刘 谡，吕丽梅，霍 科

(中共张家口市委党校 法政教研室，河北 张家口 075000)

一种无序的领导干部权力监督机制永远不能带来有序的权力行使效果，失范的权力制约行使机制和制度设计往往引导出对失范的考究，这种无序与失范不能简单地归结为因摸着石头过河经验不足来全面“盖棺定论”，尽管也不排除这方面的原因。一直以来只拔草不清根的思维定势还在影响着对领导干部权力监督的设计路径，这种影响是至关重要的，甚至起决定性作用。突破无序与失范的最佳设计就是用法律制度规范权力、引导权力、监督权力、追究责任，而不是简单地用党纪、党规约束领导干部的权力行使，尽管后者的设置对于权力的滥用也有制约作用，但绝不能起根本性作用。而这种制度的设计主体理应是国家权力的实际真正拥有者——人民来行使，而人民的行使渠道莫过于“法律”的构建，只有源于人民所立“法律”才有资格和能力把权力放进制度的笼子里严格监管，从而达到权力监督法治化。

监督法治化，即是要把对权力掌握者的权力行使进行全面法律化的制度设计形式。法律是目的，而非拘泥于控权手段的考量，把法律演化为一种至高的权力主宰，使它不仅来维系整个社会的权力运行体系，而且把它渗透到行使权力操作者的每一个盲动的细胞中，让它净化，使它升华，从而跳出传统模式下人治的藩篱，克服传统监督模式固有的、随意性强烈的设计缺陷，达到以权制权、相互制衡、防止权力滥用的目的[1]104-109。

一、提高全民法治思维

思维决定行为，思维的陈旧落后难以催生理性高效的行为。人治思维的发力平台是基于复杂个体的内省功能与自控能力，外部的强化性和束缚力不起根本性作用；法治思维的支撑基点却是不同个体的共性“善”的理性整合与升华，内部的自觉是基于对“法”的认同与敬仰。盛行几千年“人治”或“德治”的国度跨越式地跃入一个法治的时代恐有水土不服之嫌，不但官员可能表现出并不情愿与乐见，甚或拥有极强的抵触心理，而且普通公民也难相应备足用法治的方式来限制权力、监督官员的素养，所以，提高全民的法治思维就义不容辞地担当了越过法治化监督权力的第一道坎的责任。

(一)领导为先，法理培训

提高决策者或管理者的执法能力需以法治思维的提高为前提，用法治思维指导法治行为，从而让管理与执法首先逐步法治化与规范化，相应降低因监督纠错惩罚而带来的权力使用成本的无谓浪费。培训之径就需对领导干部进行法理的培训与认知，而不仅仅是对现成法律的解读与熟悉，尽管后者也很重要。那种仅把法条全面灌输给领导干部的法律法条教育并不能从根本上推动中国权力监督走向法治化，也不能使领导干部的行权行为都能从心里接受并依法用权，所以问题的关键远非法条能够支撑，它需要的是从内心对“法”和“法治”的认同与自觉，而达此目的，首要的就是对领导干部进行法学理论的教育培训，让法治思维自然指导法治行为，而不是被动地去盲从。

(二)公民维权，加强保障

权力之所以要监督那是基于权力的来源，权力之基正是权利的让渡。权力行使者有可能偏离权力的所有者——公民的意愿恣意妄为，所以，权力需要公民监督变得自然而然。故而，要构建法治化下的权力监督，第一，有必要让普通民众知晓国家权力的真正所有者正是自己；第二，国家积极培养公民的维权意识；第三，全力保障公民对权力的监督。唯其如此，才能逐渐培养和提高公民权力监督的意识，才能积极参与立法和用法，让法治化思维在普通公众中生根发芽、茁壮成长，为法治化下的权力监督打开方便之门。

二、权力配置的法治化

要对权力进行高效制约监督，那么国家权力的先天设计是否优良与后天自我完善能力的大小变得尤为重要。权力配置的法治化是法治中国建设内涵当中的应有之意与前提基础。建设法治中国离不开依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，也离不开法治国家、法治政府、法治社会的一体建设，而法治国家的建设首推国家权力的配置的法治化，科学、理性的权力配置方能为法治政府、法治社会造就建设的平台，才能为权力的制约监督打开方便之门。

(一)政体改革，权力分立

国家权力的良性运转有个世人共认的前提：对国家权力的分立。无分立的国家权力天然地有个无法克服的弊端，那就是不能保证公正，不能保证权力被有效监督，因为无分权的国家体制就是既当运动员又当裁判员的翻版，更要命的是还要自己去给自己的活动即权力竞技自行定规则。毋庸讳言，中国并未从根本上解决掉原有的政治体制中所表现出的天生的权力过分集中的弊端，旧有的政体设置也严重影响了经济社会的改革与发展，阻碍社会主义现代化建设的整体推进。高度集权的领导体制，往往容易造成领导干部身处无人监督、不能监督的盲点的一个事实，使得领导干部的权力行使游离于权力监督制约体系之外[1]136-139。故而要对权力监督进行法治化的建构就需对权力进行必要的分权，无论是西式三权分立抑或孙中山所倡导的五权分立，更或是再创设一个具有中国特色的二权分立模式，采取什么样的分权并不重要，遵循哪一“方”的模版也不重要，重要的是必须分权。分权并不等于分工，分权的终极目的是为监督，分工的设计理念是为配合，配合的原则并不充分体现监督的性质，而分权才能制衡，无制衡的权力就不能避免权力的不当使用。

(二)强化宪政，依法治权

宪法主导是人类理性为防止权力滥用而采用的制度安排，具有能够克服权力主导弊端的优势。宪法政治在实质上是以宪法代替权力成为社会的最高权威，成为解决一切政治争端的最高法律依据，任何权力都不能超越宪法。社会需要政治裁决者，但其权力使用方式与范围仍然只能依据宪法。强化宪法下的政治体制运行规则，才能真正树立起宪法下的法律的权威，法律规制下的国家权力才能被乖巧地放入设计好的笼子里，并在笼子所赋予的权力空间内畅游，宪政存在于限权的思想理念与制度安排中。宪政是国家政治的发展必然，进度可以有快慢，但目标一定同一。强化宪政或实施宪政并不说明不要党的领导，更不会得出执政党的可有可无，而是要更加强化党的领导，只不过更加规范了党的领导，让党的领导更加体现人民性、民主性、合理性，避免出现由于领导个体的差异所可能导致的政治治理的不稳定性、不可延续性与随时改变性。

三、权力监督主体的法治化

人人有权监督并不意味着人人有义务都去实际操作监督行为，否则那样容易形成人人都无责的怪现象，所以，对于权力监督的主体需要法治化的设定，谁有权监督、谁应亲自履行监督义务、谁来因监督不到位而承担被追究的责任等事项必须厘清，否则权力监督徒有了形式上的齐全完善而无实质上的监督效果。

(一)发展民主，以权治权

民主的价值在于实现和保障人的权利，其实质是制约公共权力，民主精神内含着人道和理性精神。毛泽东指出，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。人民是国家的真正领导者，政府只是一个为民服务的部门，而不是要过分强化其“管理”的职能。一个为民服务的政府理应接受人民的监督与检验，同理，作为领导干部的人民公仆接受人民“检阅”的合理性自不待言。作为人民中的一员均有权对领导干部的运权行为的合法性进行不时地监督与纠正，保障其用权的常态化。要达此目的，那么就有必要大力发展民主，无论党内民主还是党外民主，但“民主”的主体权一定要法定化与科学性。发展了民主，才能构建以保民权为目标而对国家权力进行必要理性限制的“法律”，领导干部的依“法律”运权行为才能突显立法主体的意愿，才能达到“用民权治权力”的控权格局。

如果说要建构对权力运行制约和监督体系，却没有民主的真正实现作为支承，那么权力运行的制约和监督体系并不能从完整意义上来实现。没有民主，甚至连一部真正的“良法”都难以成形，何谈“法治化”。主体的广泛化并以法律的形式得以确立才能避免国家权力内部某些监督机关或机构的监督乏力的先天不足。

(二)明析权责，依法监督

监督主体的权责不清也就为监督的不力埋下了伏笔，监督与不监督一个样，监督得多与监督得少一个样，也就暗示了监督的可有可无性。明析监督主体的权责，既知监督者的权力有多大及如何行使，又知怠于监督或监督不力的责任承担，才能监督法治化。监督法治化就限制了监督者对监督权的滥用，并且任何对权力运用的监督均应是在监督程序法中进行而不会是随性妄为的去操作，监督法治化内含的意思还有依法监督的救济与违法监督的惩戒责任的承担等内容。把权力监督放在真正形成的规范化、制度化、进而法治化下操作，杜绝个人或组织的任性与恣意。

监督主体的法治化理应是在民主条件下的权力外的主体监督为主导而党内监督为辅助形式的权力监督体制，否则有悖于分权下科学监督原则。自我监督凭借自我的党性觉悟来达成理性用权的可行性永远不能与体制外的用权监督的有效相提并论，前者仰仗德性实现，后者通过规制完成。千差万别德性的个体运用一套完全相同而强制性不足的标准约束行为带来的结果必然是时有时无、时好时坏，而通过法定的形式确立下来的体制外的监督主体依据“民”所立的法去监督权力的行使自会效果明显。

四、权力监督程序的法治化

权力监督主体的厘定并不一定带来被监督者与公众对监督结果的公正性的认同，现代的法治理念不但对监督实体公正的关注，而且更加关注于对监督过程即程序的公正。监督过程的暗箱性往往导致对监督结果的置疑，纵然监督结果实际拥有了合法与合理的特质[2]。权力监督程序的法治化至少包括了领导干部权力行使公开的法治化与监督主体行使监督权过程的法治化两方面内容，无前者监督依猜测，无后者监督受猜疑。

(一)政务公开，阳光监督

政务公开即权力运作过程公开，这是权力制约和监督的前提，也是保障权力制约和监督机制运行的一项基本原则。现有的政务公开从总体上说是不彻底不全面的，实际执行中不够深入，有的地方和部门甚至对关键问题不予公开。其主要原因自然有技术层面的限制，也有民主不完善的掣肘，但更多的情况不得不说还有实在不便公开的考虑。权力要进笼，政务须公开，没有公开的政务，所有的权力监督都将变得艰难而无效，变成杜撰或猜测，造谣与辟谣。当下，中国式的反腐路径往往表现为从所谓的“民谣”开始，然后转化为官方的竭力“辟谣”，最终民谣被验证为“真”。如此权力监督实有几许无奈与调侃的成份，但又不得不承认这样的怪现状恰是政务不公开所造成的恶性循环之套路，这正体现了权力本身不愿接受监督的现实状况。

政务公开本身对权力的行使者并无坏处，第一，其可以时时洗清自我暗箱操作的嫌疑，不用烦劳民众的无端“遐想”；第二，权力的行使可以永远处在阳光下运作，避免腐败；第三，公开的政务让权力监督变成可能，让权力的滥用无处遁形；第四，政务公开是保护广大领导干部自身的“金盔铁甲”，使得领导干部没有伸手的机会，也就相应没有了身陷囹圄的可能，如此既保护了多年培养起来的国家干部，又让权力欣然接受民众和法定监督机关的“检验”。

(二)舆论监督，自由通畅

新闻舆论监督是指人民群众依据宪法和法律赋予的民主权利，通过报刊、广播、电视、网络等新闻媒体对执政党及其政府和工作人员行为进行评价，提出意见、建议和批评，从而发挥其独特的“另一个法庭——社会舆论的法庭”的监督作用的活动。

舆论监督的自由通畅并不意味着舆论可以随意乱说，它要对其所说的话或事的“真实性、合法性”负责，且只为其真实性合法性负责，借助舆论监督媒体进行无端的造谣或攻击政府或权力机关或政府领导人的行为一定要追究相应的责任。不同的观点、看法绝不是造谣的本质，更不是国家权力打击或屏蔽的主要事项，一个开明的人民的国家政府绝不会、也不应该恐惧人民对其的批评、牢骚。

要形成真正的社会舆论，必须保证人们有发表不同意见的自由。观点只有在相互交流、相互碰撞、相互争鸣、相互启发中才可以引起人们的思考，趋向真理性的认识。同时，通过舆论自由，人们充分表达自己的意见、意愿和诉求，还可以有效缓解社会矛盾，维护社会稳定。

五、责任追究体系的法治化

任何对法律的虔诚信奉与自觉遵从均源于法律的合理性与违法的强制性，失掉任一方面或两方面设计的不完整都可导致法律的虚化或“被”执行，效果会大打折扣。中国的权力监督中的责任追究体系的突出问题是司法不严与无“法”可依。

(一)司法独立，加强保障

责任追究体系的法治化首先就要求责任追究的依据是最高的“法”；其次要求责任追究的主体是司法机关而不是由党委政府的内设监督机构来执行或内设机构先处理然后再移交给司法机关，尽管党委可以在司法机关审判后进行后续的处理，但一定不能“走”在司法审判的前面；最后要求处理的结果必须公正，“官当”不应在现代民主法治国家再有出现的机率，充分体现法律面前人人平等的法治原则。责任追究体系的法治化就需要国家司法机关的全面独立性，即法院的独立与法官的独立。法院如果不能完全独立且某种程度上“受制”于国家权力机关，那么法院的角色定位基本无异于党政机关的内设监督机构，不能充分发挥对权力的监督功能。法官如果不能从地方的财政、人事中“脱钩”，那他的独立审判就只能算作一种难以实现的奢望，司法的公正也只能是一个追求的梦想，权力监督相应变得若隐若现、不可捉摸。

没有司法的独立，也就使群众监督、宪政法治失去了最后保证公正的机会，使得司法监督只成了摇旗呐喊的口号。司法独立是加强司法监督的必由之路。当前迫切需要解决的问题，是如何使司法摆脱地方政府的影响，以便更好地发挥司法监督的作用。

(二)规范立法，体系严密

司法的独立并不必然带来司法的公正与理性，司法判决所依据的法律完整性同样不可或缺。法律中一项完整的规定应该至少由两部分构成，即“行为模式”和“结果模式”，并且两大模式自身要规定得尽可详细、严密，尤其结果模式部分更应如此，否则无责任承担细则的对行政行为的要求规定就只能算作形式上的符号，不会产生依法行权的强制化效果，一部如此构建的“法律”来承载依法监督权力的基本依据重担必会压垮刚刚树立起的司法权威形象。但面对的现实是中国的立法定规擅长且习惯于看重“行为模式”而淡化且热衷于忽略“结果模式”，如此，必然引起法律被束之高阁或变样适用。

光顾形式而忽略效果必然架空所有美好的表象，再好的设计与规定若不能真正落到实处，而又没有相应的追责程序也只能把权力运行制约和监督体系看作为永远不能兑现的空头支票。这也同时是对立法完善的拷问[3]。

总而言之，法治化下的权力监督是一项伟大的系统工程，需要各方面的配套与磨合，需要国家领导人的惊人胆识、魄力和魅力，更需要全民的自信与梦想。法治化是一种理性思维下的探索与考证，尽管它的完全实现会遇到许多意想不到的问题和阻碍，更谈不上一蹴而就，但中共十八届三中全会所通过的改革决定中所突显的“法治中国”设计总能让人看到更多的希望与期待。

参考文献：

[1] 马克思恩格斯全集(第二卷)[M].北京：人民出版社，1972.

[2] 杜力夫.权力监督与制约研究[M].长春：吉林人民出版社，2004.

[3] 〔美〕博登海默.法理学—法哲学及其方法[M].邓正来，姬敬武，译.北京：华夏出版社，1987.