浙江臻善科技有限公司 韩伟刚

丽水市国土勘察测绘规划院 孙 炜 赵力强

低丘缓坡综合开发利用试点实施评估的实践探讨
——以丽水市为例

浙江臻善科技有限公司 韩伟刚

丽水市国土勘察测绘规划院 孙 炜 赵力强

2011年，国土资源部批准在全国六个省市进行低丘缓坡综合开发利用试点（以下简称“低丘缓坡试点”）工作，浙江省包括金华、衢州、丽水三个市。目前，各地的低丘缓坡试点已实施近两年，根据国土资源部要求，各地也都在开展低丘缓坡试点实施评估工作。由于低丘缓坡试点是一项全新的工作，对其实施情况的评估也是一项新的内容，没有相关规程可以参考、引用。在此，笔者以丽水市低丘缓坡试点实施评估为例，对低丘缓坡试点的实施评估提出一些自己的想法、思路。

一、低丘缓坡试点实施评估目的及技术流程

（一）评估目的。低丘缓坡试点实施评估的目的在于了解低丘缓坡试点区各项工作的进展情况，掌握低丘缓坡试点实施以来各项工作的推进过程，加强对低丘缓坡试点工作的监督管理，总结低丘缓坡试点实施经验和成效，查找并分析实施过程中存在的问题及原因。根据评估结果，优化低丘缓坡试点实施方案，增强实施方案的适应性及合理性，提出进一步推动试点工作的意见和建议，优化产业布局。

（二）评估内容及方法。丽水市低丘缓坡试点实施评估的主要内容包括低丘缓坡试点前期工作进展情况、土地征收及拆迁安置进展情况、农转用和林地征占用报批情况、场地平整情况、生态环境保护工程及配套基础设施实施情况、保障措施落实情况等内容。

低丘缓坡试点涉及多方面的工作，不能完全做到全部进行量化评估。因此，为了能更客观、真实的对低丘缓坡试点实施情况进行评估，宜采用定性评估和定量评估相结合的方法。首先对低丘缓坡试点涉及的各方面工作内容分项进行定性分析评估，在对各项内容定性分析评估的基础上，根据各项评估内容的重要性，制定定量评估指标体系，进行定量评估，最后综合定性分析评估和定量评估结果得出评估结论，使评估结果客观合理。

（三）技术流程。丽水市低丘缓坡试点实施评估的技术流程如图1所示。

（四）所需收集资料。低丘缓坡试点实施评估涉及部门众多，所需收集的资料也很多。大体来讲，包括试点项目区前期各类相关专项规划及评估成果，项目区农转用报批数据、林地报批数据、耕地和标准农田占补数据、土地征收统计数据、房屋拆迁及安置统计数据、项目区场地平整及各项工程建设进度统计数据、招商引资及企业建设进度数据、资金筹措及使用情况统计数据、生态环境保护资料，以及相关调查表、图等等。

图1 丽水市低丘缓坡试点实施评估技术流程图

二、定性分析

定性分析主要从三个方面展开：低丘缓坡试点相关规划报批情况、试点实施进展情况、试点取得的社会、经济和生态效益。

（一）相关规划报批情况。主要分析从国土资源部批准试点实施以来，丽水市低丘缓坡试点实施方案的编制及报批情况，试点项目区所在乡镇的土地利用总体规划实施评估以及规划修改的编制和报批情况，试点项目区环境影响评估、水土流失评估、地质灾害评估等专项评估的编制和报批情况，以及在土地利用总体规划修改过程中，是否遵循了“建设用地上山、基本农田下山”和“坡地村镇、台地产业”的相关要求，是否有效保护了平原地区优质耕地，试点项目区建设占用耕地比例是否符合国土资源部要求，是否实现耕地占补平衡等等。

（二）试点项目区实施进展情况。对照低丘缓坡试点实施方案制定的目标和实施计划，分析试点项目区的农转用和林地征占用报批进度、土地征收及拆迁安置进度、耕地和标准农田占补平衡情况、占用的优质耕地表土剥离情况、场地平整进度、生态环境保护工程建设进度、配套基础设施建设进度、建设投资进度及资金筹措情况、产业项目引进及建设进度等等。

（三）试点取得的社会、经济和生态效益。主要分析低丘缓坡试点各项制度规范、实施保障措施的制订及落实情况，试点实施以来在节约集约用地、保护优质耕地、加快基础配套设施及新农村建设、节约资金成本、改善当地村民生活、保护生态环境等方面取得的社会、经济和生态成效。

三、定量评估

低丘缓坡试点实施定量评估主要是通过构建评估指标体系和评估模型、制定评分标准，结合评分标准对各项评价指标的实施情况进行定量评分并将评分分值标准化，通过标准化分值评判低丘缓坡试点的实施情况，得出评估结论。考虑到低丘缓坡试点实施评估的系统性，评估因素及指标覆盖面较广，试点评估宜采用多因素综合评判模型作为实施评估模型。

（一）评估指标体系构建。评估指标包括规划修改及审批情况、农转用报批进度、征地拆迁安置进度、耕地占补平衡情况、土地平整等前期统一工程进度、产业项目引进及建设、节约集约用地情况、制度建设情况，以及社会、经济、生态效益情况等指标，各评价指标及指标分值具体如表1所示：

表1 丽水市低丘缓坡试点实施评估指标体系表

（二）评估指标标准化。根据低丘缓坡试点实施方案和相关文件及标准，结合丽水市发展的客观实际，制定评价指标评分标准，对低丘缓坡试点评估指标标准化，将各指标转化为可比量纲。标准化后各指标影响分值越大，表示该评估指标的执行效果越佳。

（三）得出评估结果。按照评估标准，对丽水市低丘缓坡试点实施情况进行定量评估，评估得分超过90分，结合定性分析评估结果，得出结论为丽水市低丘缓坡实施情况总体优秀，反映出丽水市低丘缓坡试点工作达到了预期目标，各项工作进展顺利，总体工程进度与预期相一致，农转报批及土地征收等工作超出预期。接下来的重点应放在试点区移民拆迁安置、前期工程建设和产业项目入园上来，把握好低丘缓坡试点开发的进度节奏和各项工作的衔接。

（四）异常指标分析。针对各项评估指标中评估分值在60分以下或低于目标预期的评估指标，视为实施异常指标并进行异常原因分析，同时提出改进方法和措施。

丽水市低丘缓坡试点实施评估各项评估指标中，项目投资情况和制度建设情况两项评估指标的评估分值低于预期，投资情况不理想反映了项目区融资能力一般，地区经济社会发展基础薄弱限制了对试点项目的投入，今后应注重多渠道的融资投入，项目建设要摆脱单纯依赖当地政府的投入。制度建设分值不理想反映在环境保护政策措施制定情况和日常监管政策措施制定情况两个指标上，虽然试点项目区在开发建设中十分重视环境保护和对项目区开发的日常监管工作，但今后还要进一步完善各项制度建设，以便环境保护和日常监管目的性更加明确，更有针对性，确保低丘缓坡试点建设健康可持续。

四、经验体会

低丘缓坡试点评估涉及多项指标，不可能全部进行量化评估，如果仅仅进行定性分析评估，又不能完全反映低丘缓坡试点实施情况，评估结果也没有可比性。因此，宜采用定性评估分析与定量评估相结合的评估方法，确保对低丘缓坡试点实施以来的各方面工作进展全面进行分析、评估。同时，在对各项内容进行定性分析的基础上，再对重点内容进行定量评估，得出具体分值，使得评估结论依据充分、简单明了、客观真实。

由于低丘缓坡试点的实施涉及到国土、建设、水利、环保、财政等多个部门，各部门均有不同分工。同时，在进行低丘缓坡试点实施评估时，各部门提供的各类资料统计标准也不一致。因此，为确保能及时、真实的收集到评估所需的资料，实现数据的一致性，建议以低丘缓坡试点工作领导小组的形式开展实施评估工作，制定统一的要求和标准，确保评估结论更加真实，准确。

国土资源部要求低丘缓坡综合开发利用试点必须每年进行实施评估，而低丘缓坡试点的建设进程是分年度分阶段的，不同年份不同阶段实施的建设项目和侧重点都会有所不同。因此，为了保证低丘缓坡试点实施评估能准确反映评估阶段的实施成效，体现低丘缓坡试点实施评估的动态性，建议针对分年度分阶段不同的开发目标，对指标体系中的评估指标进行相应调整，来体现不同的评估指标在不同年度的重要性。