周猛

(怀化医学高等专科学校，湖南怀化418000)

农村土地二级所有权:土地产权制度改革的新思路

周猛

(怀化医学高等专科学校，湖南怀化418000)

现有土地制度缺陷是阻碍土地流转的根本因素，土地流转遇到了来自土地所有权上的瓶颈。农村土地所有权改革的重心应该从土地所有权与使用权的分离转移到所有权制度上，应该以马克思土地所有权理论为指导，在土地公有制下，设立“土地两级所有权”。

土地流转;土地所有权;“土地两级所有权”

新一轮以土地经营权流转为内容的土地改革，旨在探索土地公有制新的实现形式，培育新型经营主体，发展土地规模经营。土地流转既要以产权清晰为基础，又要有完整独立的市场主体，农民作为市场主体要有土地所有权，但在现有土地制度下，所有权归集体所有，农民只有经营权，没有所有权，土地流转遇到了来自土地所有权上的瓶颈。对于农村土地所有权改革，虽有私有论、公有论和维持论之争，但都主张给农民土地所有权或实际上的所有权。所以，当前农村土地所有权改革，应该是如何在坚持公有制前提下，探索一种新的土地所有权制度安排。

一、现行的农村土地制度:阻碍土地流转的根本因素

我国当前土地流转仍处在初级阶段，土地流转率普遍偏低，地区差异较大，中西部地区要低于东部发达地区;土地流转的规模偏小、不规范，土地流转市场发育缓慢。20世纪90年代中期以前，土地流转率一直偏低，但中西部地区发展较快，到2001年，我国东、中、西部地区的土地流转率分别为5.78%、6.77%、2.73%;［1］从2002至2007年间，全国流转土地面积占承包耕地面积的比例分别为4.44%、4.75%、4.92%、4.57%、4.57%、5.24%;［2］但2008年以来，流转速度明显加快，截至2011年底，全国家庭承包耕地流转总面积达到2.28亿亩，比2010年底增长22.1%;占家庭承包经营耕地面积的17.8%，比2010年提高3.1个百分点。［3］

可喜的是，当前的土地流转出现了以下几个新特点:一是流转进程不断加快。近年来，各地发展设施农业，针对土地的集约化要求使土地流转规模不断扩大，速度明显加快。二是流转形式呈多样化。各地积极探索和创新农村土地经营制度，出现了一些新的组织形式，如“农村土地信用合作社”、“土地托管”、土地折价入股等。三是流转趋于组织化、规模化。农村土地流转逐步由以农户自发流转向有组织、有规模、有序化方向转变，规模化趋势明显。四是经营主体趋于多元化。由于政府的积极引导，农业产业化龙头企业、经营大户、农民专业合作组织等经营主体脱颖而出，逐渐成为农村土地流转的主体。五是流转取向趋于市场化。流转双方以市场为导向，根据土地供求状况、土地条件、协商土地流转价格，使流转土地经营权价值得到了体现。［4］

一是集体土地所有权不清晰。不可否认的是，在农村土地流转规模不断扩大，速度不断加快，并呈现许多新特点的同时，许多问题也进一步暴露出来。首先，所有权主体不清晰。土地归集体所有，但具体归哪一级集体是模糊的;集体土地只有在国家先征用后，才能进行转让、出让，并收取转让金的大部分，国家成了集体土地事实上的所有者。其次，所有权虚化。集体所有，人人有份，但具体到每一个成员也没有明确而量化的规定，只是一种间接的、名义上的、被虚化的所有权;农民个人无法独立行使土地所有权，只能由乡、村、组集体干部代为行使，很明显，所有权人与其代表者在维护土地权益上是有差别的，这就为集体干部以权谋私、损害农民利益提供了土壤。

二是土地流转市场不规范。第一、规范的土地市场要以产权清晰为基础。在当前土地流转市场上，农民只能流转土地经营权，作为土地所有权人的集体和农民，既不能流转土地所有权，也不能得到土地价格的全部收入。第二、要有完整独立的市场主体。农民当然是土地流转市场的主体，但农民没有土地所有权，只有经营权，并且只能在得到所有权人的授权后才能流转，农民的这种市场主体地位是非完整独立的。第三、要有市场规则和中介。我国当前对于土地流转前的政策咨询，需求方的资格、项目考察，流转行为、手续、程序、登记管理;流转后的监管、政策支持;合同期满后的处理等，都缺乏系统、具体的规定，加之中介服务机构的缺乏，使土地流转市场不规范。

三是农民利益缺乏保障。第一、土地流转收益过低。乡、村集体往往以土地所有权人身份干预农民流转土地，一些人甚至利用强制低价、虚假骗取土地等手段，损害农民利益。第二、根本利益受损。土地经营权的长久不变本是从根本上保证农民利益，但随着土地流转价格的不断上升，土地大规模的长期流转，承租方闲置土地，静待土地升值的圈占现象已屡见不鲜，在土地一次性流转的情况下，土地的市场化利润与农民的根本利益之间缺少持久的结合点。第三、长远利益受损。一方面，随着城市的扩张，大量城市商业用地以公益性名义非法侵占农用

，;，方政府急于招商引资，没有严格规范商家的土地用途，导致农民无法收回土地，即使收回后较长时间也无法恢复耕种。第四、农业补贴落实不到位。由于土地的流转，在权利主体模糊的状态下，加上一些主管部门和村级财务管理混乱，使农业补贴往往落实不到位。［5］

从表面看阻碍土地流转的因素有很多:主要有土地产权制度残缺;农地流转市场发育迟缓;相关法律不健全;农村社会保障制度缺乏等，但其根本因素是现有土地制度存在缺陷。［1］

一种制度是否合理，即要有利于生产力的发展，又要有利于劳动者获得应有的物质利益。集体土地所有权与使用权的分离是通过家庭承包经营制来实现的，这种制度，在改革初期为生产力发展释放了巨大能量，给农民带来了巨大的经济利益;但对于当前的土地流转，其缺陷越发凸显，不能适应当前土地流转和规模经营的要求，不能有效维护农民在土地流转中的利益。

市场的实质在于自由平等的交换，核心是产权的交换，土地流转市场既要以产权清晰为基础，又要有完整独立的市场主体，农民作为当然的市场主体要有土地所有权。但在现有农村土地制度下，一方面土地产权不清晰，另一方面市场主体混乱，土地所有权虽然归集体所有，但国家成了实际所有者，农民作为集体成员对土地不能独立行使所有权，其市场主体地位不完整。土地所有权是农民维护土地利益的根本权利，因为农民没有土地所有权，在土地所有权市场，土地难以流转;在土地经营权流转市场，流转也有困难。农民没有土地所有权是制约当前农村土地流转的瓶颈。

二、马克思土地所有权理论:所有权分割的理论渊源

首先，从产权权能的角度看，土地所有权是可以分割的。马克思在土地产权权能理论中，马克思谈到了以下土地所有权范畴。土地所有权是由终极所有权及所有权衍生出来的占有权、所有权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的权利束。土地终极所有权，又称为单纯的所有权或法律上的所有权，是指土地终级所有权主体把土地当作，会公认的权利。土地产权权能的核心是终极所有权，其最大的特点是排他性。当全部土地产权集中在一起由一个主体产权行使时，马克思称之为完全的土地所有权，当除土地终极所有权以外的其他产权权能从土地产权内分离出来并集中在一起，由另一个产权主体行使时，马克思则称之为经济意义上的土地所有权或事实上的土地所有权。

其次，马克思从历史的角度考察了土地所有权的分离。在马克思看来，土地所有权的最初形态是原始的公有所有权，在原始公有所有权的场合，土地所有权是同样可以分离的。马克思在对亚细亚土地所有权的考察分析中，至少包含了两点值得我们注意的内容:第一，在亚细亚的土地公有制条件下，土地所有权是可以分割的，按普鲁东(1982)将所有权区分为单纯的所有权和占有权的观点，亚细亚的土地所有权至少可以分割为更高的所有权或唯一的所有权与世袭的所有权，其相对应的所有权主体是更高的所有者或唯一的所有者，在这里，土地所有权主体不是单一的，而是一分为二的，即总合的统一体和世袭的占有者——公社。第二，共同体中的个人要想成为土地财产的所有者之一，是以他作为共同体的成员为前提的。进一步讲，这里的土地所有制及土地所有权是具有特定意义的，土地所有制表现为个人、公社与总合的统一体的共同所有，土地所有权在个人、公社和总合的统一体之间进行了分割。［2］

再次，从土地所有权的排他性特点来分析，土地所有权也是可以分割的。马克思指出:“土地所有权的前提是，一些人垄断一定量的土地，把它作为排斥其他一切人的、只服从个人意志的领域。”［8］表明了土地所有权的最大特性是排他而非排己，引申一步说，土地所有权对所有者共同体自己的成员是不排斥的、是可分割的。

马克思土地所有权理论告诉我们，土地所有权是可以分割的。有学者常视“所有权”、“财产权”、“产权”词义相同而混用，把“所有权”与“财产权”看作含义相同的概念，将“产权”当作是“财产权”的简称(李石泉1999)，本文同样将“土地所有权”与“土地产权”视为相同概念，并作广义和狭义之分。狭义的土地所有权仅指其核心——所有权;广义的所有

，、有权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的权利束。这样，土地所有权的分割也就有了两个层次:狭义所有权的级次分割;广义所有权的内容分割，即狭义所有权和其衍生出来的权利束之间的分割。

三、农村土地二级所有权:一种改革的新思路

(一)改革农村土地所有权的前提

1.以马克思土地所有权理论为指导，坚持社会主义公有制

马克思社会主义土地公有产权制度思想包括三个方面的内容:第一、关于社会主义土地合作社产权——集体产权制度思想。马克思在总结1871年巴黎公社失败的原因时，就提出了建立社会主义土地合作社产权制度的主张，提出在小农经济占优势的国家，无产阶级革命胜利后，要“以政府的身份采取措施”，“让农民自己通过经济的道路来实现”“土地私有制向集体所有制的过渡”，［10］完成土地私有制产权制度向土地合作社产权和集体产权制度的过渡。第二关于社会主义土地国有产权制度思想。马克思认为，土地国有产权制度是向共产主义无土地产权过渡的中介形式。第三、关于共产主义无土地国有产权制度思想。［2］

结合马克思的土地所有权分割理论，当前我国农村土地所有权改革，应该在土地公有制的前提下，将土地所有权进行级次分割，把二级土地所有权还给农民，“以政府的身份采取措施”，“让农民自己通过经济的道路来实现”向集体所有制、国有产权制度过渡。

2.明析农地产权

马克思认为，要使市场经济运行中的商品交换得以顺利进行，其中一个重要的前提在于产权的清晰界定，在于各商品都具有明确的产权主体;任何经济主体有了明确、独立和清晰界定的产权，就会产生其行为的收益预期，形成利益刺激。［2］土地的适度规模经营，以土地流转为前提，而土地流转市场必须以产权清晰为基础，市场主体要有土地所有权。

3.切实保障农民权益

是否有利于劳动者获得应有的物质利益，既是判断一种制度是否合理、优越的标准，也是贯彻落实。三中全会《决定》指出:必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。农地产权制度的改革，根本就在于促进农业、农村经济发展，让发展成果惠及广大农民。

4.保持土地政策的连续性

我国当前农村土地所有权改革，既要以马克思土地所有权理论为指导，又要以我党土地政策的历史发展为基础，更要符合当前实际。一方面，要以现有土地政策为基础，确保土地政策的连续;另一方面，又要以土地适度规模经营、农业现代化为目标，实现土地流转，促进农村经济发展。当前的土地政策是狭义土地所有权与其衍生权利束的分割，改革只能在此基础上连续。

(二)“土地两级所有制”：农村土地所有权改革的新选择

对于农村土地所有权改革方向，学界一直争论不休，主要有私有论、国有论和维持论三种不同观点:国有论主张全部土地归国家所有，用农民永佃、租赁经营、私人经营和承包经营，分解国家所有的占有、使用、处置等权利，实行较长使用年期的财产权制度。维持论则主张在坚持农村土地集体所有的前提下，通过各种改革来完善土地产权，如进一步延长农民的土地承包期限、明晰土地承包经营权或强化土地使用权并施以配套改革等。［13］

以上各派虽观点不同，但有一点是共同的，即都主张给农民土地所有权或实际上的所有权。维持论中有学者主张赋予农民永久性的、无限制的土地使用权，农民可以以任何合法的方式使用、处置土地使用权，包括买卖、抵押、继承、增予。［14］不同的只是私有论主张实行土地私有制;国有论和维持论主张在公有制前提下，给农民实际上的所有权。永久性的、无限制的，包括买卖、抵押、继承、增予的土地使用权，实际上就是所有权。

所以，当前农村土地所有权改革的方向应该是:在坚持公有制前提下，以马克思土地所有权分割理论为指导，对土地所有权进行级次分割，设立“土地两级所有权”，土地一级所有权归国家所有，把分割给集体所有的土地二级所有权还给农民，归农民所有; 允许农民以多种形式流转土地，探索土地公有制新的实现形式。

1.“土地两级所有权”的内容

在土地公有制前提下，设立“两级土地所有权”，一级所有权归国家所有;二级所有权归农民所有。国家一般不行使土地所有权，只有在涉及重大公共安全和利益的情况下，如战备、交通建设(修建铁路、机场、防洪堤)、环境保护等，国家才行使终极所有权，但必须对二级所有权人给予合理的补偿。因为公共利益的维持费用，不能只由二级所有权人某个人承担，而要由全体国民共同承担。于是，在通常情况下，二级所有权人享有较为充分的土地权能，包括土地所有权、使用权、经营权、收益权和处置权。任何组织和个人需要土地进行开发或置业，都必须与二级所有权人对等谈判，对土地进行征购(而非征用)，国家征收土地交易税。农民个人的二级所有权的取得，是通过有关制度(政策、法律)设计，在土地进行均分的基础上取得的。就当前来看，就是农民的承包地。农民在自己承包的土地上拥有二级所有权。［7］

2.“土地两级所有权”的意义

首先，既坚持了土地社会主义公有制，又突破了当前农村土地流转瓶颈。土地二级所有权，是土地所有权中分割出来的、曾经归农民所有、当前归集体所有、现在还给其共同体成员——农民所有的一种所有权，其所有制性质当然没有发生改变。农民有了土地所有权，也就有了维护土地权益的根本权利，弥补了现有土地制度的残缺，突破了当前土地流转瓶颈。

其次，有助于探索公有制新的实现形式。十八大报告指出:我们“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式”，“发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。当前的乡、村、组集体是沿用人民公社体制而来，已失去原集体经营主体的作用。土地二级所有权归农民所有，有助于发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，探索公有制新的实现形式。

再次，农民在现有承包地的基础上拥有二级所有权，既可避免理论和社会的动荡，也可降低改革的社会成本。

综上所述，当前农村土地流转遇到了来自所有权上的瓶颈，土地所有权改革刻不容缓。私有论虽然突破了所有权瓶颈，但毕竟与我党土地政策历史发展和我国国情不符，同时也并不是突破瓶颈的唯一制度安排;国有论和维持论虽然坚持了公有制，但仍然停留在所有权与使用权的分离上，始终没有突破所有权，难以从根本上解决土地流转问题。如果我们在坚持土地公有制前提下，以马克思土地所有权分割理论为指导，以我党土地政策历史发展为基础，设立“土地两级所有权”，不失为一种有效的制度安排。

［1］田静婷.我国农村土地流转问题研究述评［J］.经济纵横，2010，(3).

［2］洪名勇.马克思土地产权制度理论研究［M］.北京：人民出版社，2011.

［3］农业部经管总站体系与信息处.2011年农村土地承包经营及管理情况［J］.农村经营管理，2012，(5).

［4］祝金甫，冯莉.农村土地流转存在的问题及对策［J］.宏观经济管理，2011，(8).

［5］刘晓霞，周军.我国农村土地流转中存在的问题及其对策［J］.当代经济研究，2009，(10).

［6］马克思.资本论(第3卷)［M］.北京：人民出版社，2004.

［7］贺韶伶.城市化：一个不可逆转的过程［M］.北京：中国文史出版社，2005.

［8］马克思恩格斯选集(第2卷)［M］.北京：人民出版社，1972.

［9］丁军，刘爱军.中国农村土地制度研究述评［J］.江汉论坛，2010，(7).

［10］罗进华，柳思维.长株潭城乡统筹发展中的农村土地制度创新［J］.求索，2009，(10).

C9

A

1004-3160(2014)01-0064-05

2013-08-27

周猛，男，湖南中方人，怀化医学高等专科学校高级讲师，主要研究方向：“三农”问题。

王习贤