舟山市土地利用总体规划空间布局实施情况简析

2014-06-04浙江省土地勘测规划院赵哲远金艳花

浙江国土资源 2014年2期

浙江省土地勘测规划院赵哲远金艳花

舟山市国土资源局陈杰张一男

土地利用总体规划实施评估由定量评估、空间布局评估两部分组成，其中规划空间布局评估反映的是空间管制区实施进展情况、管制区布局调整情况。空间布局评估的作用是编制规划布局实施进展图，引导新增建设项目用地选址，优化城乡建设空间布局。

一、规划空间布局合理性评估

《舟山市土地利用总体规划（2006－2020年）》根据海岛区域的自然环境条件、土地利用特点，按照用途相似、位置相邻、布局优化、结构合理的原则，对全市土地进行了功能分区。在功能分区过程中，土地利用总体规划与相关规划进行充分衔接，用地空间布局分为农业生产用地布局、生态用地布局、城乡建设用地布局、基础设施用地布局和滩涂围垦用地布局。

（一）农业生产用地布局

耕地与基本农田主要布局于舟山本岛、六横岛、朱家尖、金塘岛、岱山岛等面积较大岛屿的低平沿海地带和丘陵之间，这些区域的耕地分布较为集中，质量相对较高。将现状的粮食生产功能区、现代农业园区的农业生产区域优先划入基本农田进行严格保护。

（二）生态用地布局

将舟山市的城镇景区景观林、沿海景观防护林、库区多功能防护林、生态观光廊道工程、矿山复绿工程及森林公园、饮用水源保护区、各类自然保护区纳入生态用地空间，有效地保护海岛的自然环境和生态安全。

（三）城乡建设用地布局

城镇用地总体呈现“一主轴、三副轴、一中心、七重镇”的布局形态。“一主轴”为金塘岛-册子岛-舟山本岛-朱家尖岛；“三副轴”为洋山岛-衢山岛-岱山岛-舟山本岛，六横岛-虾峙岛-桃花岛-沈家门，泗礁岛-马鞍列岛；“一中心”为舟山市中心城区；“七重镇”为高亭、金塘、白泉、六横、衢山、菜园、洋山镇，其中高亭为旅游、工业、商贸综合性城镇，金塘为港口物流重镇，白泉为临港工业重镇，六横成为港口物流和重化工产业重镇，衢山为港口矿物运输重镇，菜园为海洋旅游和渔业重镇，洋山为港口物流重镇。城镇用地规划布局充分与《舟山市域总体规划纲要（2006－2020年）》的城镇空间形态结构相衔接，体现了舟山市的海岛资源特点，形成以港兴市、集约开发岸线资源的城镇发展格局，符合海洋经济发展方向。规划农村居民点建设按照“大岛建、小岛迁”的原则，形成科学合理的村庄体系结构，促进城乡统筹发展。

（四）基础设施用地布局

基础设施用地布局充分与交通、水利、能源等行业专项规划相衔接，将舟山海岛公路网与大陆公路网连成一体，优化各级公路网建设；完善海上客运系统，形成快速、便利的岛群交通；加快深水岸线的开发，加强本岛和主要大岛港口建设，提高港口集疏运综合能力；完善电力、通信等网络建设。现行规划的基础设施用地布局促进了未来全市基础设施的合理发展和有序建设。

（五）海涂围垦用地布局

土地规划的海涂围垦空间与《舟山市滩涂围垦总体规划》相衔接，将全市划分为嵊泗围垦区、洋山造地区、衢山造地区、岱山造地区、舟山本岛造地区、金塘造地区、六横造地区，并对各围垦造地区的土地主导用途进行了划分，对海涂围垦活动进行了合理的引导与管控。

二、规划空间布局执行情况评估

（一）舟山市规划空间布局执行情况评估

2006－2012年涉及城乡建设、基础设施建设已经报批的新增建设用地面积为5571公顷，占规划下达新增建设用地指标的78%，剩余的新增建设用地指标为1579公顷，约占规划指标的22%（见表1），布局较为分散。其中岱山县、定海区已经使用的新增建设用地数量较多，分别占规划下达指标的91%、84%，特别是舟山本岛、岱山岛、金塘岛、六横岛等几个大岛，剩余的新增建设用地空间已低于20%，且布局散、区块面积小。

表1 舟山市新增建设用地执行情况表

（二）规划空间布局调整

根据舟山市及定海区、普陀区、岱山县、嵊泗县规划布局调整汇总资料，至2012年规划空间布局调整涉及新增建设用地区的面积为195公顷，约占总新增建设用地规模的2.7%，布局调整对规划允许建设区、有条件建设区的影响很小。

（三）中心城区规划空间布局执行情况评估

舟山市中心城区范围包括临城、昌国、解放、环南、城东、盐仓、沈家门、勾山、东港、朱家尖街道和双桥镇，土地总面积为36715公顷。规划下达中心城区新增建设用地指标为2403公顷，2006－2012年已经使用的新增建设用地区为1411公顷，剩余的新增建设用地区为992公顷。临城新区、普陀城区已经使用的新增建设用地区面积较大，分布也较为集中，其中临城新区是舟山市政治、文化、教育、服务中心，现代化海岛生态新城，因此规划的建设用地区使用速度较其他城区快。而老塘山城区、定海城区、朱家尖城区目前还剩余60%的新增建设用地空间。

三、现行规划的空间布局与新区发展建设矛盾突出

按照国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》中“一体一圈五岛群”总体开发格局——优化提升开发开放主体区域、全力打造港航物流核心圈、积极构筑五大功能岛群，将新区“十二五”时期新增建设用地项目布局，与现行土地规划空间管制区进行叠加分析（见图3），只有11%的“十二五”新增建设用地符合现行土地规划允许建设区，36%的“十二五”新增建设用地落位于现行规划的有条件建设区内，剩余的53%都落位于现行规划的限制建设区内（大部分为基本农田保护区、水域水面、林地、园地等）。由此表明，现行土地规划的新增建设用地空间布局已经无法满足新区的发展建设空间需要。

从具体项目看，舟山群岛新区海洋经济发展重点——海洋科学城、舟山港综合保税区建设、金塘和六横集装箱港区建设、岙山石油储备项目二期、光汇油品码头等项目，在现行土地规划的布局中都没有充分考虑其用地范围。

从基本农田的空间布局看，现行规划的基本农田主要集中分布在六个大岛的丘陵之间以及沿海低平区域，而六个大岛的山地丘陵之间以及沿海低平区域，正是舟山群岛新区发展八大产业集群的主要空间。舟山市现状基本农田保护率高达93.2%，基本农田外的一般耕地面积非常少。按照舟山群岛新区功能定位和“十二五”期间城乡规划重点建设项目布局，各类建设需要占用相当数量的现行基本农田，从现行土地规划的基本农田保护区布局来看，与舟山群岛新区的建设发展空间高度重叠。

四、政策建议

（一）优先保护海岛上集中连片布局的优质耕地

由于受海岛自然条件限制，舟山市耕地总体上分布散，质量较低。新区土地利用总体规划修编中需要积极坚持当前与长远相结合，不透支子孙后代的土地资源维持当前发展，需提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，努力建设海岛资源节约型、环境友好型社会。要优先从严保护海岛上集中连片布局的优质耕地，发展海岛生态效益农业。经调查分析，舟山群岛新区约有10万亩优质耕地，符合以下条件：坡度小于6°，排灌设施完善，不易受到海水侵蚀，集中连片50亩以上。主要分布在舟山本岛西北部的马岙镇、小沙镇、岑港镇、双桥镇、白泉镇，六横岛、岱山岛、衢山岛中部平坦地区。紧密结合小沙镇省级粮食生产功能区、马岙镇现代综合农业示范园区、白泉镇与盐仓街道无公害蔬菜基地建设等，将优质耕地划为永久性基本农田进行保护。

（二）调整土地利用总体规划主要控制指标，缓解空间布局矛盾

一是减少海岛地区基本农田保护任务、耕地保有量。国家和省适度核减舟山群岛新区基本农田保护任务，保障新区“十二五”建设发展空间。国家通过海岛生态脆弱区退耕、统筹补充耕地等途径核减舟山市耕地保有量。舟山市自身挖掘耕地后备资源，优化基本农田布局；二是增加新增建设用地规模、城乡建设用地规模。国家追加舟山群岛新区新增建设用地指标，国家和省通过启用第二次土地调查成果，相应地增加舟山市城乡建设用地规模。舟山市通过盘活存量建设用地、实施城乡建设用地增减挂钩等途径，优化城乡建设用地空间布局，增加新增建设用地空间，提高土地集约利用水平。