宁波城市土地储备中心 张秋华 罗叙文

随着工业化、城市化的推进，农村的土地被大量征用，为缓解征地各类矛盾、构建和谐社会，保障失地农民长远生计、促进村级集体经济长远发展，10%村级发展留用地政策在此背景下应运而生。北京、广东、湖南等省市从1998年前后开始了留用地的发展，到目前的遍地开花。2002年宁波市人民市政府办公厅下发了《关于做好市区村发展留用地工作的意见》（甬政办发〔2002〕268号），对村发展留用地的适用对象、面积计算、使用、管理等提出了明确意见。自此开始了村发展留用地政策的执行工作，这项政策也是具有宁波地方特色的一项政策，不少兄弟城市前来取经、学习。在发展的同时也遇到了很多的问题和困惑，近年来，关于提高村级发展留用地开发效益的呼声强烈。

一、宁波村发展留用地政策执行现状

（一）政策分析

2005年，市政府办公厅下发了《关于完善宁波市区村发展留用地使用管理工作的意见》（甬政办发〔2005〕131号），分别从目的、适用对象、面积核算、选址安排、土地性质、留用地交付、使用处置、相关管理等八个方面系统地阐述了政策和规定。村发展留用地政策更加详实、明确，操作程序明晰。政策适用于海曙区、江东区和江北区的10个行政村（又称三江片区），从范围来看，这些村的地理位置在各区域发展的中心，有利于结合城市建设规划、产业发展规划和城中村改造工作进行布局。村发展留用地的核定及处置流程如下：

1.留用地面积核算：按照2001年1月1日可转为建设用地的实有集体农用地及工业、商业、仓储等生产性、经营性项目集体建设用地合计数的10%计算，具体数据由国土部门核定。

2.留用地选址安排：既要服从土地利用总体规划、城市规划和产业政策，又要利于村级经济发展，相对集中，合理使用。原则上应在本村范围内安排，确因规划限制等原因无在本村内安排的，可以跨村异地安排。留用地指标也可以向政府申请收购，以货币补偿的方式实现。

3.留用地土地性质：可以保留集体土地性质，也可以转为国有，土地使用权归村集体经济组织所有。土地使用权未到村，可由国土部门储备中心收购后以出让方式进行处置，村集体经济组织可以参与竞买，土地性质为国有出让。

4.留用地使用处置：村发展留用地一般由本村自行开发（可以采取合作方式）。不得用于商品住房开发，一般为办公、酒店、商业或者工业项目。建设项目必须符合城市规划，容积率由规划部门审定。村发展留用地的标准容积为2.2（注：这个标准容积率不是规划部门在确定地块控制指标时必须执行的数据，容积率的高低根据规划要求，该高则高，该低则低）。委托处置的留用地以“招、拍、挂”方式出让，如由村集体经济组织取得时，统一按照2.2标准，超出标准部分的出让金上交市财政，低于标准容积率的出让金由市财政补足。

5.留用地使用管理：村发展留用地一般在村集体土地被征用时方可报批使用。土地尚未征用或者征用较少时，确有项目需要使用留用地的，可适当提前使用。村发展留用地不得擅自转让，自行开发项目竣工并取得土地、房产证后需要转让的，必须经村集体经济组织代表三分之二以上通过，并由所在乡镇（街道）、区政府职能部门审核，报区政府同意。

（二）村发展留用地政策实施过程中存在的问题

1.留用地对城市用地的平衡布局带来了矛盾和冲击。由于村发展留用地一般都用作办公、酒店、商业等项目，再加上市、区两级其它商业服务业地块的开发建设，比如“中提升”项目等，造成了大量性质相同或者相近的项目重复布局，致使其它性质用地的空间资源配置不足，打破了城市用地平衡。细数宁波最近几年新增的商业综合体，用“雨后春笋”来形容并不为过。来自市贸易局的统计数据显示，目前宁波全市已建成和在建、拟建的商业综合体共有57个。宁波已营业的商业综合体有21个，包括鄞州万达广场、世纪东方广场、和义大道购物中心等。过去两年是宁波商业综合体“大跃进”的一年，共有9家商业广场全新亮相，其中包括印象城、来福士广场、奉化银泰城等；此外还有30多个商业综合体、购物中心项目已经开建或待建，如海曙的新星商业中心、宁波环球城等。城市规划也往往因留用地政策的限制不得不被迫做出调整。另外，从今后的经济效益角度来考虑，过剩的商业办公、酒店娱乐等项目必然会造成相互之间的无序竞争，带来楼宇空置、资产积压等多方面问题，土地的效益得不到应有发挥，也不利于市场风险的防范。

2.土地利用率低。以江北洪塘街道为例，已落实的留用地约有437亩，而其中有5个村，共约154亩的留用地仍处于闲置状态，也就是说已落实的留用地中有超过三分之一未予开发使用。据调查，各区街道（镇）中普遍存在着这种土地闲置的现象，由此可见，村级留用地的利用率并不高。究其原因，主要在于：一是土地规划定位不明确。各街道（镇）虽然对村级留用地工作都比较重视，但对留用地的具体产业定位和空间布局，都没有进行统一规划。许多土地规划用途不明确，部分已规划的土地项目对选址地块周边的条件，留用地的发展潜力、开发价值等定位问题欠缺周全考虑。造成不少村级留用地由于规划不清或与土地利用总体规划不相符合，无法进行相应开发或用地报批工作。二是村级开发缺乏资金。开发村级留用地需要大量资金，由于前些年征地补偿金都分到农户，绝大多数村集体经济组织缺少财力，无力承担巨额开发成本，一旦贷款开发，高额利息将增加村级集体经济的风险。

开发成功案例

3.“乡土”观念浓重，打破村庄行政界线统筹安排难以实现。在留用地安排过程中，各个村一般都要求在本村行政范围内解决，不愿意去外村土地。政策上虽然允许跨村安排，但实际操作时难以实现，一个村一个“小规划”，类似于以前的“村村冒烟”现象。当“小规划”与大规划产生矛盾时，往往不得不屈服于“小规划”。这样的情况对于城市科学、合理、统筹规划非常不利。

4.以土地资源为安排手段的单一方式对区域有限的空间造成巨大压力。比如海曙区土地面积非常有限，不到30平方公里，存量可用的土地就更加稀少，安排必备的城市公共设施、基础设施等都显得紧张。而目前，村留用地虽在政策允许土地安置和指标回购（即货币补偿）两种方式，但由于货币补偿缺乏明显的政策优势和吸引力，使各村根本不愿意拿货币，都要求安排土地解决，僧多粥少，对海曙用地安排带来非常大的困难。例如，在南站客运中心改造规划编制当中，涉及到震丰村旧村改造就非常棘手，该村目前未征用的集体土地主要集中在南郊公园（三层楼下）一带，而此地块根据城市规划主要是作为火车南广场、城市公园性质使用，但是村里一直要求在三层楼下一带安排村民安置房和村发展留用地，共需要100多亩土地，规划城市公园的规模一压再压，到目前此问题还未彻底解决。

5.留用地建设档次和水平参差不齐。有待于提高各个村经济实力不一，村发展留用地建设方式多种多样：有的自行开发，有的通过合作方式与企业共同开发，有的通过招商引入投资实体等等。由于经济实力和建设定位、眼界等多种原因，缺乏建设“城市精品”的主观意识和客观能力，总体上，村发展留用地项目建设水平与商贸中心的区位要求还存在一定差距。建设品位不够，产业定位不高的现象较为普遍。

6.留用地缺少宏观调控以及退出机制。留用地项目的开发建设从招商引资、产业定位、建设运营、管理等各个环节是以街道等基层组织自主把握为主，缺乏从更高、更长远的角度去思考如何去城市产业布局、建设规划、公共基础设施、社会和环境综合效益的对接，也就是缺乏有效的宏观调控手段。当宁波城市规划建设的许多区域都有较为清晰的发展定位和方向的时候，留用地项目很多还停留在“不知道该要什么，等着别人上门”或者“来什么要什么”的朦胧状态，要改变这种状态需要从源头上加强政策调控，必要时建立退出机制，把有限的土地空间让给更加需要的项目。

二、提高村发展留用地开发效益的对策

村发展留用地政策目的是解决被征地农民的生产、生活保障问题，因此，要实现这一目的，标本必须兼治，除了进一步完善留用地政策本身外，更需要运用综合手段，系统的解决农民的就业、就学、生活以及保险体制等。

终止开发案例

（一）高度重视，将提高留用地开发效益工作列为当前农村工作的重点来抓

村级发展留用地能够落实的指标相当紧张，而面对已落实的留用地，如果不能提高其开发效益，势必造成可利用土地资源的浪费，也会影响村集体经济收益的增长和农民收入的增加。应对留用地开发建设工作引起高度重视，把这项工作放到壮大农村经济，增加农民收入，统筹城乡协调发展的重要位置上来。

1.各区建立落实留用地开发建设管理服务机构。村级留用地工作涉及国土、规划、发改、农业等多个部门，分散提供管理服务难以产生效果。建立落实留用地开发建设管理服务机构，明确分管领导、牵头部门以及有关部门、街道（镇）职责，加强留用地开发建设的统筹规划、规范管理和优化服务。

2.结合留用地开发利用现状，认真总结经验，加强对产业导向、功能布局、立项审批、利用模式、利益分配等方面的调查研究和科学论证。

3.努力提高村级组织的经营水平。建 立相应的村级集体经济发展综合培训体系，有针对性地开展业务培训以及廉政教育。着力提高村级组织对留用地开发建设、经营管理的能力和水平。

（二）创新模式，拓展留用地开发使用渠道

各村的实际情况不同，留用地的开发模式应因地制宜，符合不同村情，所以要多方面借鉴成功典型经验，多渠道探索村级留用地的开发模式。

1.打破村界联合开发。以街道（镇）为单位，打破村界，推广留用地集中安置，以“组团式”统一进行项目选址，将村级留用地相对集中在一定区块，产生集聚效应，然后进行统一开发。

2.村集体自行筹资开发。由于征地款到位后，一些村拥有较多的资金可供支配，如果有好的项目，可选择自筹资金开发建设。如海曙区胜丰村股份经济合作社，就以项目发起人形式召集社员筹集资金，自主开发留用地，效益明显。

3.土地作价入股合作开发。村集体以村级留用地作价入股的形式与企业合资成立一股份公司，由该企业负责具体经营，村根据作价入股股份的数量，每年享受一定比例的盈利分红。

4.委托经营开发。由村集体与街道（镇）牵头成立第三方资产经营公司，将村级发展留用地统一交由资产经营公司规划使用。各行政村将获得一次性土地补偿及固定期限的补偿年金，同时根据引进企业的经营情况，街道（镇）可考虑在税收所得部分给予额外奖励。

5.建立留用地退出机制。对村集体经济组织开发或经营能力差的留用地由土地储备中心收购后出让。针对拟用于商业、地产开发的用途地块，根据地块开发的规模，开发单位按土地占地块开发成本的比例，将一定比例的房产返还到村，或再向村回购。据调查，上述几种开发模式在个别村已有尝试，可对各种开发模式进行认真总结，并择优推广。

（三）加强指导，提升留用地开发效益产出

1.加强招商引资指导，引入优质开发项目。广泛招引优质的合作开发商，抓住全区大项目建设的契机，在积极配合好重点大项目建设的同时，搞好“搭车”发展，指导和协助各村做好项目的洽谈和对接。

2.加强项目论证把关，建立项目准入机制。通过有效手段对留用地建设项目和投资规模进行审查把关。鼓励和支持各村在留用地立项建设上进行科学的市场论证和错位发展，避免盲目的招商。同时，要建立项目准入机制，设定准入门槛，提高项目档次，力求留用地建设项目能够产生更大的效益。

3.加强资金扶助力度，帮助搭建融资平台。搭建村级留用地开发融资平台，解决村资金周转困难，并明确有关税费的减免和贷款贴息等政策措施，减轻村级留用地建设开发成本。