王志勤

（中央财经大学，北京 100081）

地方债务治理的法律路径探析

王志勤

（中央财经大学，北京 100081）

自2008年以来，我国地方债务迅猛发展，至2013年6月底，负有偿还责任的债务余额已经达到10.58万亿，存在巨大的财政风险，甚至有可能引发金融风险。导致地方政府融资风险的法律原因主要有三个，一是禁止地方政府发债导致了地方债务隐形化，二是政府担保制度的缺失加重了地方债务无序化，三是现行法律制度对中央、地方政府财权、事权的分配加速了地方债务规模扩大化。从立法角度对地方债务进行治理，防范财政风险和金融风险，首先需要规范地方政府融资平台，严格限制地方政府融资平台的银行贷款规模。然后要构建政府担保法律制度，使实践中大行其道的政府担保显性化、有序化。还必须规范“城投债”，适时推出“市政债”，建立地方债务的长效法律机制。最后要完善税收财政法律制度，增加地方财政收入。

地方债务；财政风险；担保法；预算法；法律路径

伴随我国城镇化、工业化进程的加快，地方政府存在巨大的融资需求，然而，由于法律严格限制地方政府的举债权，地方政府只能通过地方融资平台等非常有限的融资形式筹集资金，致使其债务隐形化、无序化。这样，地方政府债务风险就成为时刻悬挂在中国金融领域的一把达摩克利斯之剑，引起社会各界的广泛关注。本文将探讨我国地方政府债务治理的法律路径，力图为危机四伏的地方政府债务筑起一道法律屏障，并引导地方政府债务向有序化、规范化和法制化发展。

一、地方政府融资风险

（一）“影子渠道”隐患重重，债务不透明成最大风险

由于我国不允许地方政府自行发债，地方各级政府就纷纷设立规模不一的融资平台，即通过融资平台公司向金融机构借款，或以向社会发行企业债或项目债的方式筹集资金。地方政府债务52%来自银行贷款，①根据国家审计署网站2013年12月30日发布的《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元,其中银行贷款是政府负有偿还责任债务的主要来源，为55252.45亿元，通过计算，可知地方政府债务52%来自银行贷款。关于地方政府债务的权威数据，目前最新的就是此审计结果所公布的数据。这催生了地方政府的隐形负债，其风险性不言而喻。此外，近些年来，一些地方通过信托、融资租赁、发行理财产品和违规集资等方式变相融资日益突出。这些新的举债渠道融资成本高，由此产生的地方隐性债务缺乏必要的透明度和健全的约束机制，已经成为地方债务的新的风险触发点。

（二）地方债务增速快，部分地区债务负担过重

2008年以来地方债务飞速发展，审计结果显示，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额约10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长率达19.97%。同时，3个省级、99个市级、195个县级、3645个乡级政府负有偿还责任的债务率超过100%，债务偿还压力较大。这种快速发展态势，隐藏着巨大的金融和财政风险。

（三）偿还债务过度依赖于土地财政

国家审计署发布的《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额约3.5万亿，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。①陆晓辉：《中国政府债务逾20万亿 地方债超10万亿》，http://jingji.21cbh.com/2013/12-30/ zNMDA2NTFfMTAxNzUzNg.html，21世纪网，2014年2月26日访问。地方政府通过以土地为担保的融资活动虽有力地促进了地方经济的发展，但从长期看，其弊端也是显而易见的。

二、地方债务风险的法律原因剖析

（一）禁止地方政府发债导致了地方债务隐形化

我国现行《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这是禁止地方政府自行发行地方债的法律依据。地方政府为了满足日益增长的资金需求，只有创新融资渠道，地方政府融资平台正是在这一背景下产生的。根据我国现行《预算法》，地方政府融资平台债务没有被纳入地方财政预算管理，不但使得融资平台债务成为我国《预算法》规制的盲点，而且由于多种形式政府担保的存在，融资平台债务最终由政府“兜底”，实质上属于地方政府隐形债务。这种大量隐性债务的存在，蕴含着巨大的金融风险和财政风险。

融资平台债务给金融系统带来的风险主要体现在偿债能力、债务结构和信息不对称三个方面。地方政府融资平台基本没有盈利性强的主营业务和固定资产，主要资产是地方政府划拨的土地和股权，财政担保是融资平台公司债务的主要担保形式，因此，融资平台偿债能力主要取决于土地收益和财政收入。当土地收益和财政收入下滑，地方政府融资平台不能及时归还到期债务，将会导致两个方面的后果。一是将给作为债务“兜底人”的地方政府财政带来巨大的压力，直至引发地方财政风险。而集中统一的行政体制会导致上下级政府间的隐性担保机制，即下级政府的直接负债与或有负债都构成上级政府的或有负债，由此甚至引发中央财政风险。一是当地方政府无法依靠财政收入偿还融资平台债务，将这一债务直接转嫁到金融系统时，就会使金融系统形成巨额的呆账坏账，甚至由此引发金融风险。

（二）政府担保制度的缺失加重了地方债务无序化

在我国现行法律体制下，地方债务大多通过地方融资平台筹借，尽管融资平台有“公司”之壳，但其从产生、运作到功能，都与地方政府存在着千丝万缕的联系，这就注定了在法律性质上平台公司与普通商事公司有着很大的不同，其中非常明显的不同就是政府往往为融资平台公司提供担保。政府担保在实践中主要有两种表现形式，一种是政府保证担保，一种是政府质押担保。

地方融资平台公司通过政府保证担保向银行贷款进行融资的运作模式，面临着极大的法律风险。我国《担保法》第8条明确规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”按照现有的运作模式，一旦地方融资平台公司出现还款风险，银行对地方政府保证担保进行追偿将难以得到法律支持。很多地方政府保证担保，政府并不是保证人，而是地方人大作为保证人。具体来说，就是地方融资平台公司向银行贷款进行融资时，政府将地方融资平台公司贷款的还本付息计划纳入财政预算以提供担保，由地方人大提供会议决议，并作出还款承诺。人大的还款承诺表面上看（其实质仍然是政府保证担保）回避了“政府担保无法律效力”的问题，但是由于人大不是一级经济实体，其对还贷承诺的确认与批准是公法行为，债权人不可能通过民事诉讼、仲裁或行政诉讼等救济方式直接要求地方人大常委会偿还债务或承担民事责任。因此，人大的还款承诺实质上也无担保效力，法律风险明显。

就政府质押担保而言，同样存在法律风险。商业银行在对地方政府融资平台贷款过程中，出于安全性考虑，一般都会要求地方融资平台公司提供相关质押。而地方融资平台公司利用政府背景，大多以收费权、土地使用权为质押物进行质押担保，其实质就是政府质押担保。由于我国担保法对收费权等是否能够成为质押物没有详细规定，到底这些质押权利是否是合法的质押权利，在法律上存在疑问。换句话说，地方融资平台公司提供的这些政府质押担保，也存在着极大的法律风险。先看收费权作为质押标的的政府质押担保，其法律风险主要表现在规范性法律文件之间的冲突。我国地方政府融资平台贷款中普遍存在的收费权质押，其较高层次的法律依据是《中华人民共和国物权法》。《物权法》第223条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：(一)汇票、支票、本票；(二)债券、存款单；(三)仓单、提单；(四)可以转让的基金份额、股权；(五)可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；(六)应收账款；(七)法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”把收费权作为应收账款，似乎从该条文中就能找到收费权成为质押标的物的法律依据，但这种推论明显需要司法解释加以明确，否则必将产生法律争议。也就是说《物权法》的规定过于笼统。而就具体的收费权质押如公路收费权、农村电网收费权、学生公寓收费权的权利质押规定多为部委规章或地方政府规章，甚至是通知。

由于缺乏一个统合性、权威性的立法，各个部门所出台的这些规定，相互冲突的地方还是不少的。再看以土地使用权作为质押标的的政府质押担保，存在如下的法律风险：一是土地使用权质押所涉及的土地手续不全，有的尚未取得国土资源部门的批文，有的是未交土地出让金的划拨土地，这为银行实现土地使用权质押担保权埋下了隐患；二是质押权所涉土地的流转期限与贷款期限不匹配，国家近几年三令五申规定土地闲置期限不能超过两年，而地方融资平台公司的贷款80%以上是中长期的基本建设贷款，贷款期限远远长于土地流转使用期限，这将面临土地使用权质押所涉土地被国家收回的风险；三是土地使用权质押所涉的储备土地拍卖后的收入是不能直接用于归还银行借款本息的，根据法律规定，土地出让收入实行收支两条线，收入先进国库，支出纳入预算，显然，土地使用权质押担保的有效性是不足的，存在较大的法律风险。

（三）现行法律制度对中央、地方政府财权、事权的分配加速了地方债务规模扩大化

自1994年进行分税制财政体制改革后，我国财政收入分配格局和事权划分格局分别呈现为“倒三角”和“正三角”，即财政收入上面大，下面小；事权分配是上面小，下面大。这样，一方面，中央财政收入大幅增加，地方财政收入增长缓慢，相对收入甚至在减少。另一方面，许多事权的下放，社会对公共产品和服务需求的剧增，均使得地方政府承担的公共事务剧增，换言之，地方政府的支出增幅巨大。在财政收入增长有限，甚至相对收入还在减少的情况下，要承担增幅巨大的支出，地方政府只有三条路可走，一是自力更生，大力发展地方经济，增加财政收入；二是依靠中央的财政转移支付；三是向社会融资。采用大力发展地方经济以增加财政收入的方式缓解地方政府财政压力当然是最为理想的，但其难度系数也是最高的，并不能成为所有地方政府的首选。从实践来看，第二三条路才是大多数地方政府选择的道路。

财政转移支付制度是基于中央和地方财政之间的纵向不平衡、全国各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事务的协调发展而采用的财政政策。这一制度的设立本来有利于缓解地方政府为提供公共产品和服务所产生的财政支出压力，但在实践中却存在着三个显著的问题。第一，财政转移支付制度设立的目的之一就是为了平衡各地方财力的差距，对于发达地区地方政府而言，很少能成为转移支付的对象，因此这一条路对这些地方政府是行不通的。第二，我国的财政转移支付中，税收返还占据的份额过大，经济发达地区的返还额明显高于不发达地区，这会导致“富有”的政府越来越富，“贫穷”的政府越来越穷的情况发生，进一步拉大了区域间地方政府的财力差距。第三，现行财政转移支付体系主要是由上而下进行资金划拨，由于没有建立完善的财政转移支付制度，实践中存在层层截留的情况，到县市级几乎没有多少了，更不用说乡镇级，这就使得层级靠下的地方政府无法通过财政转移支付来缓解财政压力。总之，财政转移支付制度对发达地区地方政府的作用是十分有限的，对不发达地区地方政府更是杯水车薪。然而，随着人民生活水平的不断提高和社会的不断进步，人们对公共产品和服务的需求与日俱增并且增幅巨大，要实现这一需求，不仅不发达地区地方政府有资金压力，而且发达地区地方政府也有资金压力。当然，需要说明的是，虽然我国东中西部存在较大的经济差距，但对公共产品和服务的需求差距在东中西部之间则是很小的，这就意味着我国中西部地区地方政府将承担更大的资金压力。由于财政转移支付制度的作用有限，巨大资金压力的有增无减，致使全国各地地方政府不约而同地选择了向社会融资这条道路，最终导致地方债务规模节节攀升。

三、地方债务治理的法律路径

（一）通过立法规范地方政府融资平台

我国现行法律体制下，地方债务治理首当其冲的是地方政府融资平台。如果地方政府融资平台的建立和运作无法可依，有法不依，地方债务治理的法律化将成为空谈。新城镇化背景下，地方政府融资平台的法制化应从多方面规制，最大程度地防范地方债务的财政风险和金融风险。

第一，分类管理地方政府融资平台公司。

对于地方政府融资平台公司，应区别不同类型、不同性质实行分类管理。按照是否有收益，地方政府融资平台公司可分为非经营性和经营性两大类，非经营性又可分为公益性和准公益性两小类，这三类地方政府融资平台公司应分别核算、分别融资。公益性地方政府融资平台公司，是指为社会公共利益服务，不以盈利为目的的融资平台公司，如承担市政建设、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目的融资平台公司。这类融资平台公司设立的目的主要是取得社会效益，其资金来源主要是财政资金。准公益性融资平台公司能获得部分的经营性收入，但不能完全自负盈亏，除了项目资本金需要财政投入外，还需要财政在盈亏上给予差额补贴。这类准公益性融资平台公司往往是具有自然垄断性质的行业，如公交、地铁、燃力、自来水等。经营性融资平台公司有经营性收入，如高速公路建设以及城市供水、供电、供热、供气等。通过立法规范这三类融资平台公司的要点是：对于公益性融资平台公司，其成立和运营的资金可以由地方财政或地方政府举债加以解决；对于准公益性融资平台公司，其成立和运营的部分资金可以由地方财政或地方政府举债加以解决；对于经营性融资平台公司，其成立的部分资金可以由地方财政或地方政府举债加以解决。并且，要通过立法，引导和鼓励地方政府逐步退出竞争性领域，实现“国退民进”，支持、规范和引导社会资金进入政府投资领域，以减轻地方政府财政压力，降低地方债务规模。

第二，严格限制地方政府融资平台的银行贷款规模。

如前文所述，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额约10.58万亿元，其中52%来自银行贷款。为了降低地方债务规模，有必要通过法律制度设计，严格限制地方政府融资平台的银行贷款规模。具体来说就要是建立控制总量风险制度、优化存量贷款结构制度和风险隔离制度，以加强地方政府融资平台贷款的风险管控。银监会于2012年3月明确，“要按照‘保在建、压重建、控新建’的要求，严格准入标准，坚持有保有压和结构调整。对于新增贷款，要严格把握贷款投向，优先保证重点在建项目需求；严格新增贷款条件，确保达到现金流覆盖、抵押担保、存量贷款整改和还款资金落实等方面的要求。”①《银监会：融资平台贷款要保在建控新建》，http://finance.caijing.com.cn/2012-03-02/111721824.html，财经网，2014年2月26日访问。2013年5月，银监会再次强调，“要按照‘保在建、压重建、控新建’的基本导向，要求各银行法人不得新增平台贷款规模；严把新增贷款准入标准，发放平台贷款时必须满足借款人现金流全覆盖、抵押担保符合现行规定、资产负债率低于80%等约束条件。”②同注①。这些均是控制地方政府融资平台银行贷款规模法律制度设计的有益尝试。

（二）构建政府担保法律制度

如前文所述，融资平台公司与普通商事公司存在本质区别，其与地方政府有着千丝万缕的联系，本质上是地方政府职能的延伸。因此，融资平台公司举债时，政府往往对其提供担保。这不仅与现行《担保法》相违背，而且由于政府担保缺乏法律规制，极易导致地方债务无序化。

应修正《担保法》，从法律制度层面明确政府提供担保的担保形式和担保范围。具体立法建议是，《担保法》第8条“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”可修改为：“国家机关除以下情形外，不得提供担保：（一）经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷；（二）纯公益性项目的融资活动。”第75条“下列权利可以质押：（一）汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；（二）依法可以转让的股份、股票；（三）依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权；（四）依法可以质押的其他权利”可以修改为：“下列权利可以质押：（一）汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；（二）依法可以转让的股份、股票；（三）依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权；（四）收费权、土地使用权；（五）依法可以质押的其他权利。”经过这样的修改，一方面明确了地方政府不仅可以提供保证担保，而且也可以提供质押担保，把实践中已经大行其道的政府担保纳入法制化轨道，另一方面也赋予了地方政府为融资平台公司因纯公益性项目进行融资提供担保的权利，有利于政府担保的显性化、有序化。

（三）规范“城投债”，适时推出“市政债”

通过融资平台公司的举债模式终究属权宜之计，其非透明化、非规范化的弊端日益显现。要建立地方债务的长效法律机制，要求开拓更为规范、有效的地方政府融资渠道。现行分税制体制下，放开地方政府债券融资限制成为扩大融资，特别是城市基础设施建设融资的主要可行策略。

前几年，我国各级政府创新推出“城投债”和“2009年地方债”，在法律上突破了政府发行债券的法律限制。“城投债”属企业债券性质，发行主体是融资平台公司，是地方城市基础设施建设的稳定融资渠道。“2009年地方债”是国务院同意财政部代地方发行的地方债券，由财政部代理发行并代为还本付息，其本质并不是真正的“市政债”，其发行额度和发债主体由国务院确定，偿债责任也是中央政府最终“兜底”。

由于政府职能改革的不到位和相关法律缺位，赋予地方政府完整发债权仍欠缺一系列基础法律条件，③基础法律条件包括：有限政府、公共财政、政府与市场划分明确；地方财政独立，上下级财政义务明确；财政预算完整而透明，投资风险明确；领导问责，个人责任与集体责任划分明确；建立财政破产制，明确政府是有限责任还是无限责任。刑会强：《地方政府发债的基础法律条件》，《财经经济评论》2009年下卷，第38～50页。在这样的情况下，贸然直接赋予地方政府发“市政债”，还不如继续完善企业债中的“城投债”，因为它毕竟还有《公司法》、《证券法》的法律框架，地方政府因“城投债”的隐性负债毕竟还有一道《企业破产法》的屏障。在这一背景下，继续规范和完善企业债中的“城投债”不失为一种比较可行的现实选择。正如刘剑文指出的，“虽然赋予地方政府发债权具有保障区域公共物品有效供给等积极因素，从长远来看，允许地方政府发债有其合理性。但是鉴于当前欧债危机教训深刻，我国地方政府债务的急剧上升，考虑到地方自行发债是对现行预算法和财政体制的重大突破，且我国缺乏财政紧急状态机制等有效配套制度，由些可能导致的巨大地方财政风险。因此，在现阶段必须持更加审慎的态度，充分考虑财政安全，不宜赋予地方政府发债权。至于地方财力紧张问题，可以通过合理调整中央与地方的财政分权，加大中央一般转移支付的力度和中央代发地方债券等措施逐步解决。”①刘剑文：《地方政府发债权的现实可能性》，《法学》2012年第10期。

当然，为了规范地方债，一旦条件成熟，适时推出“市政债”还是必要的，它能有效降低政府财政风险和市场风险，改善我国融资体系结构，拓宽我国直接融资比例，改变我国地方政府对银行贷款的过分依赖。

（四）完善税收财政法律制度

第一，开征房地产税，增加地方财政收入。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：加快房地产税立法并适时推进改革。由此可以看出，国家已将焦点从开征房产税是否合理转移到如何制定契合我国国情的房地产税。房地产税是西方国家普遍征收的不动产税，已成为地方财政收入的重要来源。但任何法律制度都是根植于适宜的政治、经济和社会土壤中，我们在借鉴西方房地产税时，必须防止适得其反。房地产税起征点应谨慎设计、广泛论证，避免增加普通纳税人的税重，激化社会矛盾。此外，房地产税的立法还必须与城镇土地使用税、土地增殖税的改革配套进行。

第二，调整中央、地方税收收入的分配。

1994年的分税制改革，中央和地方政府财权分配严重向中央倾斜，与地方政府日益膨胀的事权严重失衡。地方政府的税源比较零散、稳定性差，并且至今尚未形成完整的地方税体系，但当前我国地方税收法律制度支离破碎，完善地方税体系并非一日之功。针对我国地方政府的融资缺口，适当调整中央和地方税收收入的分配比重是方便易行的举措。我国1994年后税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。我们可以在新税种推出之前，按照一定的标准和程序，加大部分地区的税收返还率，化解部分地区地方债务的缺口。

第三，地方“市政债”免税。

当条件成熟时，修订《所得税法》，明确“市政债”税收的优惠政策，即应在《企业所得税法》和《个人所得税法》中增加投资“市政债”所得利息收入免征所得税的规定，为“市政债”的税收减免提供法律依据。

综上所述，我国地方债务治理的法制化路径是长期的综合治理过程。目前看，地方债务治理应从地方融资平台的法律规范化入手，同时辅之多元化融资渠道，逐步将创新融资方式纳入法律规制的范围。长远看来，随着相关有效配套制度的完善，尤其是我国《预算法》、《担保法》等财政税收制度的突破，地方债务应建立以地方“市政债”为主体，银行借贷、信托融资和政策性银行资金支持等多种方式为补充的结构。

（责任编辑：王建民）

DF522

：A

：1674-9502(2014)03-037-06

中央财经大学法学院

2014-04-24