王 敬 盛 萍

（上海市第一中级人民法院，上海 200336）

全民所有制企业清算义务人的清算义务及责任

王 敬 盛 萍

（上海市第一中级人民法院，上海 200336）

一、案情简况

原告Z公司从A银行处受让对债务人C公司的经法院判决确认的债权13万余元人民币（以下币种同）及利息。2012年，Z公司作为破产申请人，以“C公司不能清偿到期债务，且明显缺乏清偿能力”为由向法院申请对C公司进行破产清算并被受理。因C公司主要财产、财务资料等灭失及人员下落不明无法清算，法院裁定终结破产清算程序。现Z公司认为上海科技交流中心对C公司负有管理责任，因其怠于履行义务而致使C公司因无法清算终结破产程序，严重损害了其债权利益，诉请法院判令上海科技交流中心对C公司的未清偿债务承担赔偿责任。

法院另查明，C公司最初的名称为3C技术贸易公司，是经上海科技交流中心批准开办的集体所有制企业。后更名为C公司，经济性质转为全民所有制企业法人，并将该公司的主管单位改为上海科技交流中心直属管理。

一审法院认为，C公司工商登记档案信息中体现了其由科技交流中心主管的管理关系，历史沿革清晰、明确，且经科技交流中心盖章认可的备案章程及数份验资报告亦表明，科技交流中心曾对C公司进行过出资，故科技交流中心是C公司的主管部门及出资人。现有证据无法证明该C公司成立清算组开展过相应清算工作，故科技交流中心作为C公司主管部门负有之清算义务不得免除。从C公司被吊销营业执照，直至2012年原审法院裁定受理Z公司对C公司提起的破产申请，长达近14年的期间中，科技交流中心始终怠于履行其作为C公司主管部门理应承担的法定清算义务，科技交流中心对Z公司因C公司破产程序终结而未获清偿之债权损失具有过错。也正是因其怠于履行组织清算工作的违法行为，使得Z公司所享有的合法债权无法通过正常的企业破偿还债程序得以妥处。据此，原审法院认定科技交流中心对Z公司因C公司破产程序终结而未获清偿之债权损失具有过错，遂依据《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》（法释〔2008〕10号）判决科技交流中心赔偿Z公司损失人民币36万余元（含债权贷款利息、逾期支付利息）。科技交流中心不服上诉。

二审法院认为，科技交流中心是C公司的主管部门、出资人，该中心对C公司依法负有清算义务。原审法院依据法释〔2008〕10号批复判令科技交流中心承担责任，但该批复对全民所有制企业的主管部门、出资人是否属于批复中“债务人的有关人员”未予明确，且该批复对于“人民法院可依据有关法律规定追究其相应法律责任”以及“有关权利人起诉请求其承担相应民事责任的”中的“相应法律责任”、“相应民事责任”的性质和范围亦未明确，故在本案中，难以适用该规定。故原审法院判决缺乏相应法律依据，二审改判撤销原审判决，驳回Z公司上诉请求。

在本案中可见，公司法及相关司法解释虽然强化了有限责任公司和股份有限公司的清算义务，并明确了清算义务人的清算赔偿责任，即公司清算义务人未尽清算义务，致使公司财产损毁、灭失或者无法查清给债权人造成损失的，应当对债权人承担损害赔偿责任；但非公司制法人的清算义务和清算责任如何认定，清算义务人的清算责任及赔偿责任可否扩大适用于非公司制企业，由于法律规定不明确，实践中存在较大争议。本案的焦点在于科技交流中心是否是清算义务人以及其是否应当对Z公司的债权损失承担赔偿责任。

二、《公司法司法解释（二）》的规定内容

对于非公司制企业清算义务人是否承担清算赔偿责任，我国相关法律并没有专门的直接规定。然而，对于类似本案的全民所有制企业主管机关的清算义务，法律是有规定的。《民法通则》第47条规定，“企业法人解散，应当成立清算组织，进行清算。企业法人被撤销、被宣告破产的，应当由主管机关或者人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织，进行清算”。《企业法人登记管理条例》第33条也规定，“企业法人被吊销《企业法人营业执照》，登记主管机关应当收缴其公章，并将注销登记情况告知其开户银行，其债权债务由主管部门或者清算组织负责清理”。在本案中，C公司被工商吊销营业执照，科技交流中心作为全民所有制企业法人C公司的主管部门及出资人，对C公司承担法定清算义务。

然而，全民所有制企业主管部门作为非公司制企业清算义务人承担赔偿责任并不适用公司法及司法解释的相关规定。《公司法司法解释（二）》中有关公司清算义务人承担赔偿责任的规定，仅适用于公司制企业。实际上，任何一项法律制度都是若干价值权衡与取舍的结果。①刘德良：《未经清算而解散公司的法律责任研究》，《社会科学》2001年第5期，第48页。有限责任公司和股份公司清算义务人制度以及未清算承担责任的制度，其理论基础是《公司法》第20条规定法人人格否认制度，是对股东有限责任的突破。这种突破是基于“规范公司的退出机制，保护债权人合法利益不受侵害”的价值考量。②最高人民法院研究室：《最高人民法院司法解释正式文本理解与适用》，法律出版社2009年版，第113页。实际上是通过增加清算义务人不作为的成本迫使其选择行为。③最高人民法院民事审判第二庭：《最高人民法院关于公司法司法解释（一）、（二）理解与适用》，人民法院出版社2008年版，第336页。可以说，2008年公司法解释二出台的公司清算义务人清算责任是一个严苛的责任。在公司清算人法律责任经历了由宽至严的过程的同时，如果反过头来规范一些十几年前并非按照公司法成立企业的主管单位，难免有过苛之嫌。在没有法律明确规定的前提下，全民所有制企业的主管单位或开办单位的清算赔偿责任不能扩大参照适用。

原审判决的法律依据，是《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》（法释〔2008〕10号）的规定：债务人的有关人员不履行法定义务，人民法院可依据有关法律规定追究其相应法律责任；其行为导致无法清算或者造成损失，有关权利人起诉请求承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。该批复是对贵州省高级人民法院《关于企业法人被吊销营业执照后，依法负有清算责任的人未向法院申请破产，债权人可否申请被吊销营业执照的企业破产的请示》（〔2007〕黔高民二破请字1号）的回复。但首先该批复适用的范围是破产清算申请的情形，其次，该批复对全民所有制企业的主管部门、出资人是否属于批复中“债务人的有关人员”未予明确，且该批复对于“人民法院可依据有关法律规定追究其相应法律责任”以及“有关权利人起诉请求其承担相应民事责任的”中的“相应法律责任”、“相应民事责任”的性质和范围亦未明确，故在本案中，难以适用该规定。

实际上，关于全民所有制企业主管部门的责任承担问题，曾有一个法规涉及到公司主管单位对所属被撤销公司的债务承担问题。1990年12月国务院曾以国发［1990］68号文件，发出过《关于在清理整顿公司中被撤并公司债权债务清理问题的通知》。该文件对主管部门的责任认定限于“收取资金或实物”的限度内，且是在被撤并公司的主管部门或清算组织须负责清理被撤并公司的债权债务的情形下。①《关于在清理整顿公司中被撤并公司债权债务清理问题的通知》第3条：各级党政机关及所属编制序列的事业单位，凡是向其开办的公司收取资金或实物，用于本机关的财务开支或职工福利、奖励，补贴等开支的，应在收取资金和实物的限度内，对公司所欠债务承担责任。举重以明轻，如果要求类似本案中的主管部门，未从下属单位获取利益，却需对非由其撤销的下属单位承担超越限额的赔偿责任，实难找到法理支撑。

三、计划经济下的非公司制法人清算义务人承担赔偿责任之弊端

（一）全民所有制企业主管部门的性质地位不同于有限责任公司和股份有限公司的股东

一般来说，股东是公司的出资者和最大权利拥有者，根据权利与义务相一致原则，股东理应承担清算义务。然而，全民所有制企业主管部门的地位与有限责任公司和股份有限公司股东的地位是完全不同的。国有资产的特性就是缺乏天然的利益主体。②史际春、邓峰：《经济法律评论》（第3卷）,中国民主法制出版社2003年版，第205页。在全民所有制的背景下，我国全体人民才是其真正的所有者。但这种关系只能表现为间接的所有关系。③江平:《民商法律评论》，中国方正出版社2007年版，第418页。国家所有权需由特定的国家机关来代表、行使，其中既有代表国家所有权的管理监督职能，也有具体的出资人职能。④史际春：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第62页。然而，回归到历史沿革的角度来考量全民所有制企业等这些非公司制企业时，有观点所认为的主管部门对非公司制企业的所谓“控制力”实际上随着市场经济的深入已经越来越微弱了。1993年，中国实行政企分开、深化市场经济改革的探索。原有计划经济体制下政府机关办企业、企业对主管机关负责的思路发生了转变。这些主管机关实际上并不参与经营活动，与企业之间的权利义务非常有限。实际上，绝大多数主管机关根本不会也无权行使资产收益、重大决策、选择管理者、分红等类似股东、董事、实际控制人等的权利。如果仅仅基于行政性的批复等非经营性职能，要求政府主管部门作为非公司制企业的开办单位直接承担清算赔偿责任，显然不公平。

（二）全民所有制企业主管部门的性质地位不同于真正意义上的出资人

即使被认定为出资人，全民所有制企业法人的主管部门也难以被苛求直接承担清算赔偿责任。《国务院国有资产监督管理委员会办公厅转发全国人大常委会法制工作委员会关于全民所有制企业承担民事责任和刑事责任有关问题复函的通知》（国资厅发法规（2004）14号）规定了全民所有制企业的出资人应以其出资为限承担有限责任。非公司制企业法人的清算义务人原则上为企业的出资人。⑤刘敏：《实践中的商法》，北京大学出版社2011年版，第65页。但是这类出资人比较特殊。国有企业的出资人为国家，城镇乡村集体企业的出资人为劳动群众和乡村农民集体，外延笼统，对象不明。此外，这类企业的出资人地位往往是通过行政划拨等非经济方式取得，出资人主观上没有投资意愿，客观上亦无出资行为，实际上更无收益、处分。因此如果主管单位并没有直接出资并行使出资人的权利，不宜追究其清算赔偿责任。

四、在侵权法律关系下，对是否存在过错及因果关系的考量

《公司法司法解释二》第18条规定提起的要求未履行清算义务的股东承担责任，从本质上说，是一种侵权责任。①最高人民法院民事审判第二庭:《最高人民法院关于公司法司法解释（一）、（二）理解与适用》，人民法院出版社2008年版，第333页。尽管非公司制清算义务人的责任认定不能直接参照公司法的规定，但若要对如本案的全民所有制企业主管部门追究赔偿责任，从法理上说，仍然需符合第三人侵权的法律关系基本构成要件。以本案为例，在认定清算义务人清算赔偿责任时，除了应考虑是否存在清算义务人不作为的行为和损害结果外，还应考虑到清算义务人是否存在过错及债权人损失与清算义务人违反清算义务之间是否存在因果关系。当债权人依据侵权法律关系追究清算义务人清算赔偿责任时，法院应当审查上述构成要件是否成立，不能仅仅因为无法清算的结果，就直接据此认定清算义务人承担赔偿责任。结合本案，除了工商登记档案信息体现了科技交流中心是C公司的主管部门及出资人，实际上所谓的日常管理关系仅限于科技交流中心代为管理C公司人员的党团费，科技交流公司也未以出资人的身份获取过利益。对于C公司1998年被工商吊销营业执照的情况科技交流中心并不知情。直至2012年破产管理人要求科技交流中心配合破产清算工作时，C公司的管理人员及财务账册等重要账册早已不知所踪。尽管科技交流中心是C公司的清算义务人，但在此情形下实难实质性地参与、开展创造公司的破产清算工作。从中可见，该中心没有主观上的过错，也难以推论出债权人的损失与其不作为之间存在因果关系。故根据本案事实加证据，在法无明文规定的情形下，不应认定科技交流中心在本案中承担赔偿责任。

（责任编辑：王建民）

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2014-04-12