：印度、伊朗、韩国、巴基斯坦、马来西亚、伊拉克、埃及、阿尔及利亚、土耳其和日本。上述十国来华人员占到义乌入境总人数的45%。同期，全国出入境前十位的国家分别为：韩国、日本、俄罗斯、美国、越南、马来西亚、蒙古、菲律宾、新加坡、澳大利亚。由此可见，义乌在外国人的来源国上更加偏向于中东地区和发展中国家。

（二）义乌境外来华人员的受教育程度与收入。由于在义乌的外国人以从事小商品贸易的为主，其平均受教育程度不高，大多数义乌的外国人受教育程度相当于我国的中等教育阶段。⑫其职业分布层次也不高，多为从事小型商品贸易人员。除在义乌从事采购贸易的，外国就业人员主要从事厨师、酒吧演艺、外教等不固定职业。从收入来看，其平均收入水平并不高。义乌外国人社会分层研究的相关成果表明，在义乌外国人大部分处于中等收入水平，月收入2000 元以下的占28.6%，收入偏低的人员比例也较大，高收入者比例较小。⑬

三、义乌境外来华人员管理服务模式探索

城市的独有类型气质赋予了义乌的外国人不同于中国其他城市外国人的族群特征，如在北京、青岛的一些区域有大量韩国人聚居，出现了所谓的“城中城”现象，⑭广州则出现了具有地方特色的“黑人聚集区”⑮。义乌的境外来华人员则基本呈现为错综散居的情况，并没有形成规模性的单一国别外国人社区。国内以往的关于外国人在华犯罪问题的相关研究较少采用以城市特质、外国人群体特质为区分的精细化研究，导致了针对外国人在华犯罪的防控滞后效应。城市中外国人的职业分布、收入水平、社会分层直接决定城市外国人犯罪的类型、空间、规模、频率等，针对外国人治安、犯罪问题的预防、打击措施也要与之相匹配。⑯

义乌市根据境外来华人员的基本特征，秉承“出入有境，服务无境”的理念，通过提升境外来华人员的出入境管理服务、依托社区创建特色管理模式、构建基层防控网络等方式，避免对单一外国族群进行有侧重的差异化服务造成顾此失彼和明显的服务不均等现象，在开放型新经济体制下提升了外国人综合管理服务的质量和水平。其管理服务模式结构图如图一：

图一

（一）坚持以人为本，力求出入境管理服务“精细化”。

1.优化服务硬件环境，提升管理服务质量。2012年10月11日，随着义乌市公安服务在线建设的虚拟出入境办事大厅正式上网运行，出入境业务在互联网上得到全面体现。群众通过互联网不仅可以了解出入境业务，还能与出入境部门在线互动，更重要的是，在现实出入境接待大厅中能办理的业务，在“网上办事大厅”上也能办理，并且不受时间、地点的限制。截至2012年底，即受理出入境网上预约51 人次，证件进度办理查询127 人次。

2.建立外国人管理服务站。2011年4月，义乌市公安局出入境管理局在原来证件咨询查验点的基础上，在国际商贸城一期西大门设立了“义乌市公安局外国人签证服务管理站”，向中外客商宣传我国出入境法律、法规；接受中国公民和境外人员有关出入境证照方面的咨询；接受境外人员临时户口申报，及时录入采集信息；为需要办理签证延期的外国人提供必要的帮助，寓管理于服务之中。仅2011年就提供证件咨询1500 余人次，极大地方便了中外客商。

综上所述，SCAD患者行抗血小板治疗应充分考虑病变特征、年龄、合并症及抗血小板药物特性，行个体化策略，平衡患者的出血风险及获益，在临床应用时应谨慎对待。

3.推行港澳再次签注双向速递服务。在出入境业务中引进邮政速递社会化服务，使申请人足不出户就可以办理港澳团队旅游再次签证，降低了群众的办事成本，受到群众的一致好评。如2012年6月18日，申请人何凯征（音译），因在外地从事其他活动不能返回义乌，其通过EMS 快递业务将其港澳通行证邮寄至出入境窗口，当月22日出入境部门就将办理好的港澳团队旅游签注寄回给他。

4.设立“特服窗口”，畅通绿色通道。坚持急事急办、特事特办的原则，对出境探病、紧急商务的申请人提供优先、特殊的人性化服务。通过在出入境服务大厅专门设立“特服窗口”，由出入境管理局领导和外管民警轮流坐堂，集中受理、协调、处理申请人证件办理过程中各类疑难事项；符合急事急办情形的，实行绿色办证通道，由专人一次性办结受理业务，最大限度地减少申请人等候办证的时间，但对有违法记录的外国人，除实行差别签证外，受理时明确告知“1年内不再享受绿色通道服务”，并视情缩短签证停留期限。同时，设立“特服窗口”，可以确保群众困难及时获知，紧急事务及时办理，有效减少拖延、遗漏、差错的发生，还可在第一时间处理窗口发生的各类突发事件和依据业务办理情况及时调整业务受理民警比例。

义乌外国人管理服务的不断细化深入，为国内外签证人员节约了大量的时间、交通成本。据初步估算，十年来境外人员因办证节约路费、住宿费超过5000 万元人民币。很多其他城市的在华外国人专门赶赴义乌办理签证，以便享受快速优质的办证服务。义乌市服务能力的提高，实质上也是实现了对境外人员服务水平和管理能力的双提升，同时通过管理权限的扩大，进一步优化了义乌国际性商贸城市的软环境，繁荣了义乌的地方经济，得到社会各界特别是众多在义乌外商的一致好评。

（二）依托社区，建设“四个一”、构建“三条线”社区管理模式。义乌市的境外人员流动性大、散居面广，管理难度大。位于义乌江东南面的江东街道已成为义乌境外人员最为集中的聚居区域，截至2011年年底，辖区7 个社区有来自105 个国家和地区的常住境外居民8399 人，鸡鸣山社区更是被誉为“联合国社区”。义乌市依托社区，通过建设“四个一”、构建“三条线”的管理模式，加强对常住境外来华人员的管理服务，管理过程中由社区专管员（社区组织委员兼任）统一负责，实行统一管理或者协助实施。

1.建设“四个一”，即一站、一图、一库、一制（见图二）。

图二

2.构建“三条线”，即社区专管员——社区民警——户管员——境外人员”、“社区专管员——联络员——信息员——境外人员”、“社区专管员——楼幢长——房东——境外人员”三条线（见图三）。

图三

（三）构建基层防控网络，确保境外来华人员管理“无死角”。义乌十分注重基层防控网络的建设，采取多种措施实施综合治理，加强境外来华人员管理，经过多年经营已经取得明显成效。现代管理学研究表明，内生性的自我约束的管理成效要明显高于外部约束性管理的效果。⑰近年来，义乌市借助与境外人员联系密切的涉外接待单位、涉外宾馆的力量延伸管控触角，开展涉外接待单位备案、年审和信誉等级评定，要求涉外接待单位按照规定格式建立工作台账，对邀请的外国人实行全程跟踪服务。出入境管理局定期对已备案的涉外单位邀请人数、违法人数进行统计分析，及时更新等级评定，对部分等级较低的单位暂停甚至取消其邀请资格。此举能有效引导涉外单位和外国人自觉遵纪守法，确保非法居留的比例控制在3%以内。

1.充实外管民警队伍。出入境管理局在各派出所配备1 名分管外事领导和外管民警，并制定工作制度，明确工作职责，定期开展培训，切实提高基层派出所的外管工作水平。同时结合市局的基层基础督察，每月开展派出所外管工作检查，检查情况与外管民警的绩效考核挂钩，从而确保基层外管工作有抓手。

2.组建社区专职外管力量。在外国人聚集的城区5 个派出所及后宅派出所、廿三里派出所派驻社区外事专管员共30 名。外事专管员负责日常的境外人员信息采集录入、省公安厅出入境信息系统报警数据排除，对首次申报住宿登记、首次申请F签证的有关国家人员逐人核查。2012年共核对各类报警数据124240 条。

3.锤炼打击犯罪的执法队伍。为有效打击非法入境、非法居留、非法就业的“三非”外国人，出入境管理局成立了由3 名民警和5 名协警组成的专业“打非队”。“打非队”依托基础信息进行定期分析研判，并广辟渠道查找可疑线索、缜密侦查，进一步加大对“三非”外国人的打击力度，同时严加防范确保其他省份的“三非”外国人不流入义乌。2012年共查获在华非法居留100 天以上的外国人25 名。

4.促成宾馆约谈机制。为了提高境外人员住宿登记信息质量，义乌市出入境管理局对境外人员住宿登记差错率高的宾馆实行集体约谈，对连续被3 次约谈的宾馆实行限期整改。在此基础上建立了差错较多宾馆团队集体承诺制度，宾馆业主、总经理、前厅部经理、前厅主管、前厅领班五个层面对提升数据质量进行书面承诺，有效强化了宾馆管理责任意识，引导行业自律精神的培养。“承诺制”有效提升了数据质量。2012年共分9 批次对108 家数据差错较多的宾馆业主进行了集体约谈并签订承诺书。

5.建立与其他执法单位之间的配合机制。为达到公安部规定的“底数清、管得住、服务好”的工作要求，出入境管理局主动加强与工商、劳动、外经贸局、外侨办等外事职能部门的联系，扩大信息收集来源。如针对登记证年审材料不齐而外国人就业证到期问题，设立由就业劳动部门先行登记发登记备案表，再到出入境管理部门申请短期居留许可等程序。另外，还出台了境外非政府组织管理服务有关规定，进一步加强了各部门间的分工合作。

义乌作为世界知名的全球小商品集散市场，吸引了来自世界各个国家和地区的商务人士。大量外国人涌入义乌，在促进本地经济发展的同时，也对外国人的管理服务提出了更高的要求。义乌针对境外来华人员的国别多样性，国别、种族群体的空间分布呈现非聚集性特点，在外国人管理服务措施上，更加强调无差别统一管理模式，这种管理方式已经收到了较好的社会效果。义乌对外国人管理服务上的一些做法和经验，对于巩固义乌的国际商城地位，加快培育、参与和引领国际经济合作竞争的新优势，加大对外开放力度，深化改革等方面有着积极的借鉴意义。

注释：

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民网，http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html 2013年11月15日。

汪洋：《构建开放经济新体制》，《人民日报》，2013年11月22日。

熊九玲：《国际关系中的世界城市：世界体系论的视角》，《北京行政学院学报》，2007年第6期。

张建新：《大国崛起与世界体系变革──世界体系理论的视角》，《国际观察》，2011年第2期。

《中国晋升发达国家之列有多难?》，http://cn.wsj.com，2011年1月3日。

JOHN FRIEDMANN.The world city hypothesis .NEIL BRENNER and ROGER KEIL.The global cities reader.2005.12.01

石忆、邵洪琳、张洪武：《中国投资环境评价方法论研究》，《同济大学学报（社会科学版）》，2003年第4期。

数据资料来源：义乌市公安局出入境管理局统计数据，2012年。

浙江警察学院课题组：《商城警务：公安社会管理创新的“义乌范式”》，中国人民公安大学出版社，2013年9月版。

⑪《2013年出入境人员和交通运输工具数量同比稳步增长》，公安部出入境管理局数据，http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1702/n2347/3980437.html 2014年1月15日。

⑫此内容来自笔者与义乌出入境民警的访谈记录。