付耀华，石兴安

（1.临沧师范高等专科学校，云南 临沧 677000；2.凯里学院经济管理学院，贵州 凯里 556011）

论完善黔东南州城乡社会保障体系之道

付耀华1，石兴安2

（1.临沧师范高等专科学校，云南 临沧 677000；2.凯里学院经济管理学院，贵州 凯里 556011）

目前，民族落实地区的社会保障工作取得了长足的进步，但是与发达地区经济社会的发展速度相比，还有较大的差距。本文以黔东南州为个案，主要从黔东南州社会保障制度运行的现状出发，分析黔东南州社会保障存在的问题，探讨完善黔东南州社会保障体系的措施。

黔东南州；城乡；社会保障；体系

社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等方面。以养老保险、待业保险和医疗保险等为主体的社会保险制度，是构成社会保障体系的重要内容。社会保障体系的建设是解决“三农”问题和促进城乡共同发展的重要内容，也是经济社会发展的内在要求。其各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。在城乡二元结构下，社会保障体系不尽完善，统筹城乡社会保障体系是统筹城乡发展的重要方面。城乡统筹大的社会保障体系就是要打破城乡二元分割的社会保障结构，使城镇居民与农村居民平等的享受社会保障制度，实现城乡居民制度上、待遇上的平等。城乡分割治理的社会保障格局，使得农村社会保障建设相对滞后，出现因病返贫和贫困人口增加的农现象，加大了城乡差别、降低了居民平均购买力水平，影响到经济发展和社会稳定。城乡社会保障出现失衡状态，势必影响实现全面建成小康社会。因此，建设城乡统筹发展的社会保障体系，已经成为推进我国健康、可持续发展的时代要求。

1 黔东南州社会保障体系建设现状

改革开放三十年,我国社会主义现代化建设取得了重大成就,我国社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设迅速发展"多年来,我国社会保障体系建设也迅速恢复和发展。与社会保障体系建设较早的发达相比,无论是在覆盖范围上还是在社会保障水平上,民族落后地区社会保障体系都较为落后，健全和完善民族地区社会保障体系,任重道远。

1.1 城市低保水平逐渐提高

中西部经济欠发达地区对于低保对象的保障更加不充分，是由于民族地区经济发展水平和物价水平有差异,但这一显著的差别更多地反映出来的是当地政府财政支付能力上的差别。［1］城市低保制度于1999年全面实施，经过十余年的运作，逐步走上了制度化、规范化、法制化的轨道，基本上实现了“应保尽保”、“分类施保”的局面。笔者在调研中了解到：2009年3月份全州保障城低保对象42516人，当月支出保障金477.72万元，人均补助水平由最初的32元提高到现在的161元。

1.2 农村低保不断提高

资金是农村低保制度建设和实施的最重要的物质基础,同时资金的筹措及真正的落实到位也成为最大、最核心、最困扰低保制度进行的难题,经济状况落后的地区,贫困人口往往越多,低保经费的任务就越重,经费落实的压力就越大,随着低保不断扩面提档,地方政府面临更大的资金压力。［2］经统计从2008年第三季度开始，农村低保扩面提标，保障标准提到785元，各档年补助相应提高200-220元，农村低保对象扩大到44.9万人，季度支出保障金6282.5万元，季度人均补助水平达145元。

1.3 农村五保供养制度逐步完善

五保户是我国农村弱势群体中的一类特殊群体，主要包括村民中无劳动能力，无法定抚养义务人，无生活来源等条件的老年人、残疾人和未成年人。2003年实施农村税费改革之后，农村五保供养制度发生了历史性变化，即由村提留乡统筹改为中央财政转移支付，五保供养对象由此有了稳定的生活保障。建立和实施农村最低生活保障制度以后，农村五保供养对象同时享受农村低保待遇，年人均供养待遇达到1500元以上。农村低保提标之后，供养待遇则达到每人每年1700元以上。

1.4 新型农村合作医疗保险参合率高

经过多年的改革和发展新型农村合作医疗已逐步从农村社区医疗筹资模式中走出来，并基本覆盖中国广大农村。仅2008年参合农民311.6万人，参合率达92.24%，实现了省政府要求农民参合率达到85%的工作目标。共有171.74万人次获得医疗补偿，比上年度增加37.97万人；补偿总金额达16954.86万元，较上年度增加6110.04万元。

1.5 城镇职工基本医疗保险人数不断增加

我国现行的统账结合社会保险模式,即城镇职工基本医疗保险制度,在为我国经济体制改革提供社会保障支持和维护社会稳定方面起到了积极作用,并取得了一定成效，参与人数不断增加。［3］仅2008年基本医疗保险参保人数为160594人，其中州级基本医疗保险单位315个，人数为32533人（在职20194人，退休12339人）。全州医保基金收入18681万元，其中，统筹基金收入8799万元，个人帐户收入9882万元。医疗基金支出13534万元，其中，统筹基金支出5626万元，个人帐户支出7855万元，其他支出53万元。

1.6 廉租住房制度实施良好

城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径,实行货币补贴和实物配租等方式相结合,主要通过发放货币补贴,增强低收入家庭在市场上承租住房的能力。［4］廉租住房保障方式多样，通过加大工作力度，保障标准由上半年人均住房面积8平方米提高到到下半年人均10平方米。保障范围由低保住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，由县（市）城扩大到乡镇和独立工矿区。2009年获得中央廉租住房补助资金13359万元，其中，廉租住房建设投资补助资金11818万元，廉租住房租赁补贴资金1541万元，补助资金惠及12个县23个工程项目5919套住房。

1.7 法律援助不尽完善

我国法律援助制度是随着我国法治文明程度的提高而兴起的，已成为我国法律体系中的重要组成部分，保护公民的合法权益方面发挥了积极而重要作用，但是法律援助机构建设发展较慢。在2005年以前，由于经费投入较少，每年的办案量仅为400-500件。从2005年开始，中央财政开始下拨法律援助资金，有效地缓解了法律援助经费缺乏的问题，从而使办案量大幅度提升，2006年全州办案量达到1258件，2007年增加到2604件，2008年为2395件。目前，有法律援助中心17个（设在州、县司法局），法律援助工作站150个（设在乡镇），法律援助专职从业人员38人，专职律师2人，但是还不足以满足社会的需求。

2 黔东南州社会保障体系建设存在的困境

目前，从总的方向来看，黔东南州的社会保障体系取得了显著成效，但是与发达地区社会经济的发展相比，社会保障制度的建设还存在很大差距，主要体现在以下几个方面：

2.1 城乡低保方面

2.1.1 城乡低保标准偏低

主要表现在保障标准普遍偏低。目前，全州州城低保标准为170元的有4个县。据省民政厅2008年11月统计，黔东南州保障水平处于全省到数第2位，仅高于铜仁地区。同时，补差水平也偏低。最近有关部门对113人进行调查，月人均基本消费支出200元以下的有28人，月人均基本消费支出201-300元的有 26人，月人均基本消费支出301-500元的有30人，月人均基本消费支出501元的有25人。这些数据说明，200元以下的基本生活消费，对70%以上的贫困居民来说是非常艰难的。

2.1.2 州县城低保资金匹配率低

按省政府要求，县城低保资金匹配比例应为25%。县市城低保资金匹配率达到和超过25%的仅有4个县；资金匹配率达20%-22%的有2个县；资金匹配率在10%-19%的有8县；其余县匹配率还达不到10%。

2.1.3 社会救助工作人员和工作经费严重不足

据统计，目前州级社会救助专职工作人员1人、兼职1人；县级社会救助专职人员21人（每县市平均1.3人）、兼职15人；乡（镇）级社会救助工作人员283人（平均每乡镇1.4人），基本上都是兼职。这严重影响社会救助工作的动态管理和工作质量，同时，多数县市都没有专项社会救助工作经费，社区更是空白。

2.1.4 社会救助面呈扩大的趋势随着城镇化、工业化建设和生态文明建设进程的加快，失地农民、无经济来源的农民将越来越多，要求享受低保待遇的人数也在逐年增多。

2.2 城乡医保方面

2.2.1 新农合

一是新型农村合作医疗统筹基金政府补助标准仍然较低，大病统筹经费不足，以县为单位统筹基金容易发生崩盘风险。二是行政村卫生室较少，有2210个村卫生室无房屋，基础设施简陋，人财物不配套，服务能力低。乡镇卫生院人力不足，技术报务不配套，医疗设备落后。三是政策宣传力度不够，一些农民对新农合政策缺乏必要的了解和认识。

2.2.2 城镇职工基本医疗保险

一是一些特困企业职工未能参加城镇职工医疗保险。二是有的单位缺乏按时缴费意识，未按时缴纳医疗保险费，影响医、患、保三方关系。

2.3 农村五保供养制度方面

供养补助标准偏低。分散供养标准多数在每人每年800元以下，未达到当地居民（或农民）平均生活水平，而且部分县未能按季足额拨付到位。

2.4 法律援助方面

首先，经费不足。虽然大部分县（市）已将法律援助经费列入财政预算，但金额偏少，一般为1-2万元。有的不足1万元，且还未能拨付到位。其次是缺乏人员。各县市援助中心一般都只是1-2人，有的还兼其他工作，难以满足日益增长的法律援助需求。

2.5 廉租住房制度方面

一是地方财政困难，配套资金不到位，部分县土地供应不足，影响项目工程建设进度。二是住房保障工作机构不健全，工作人员缺乏。三是无办公经费，配合工作的街道、办事处积极性不高。四是廉租住房处于在建阶段，尚未制定兼租住房出售方案，廉租住房出售工作进展缓慢。

3 完善黔东南州社会保障体系建设的措施

社会保障体系是社会主义市场经济体制和运行机制的一个有机组成部分。建立完善的社会保障体系，是保护弱势群体基本生活水平的“社会安全阀”，也是维护其社会可承受能力的底线，它始终是政府解决弱势群体问题的基础和依托。

3.1 巩固和完善已建立和实施的社会保障制度

3.1.1 建立城乡低保准入机制

对家庭人均纯收入低于当地最低生活保障线并符合有关规定条件的黔东南籍人员，经户主申请—村（居）委会核查和“民主评困”—乡镇政府审核—县民政局审批，均可列入最低生活保障范围。把好此“入口关”，要建立严格的准入机制，具体由申请制度、科学的家庭收入核查制度、“民主评困”制度、审核审批制度和公示制度等五项制度组成。3.1.2完善“能进能出”、“应退则退”的动态管理机制

城乡低保实行的是动态管理，不是一保定终生。进一步做好动态管理工作，必须完善动态管理机制。实行动态管理，逐步引入渐退机制。对于家庭人均纯收入超过低保线，应退出低保范围；对于使用高档消费的或不配合工作人员进行家庭收入核查的，可以停发低保金；对于在劳动年龄段的懒汉，免去其低保金，而是要引导其发展，寻找经济来源。

3.1.3 建立低保标准、五保供养标准、医疗救助标准、教育救助标准、廉租住房建设补助标准增长机制

机制的建立，既要有有关部门的年人均可支配收入调查或年人均基本生活消费支出调查为依据，又要有一定的财政收入作保证。应建立两项配套制度：一是年人均可支配收入或年人均基本生活消费支出定期调查制度；二是各项社会救助提标制度。年人均可支配收入或年人均基本生活消费支出发生较大幅度的变化，经济社会发展水平尤其是财政收入提高，各项社会救助标准也要相应提高。

3.1.4 加大对各项社会救助资金的投入

社会救助是一项社会公益事业，需要一定得经济投入。各项社会救助资金，地方投入的都偏少，达不到规定的比例，且缺少工作经费，缺乏工作推动力。把民生工程放在共建和谐社会的高度来认识，适当增加各项社会救助资金的投入，解决必要的工作经费，有利于各项社会救助工作更加具有实效。3.1.5加强工作力量，提高业务素质

当前，各项社会救助工作人员偏少，现有人员都是超负荷工作。各级要整合人力资源，加大社会救助工作力量，进一步配备州县乡三级社会救助工作机构人员。与此同时，要加大培训力度，提高业务素质，以适应各项社会救助日益繁重的任务和日益规范的要求。

3.1.6 探索土地征用新机制，切实保障被征地农民生活有长期保障，使农民的生产生活水平不因征地而降低

对于带有商业性质开发的土地征收，允许农民以土地使用权进行投资、抵押、入股分红，共同分享土地产生的增值收益。

3.1.7 进一步完善新型农村合作医疗制度，积极探索参合筹资的长效机制

逐步调整和提高国家补助标准，进一步落实农民参合筹资的政府职责，减轻农民个人筹资负担。

3.1.8 增加农村卫生人员编制和壮大农村基层卫生队伍，并加强业务技术培训

同时要加快城市社区卫生机构建设，切实解决房屋、人员、技术设备等问题，使社区卫生服务机构真正发挥职能作用，确保城镇居民享有基本医疗保健服务。

3.1.9 强化对定点医疗（医药）机构的监管，防止定点医疗（医药）机构可能出现的违规行为，确保基金公平、公正、合理、有效使用，最大限度地发挥城乡医保的作用，更好地为群众服务。

3.1.10 进一步重视法律援助工作，在人、财、物上给予更大支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

3.2 探索和拓展新的社会保障制度

临时救助具有“保障基本生活”、“救急”、“化解矛盾”的功能和“救急”、“非定期非定量”的特点。临时救助工作虽然民政部门已经开展，但尚未形成制度，需要进一步加以完善。要将救助的对象范围、救助的类型、救助的标准、救助的程序、资金的筹集等环节通过规章的形式予以明确和落实。临时救助和专项社会救助不是简单的叠加关系。作为一种后置型社会救助制度，临时救助是社会救助体系中的最后一道防线。当各项社会救助政策都启动后，救助对象仍然不能维持基本生活的，才可以申请临时救助。

3.3 强化政府责任，建立政府、社会互动的综合救助体系

一方面，要加强政府在弱势群体社会保障中的财政责任、管理责任，保证社会保障资金来源及运行的稳定性和连续性。同时还需要统筹社会救助管理，整合政府资源，将各部门的救助资源进行统筹规划和安排，使救助资源的使用更加科学合理，产生的作用实现最大化。通过机制和制度建设，促使各单项社会救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系。另一方面，重视社会力量，逐步建立政府、社会互动的综合救助体系。例如在美国，民间组织在现代社会福利事业中起着举足轻重的作用。当前应当抓紧时机发展民间力量从事社会救助事业，制定相关政策法规，为社会力量提供从事救助工作的环境。例如：税收优惠政策等鼓励性政策，利用开展志愿者活动和设立社会救助慈善基金会等多种形式，引导社会资源，达到社会资源的有效整合，最终形成政府主导、社会互动的救助机制。形成互助互爱、扶贫济困的良好社会风气的形成还有助于缓和社会矛盾、增强社会凝聚力。

4 建立社会保障体系监督机制

首先是要成立专门的社会救助监督机构，定期或不定期地对社会救助部门的工作效率、工作质量等进行监督检查，促使救助部门的救助工作做到按时、按质、按量。其次是建立相应的奖惩机制，对救助工作完成较好的部门进行奖励，反之对没有按规定完成好工作的部门进行适当的惩罚。对私自克扣挪用救助资金、擅自更改救助标准甚至出售救助资格的部门和个人要严加惩处，依法追究其法律责任。

[1]李迎生，肖一帆.城市低保制度运行的现实困境与改革的路径选择［J］，江海学刊,2007,(2).

[2]李忠林，崔树义.我国农村低保的现状、问题与对策［J］，东岳论丛,2009,(8).

[3]周以林.基于因子分析的我国城镇职工基本医疗保险现状的实证研究［J］，中国卫生经济,2008,(1).

[4]高 峰.对我国廉租住房保障方式的若干思考［J］，武汉大学学报(哲学社会科学版)，2010,(3).

责任编辑：邓荣华

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1672-2094(2014)05-0015-04

2014-07-15

付耀华（1974-），男，云南宣威人，临沧师范高等专科学校讲师，硕士。研究方向：当代中国政府管理及民族地区行政管理。

石兴安（1984-），男，贵州从江人，凯里学院经济管理学院讲师，管理学硕士。研究方向：民族地方治理。