张卫海，张晓丽(通讯作者)

(1.山东省临沂卫生学校，山东临沂276001;2.山东省临沂市疾病预防控制中心，山东临沂276000)

1 对象与方法

1.1 调查对象:以临沂市及下辖12个区县为调查对象，包括13家卫生行政部门、13家疾病预防控制中心、13家卫生监督所和29家县级以上医疗卫生机构及部分乡镇、村级卫生机构等承担突发公共卫生应急处置的工作人员。

1.2 调查方法和内容:采用全国《卫生应急能力评估调查问卷》对上述调查对象开展问卷调查。调查内容包括体系建设、应急队伍、装备储备、培训演练、宣教科研、监测预警、应急处置和善后评估8个方面。

1.3 数据处理:运用EpiData 3.1建立数据库，平行双录入问卷资料并进行逻辑审核。采用Excel等软件对数据进行描述性分析。

2 现状与问题

2.1 体制建设:调查显示，县级以上卫生机构100%建立了相应的应急组织，但全市尚未建立“独立的卫生应急办公室”，而是处于“兼职办公状态”。乡镇、村、社区等基层卫生应急工作处于无机构、无经费、无人管理的空白状态。全市各级卫生机构承担应急处置工作的人员数量较少，多数县区为1～2人，只有个别县区批复了“应急人员编制”，50%人员很难满足实际工作需要，17%人员部分满足工作需要。75%办公设施设备不能满足工作需要。

2.2 保障机制:卫生应急相关工作制度在卫生行政部门、疾控机构、卫生监督机构、县级以上医疗机构健全并能有效执行的分别占50%、66.7%、25%、50%，但在多数乡镇级以下医疗机构存在无制度、无规范状态。卫生应急处置保障经费不足，83.3%县区、乡政府未将卫生应急常规工作经费列入本级财政年度预算，或是列入了未足额拨付。75%各级政府对处置突发公共卫生事件和其他事件医疗卫生救援的经费补偿机制不健全，补偿不到位。应急物资紧缺，尤其是个人防护、交通通讯、现场快速检测和生存装备难以满足快速反应和长期作战的需要;储备物资的更新轮换不常和快速配送机制也有待提高;应急队员保偿机制不健全，卫生应急队员既无人身伤害意外保险也无高风险补贴。

2.3 预案体系及机制建设:全市制定突发公共卫生事件医疗卫生救援预案45个，各类突发公共卫生事件应急处置预案及技术方案36个，预案体系建设在县级以上医疗机构基本健全，但85%乡镇、村、社区等基层机构未制定相应的应急处置预案或技术方案，没有明确的应急处置体系，面对突发公共卫生事件时，不能科学、规范、有效、有序处置，只能依靠上级部门协助调查处置。

在处置传染病疫情尤其是重大传染病疫情及突发公共卫生事件时，90%卫生行政部门很难有效建立与本级政府其他相关部门的合作机制、联防联控机制，尤其与毗邻地区卫生等部门，军队、武警等部门的机制建设基本上还属于空白区。个别县区即便建立联防联控机制，但很难做到信息共享、分工协作、密切配合。

2.4 应急队伍建设:卫生行政部门均建立了由各专业专家组成的卫生应急工作专家库和专家咨询委员会，各医疗、疾控机构也都在单位内部成立了应急处置队伍。但95%应急人员中以兼职人员为主，专职人员寥寥无几，人力资源总体处于“总量不足，结构不合理”的状况。分布处于“倒金字塔”状态［2］，很多事情到了基层往往就集中在1个人身上，乡级“防保专干”要同时负责“公共卫生、防病、抱病、采样、儿保妇保、预防接种、疫情处置”等大量工作。

2.5 培训及演练:调查发现，尽管各级单位都注重培训和知识的更新，开展各种形式的培训与演练，但85%单位尤其是基层单位缺少系统合理的培训、演练机制。现有的人才培训机制是上级培训下级，知识在层层传递的过程中不可避免的有所流失，有的时候由于经费、时间、能力的限制往往采用“以会代训”的方式进行培训，不能保证培训的质量。演练机制更为不健全，90%单位只是在上级的强力要求下才会进行演练，很少单位能够主动进行演练。在演练过程中，很多演练方案存在不结合实际、不科学、不规范、操作性不强的特点。演练结束后，不能针对演练过程中出现的问题进行总结、改正，导致处理一些新发传染病、不明原因疾病等突发事件能力相对不足，突发公共卫生事件处置和医疗救援的媒体危机处理机制不健全。

研究组54例患者当中，52例存活，2例死亡，死亡率为3.70%；对照组54例患者当中，46例存活，8例死亡，死亡率为14.81%，研究组死亡率较对照组明显更低，差异有统计学意义（x2=13.267，P＜0.05）。

2.6 监测预警:全市共有285家乡级及以上医疗单位实现网络直报，网络直报率达100%。但调查中发现，乡级以上各级单位疫情的报告、管理基本上没有问题，但是作为疫情发现最前沿的村级卫生室、社区服务站在疫情报告上还存在着很大的困难，很多村医甚至没有传染病报告的意思，对传染病疫情报告的规范、内容还不熟悉。

2.7 应急储备:各级卫生行政部门均能制定卫生应急装备管理办法，对各级机构的配备种类、数量进行了详细说明。各级疾控机构及县级以上医疗机构100%储备了常用的“消杀药品、医疗器械”，但90%存在储备的数量、种类偏少，95%没有计划储备合同和卫生应急物资储备调用机制，难以满足突发公共卫生事件的应急处置需要。在乡镇级及以下基层医疗机构，90%缺少常用的消毒、治疗设备及药品，有些村卫生室连起码的消毒设施都没有，根本无法应对突如其来的突发公共卫生事件的考验。

3 面临的挑战及影响因素

3.1 形势复杂而严峻:一是自然灾害频繁发生。我市人口众多，自然地理环境复杂，是自然灾害影响较为严重的地市之一，极端气候如洪涝灾害、干旱等时有发生，而且临沂仍是国家地震重点监测城市。二是传染病防控不容乐观。随着交通的不断发达，人口流动性的增加，为鼠疫、霍乱、人禽流感等各种突发急性传染病和我国尚未发现的输入性传染病通过交通工具远距离传播、扩散提供了便利条件，给全市的防控工作带来巨大压力。

3.2 体质、机制不够健全:一些地区和单位缺乏综合协调管理应急机构，应急管理人员不足，应急工作成为“应付工作”。导致了一系列的消极后果:突发公共卫生事件信息报告工作不够规范，卫生应急信息共享不足，影响了应急决策的效率;沿袭以往的工作模式，无专门的部门和专职应急管理人员统筹、规划卫生应急管理工作;医疗救治机构水平参差不齐，彼此间的合作、协同程度低;疫苗、救治器械及药物、消杀物品的储备缺少统筹安排，不利于集中使用，统一调配。

3.3 人才资源短缺:面对日益增长的公共卫生工作要求，临沂市公共卫生专业技术人员不足、人员结构不合理、高素质人员难以形成规模，尤其是各级机构缺乏对现代卫生应急工作全面正确的认识和实践经验，忽略全面、综合的能力训练，应急处置人员只是精通某一种领域，缺少复合型、高素质、训练有素的卫生应急专业队伍，这些已成为卫生应急工作的瓶颈。专业技术人才的匮乏，是导致突发公共卫生事件的预警能力弱，反应速度慢，指挥协调乏力，处理突发公共卫生事件的能力不强的主要因素［3］。

3.4 社会参与少:社会动员机制不健全，企业、志愿者组织的参与程度低，存在着单纯依赖政府卫生应急的倾向。社会的警觉性较差，危机教育没有纳入教育体系中，因此公众卫生应急知识缺乏，不仅容易产生恐慌情绪、导致疾病的进一步传播，也缺少必要的防病知识。

4 对策与思考

4.1 统一指挥，分级负责:突如其来的公共卫生灾害，只靠一个地区、一个机构、一种技术是无法迅速有效控制的［4］。统一指挥、分级负责是突发公共卫生事件预防与应急处理应遵循的首要原则。当不同等级突发公共卫生事件发生时，由统一的应急指挥系统及时启动相应级别的响应和反应机制，统一组织协调，真正在全市形成政府领导、统一指挥、部门协调、属地管理、分级负责、分类处理的突发公共卫生事件应急指挥体系和应急组织管理网络。

4.2 扩大监测信息来源，建立信息网络体系:突发公共卫生事件种类较多，应完善现有的应急监测系统，积极构建“纵向到底、横向到边”的疫情监测网络，建立市、县(区)、乡镇(街道)、村(城市社区)统一、高效、快速、准确的传染病疫情信息直报系统及突发公共卫生事件报告系统。同时还要加强相关部门之间的信息交流，如与农业、林业、环保、劳动和工业这些非卫生部门开展监测信息交流，重视国际组织通报、电话热线监测和群众举报等信息来源渠道，扩大信息资源利用程度，充分发挥公共卫生信息资源的价值，实现突发公共卫生事件信息的采集、传输、处理、分析及利用全过程的全面化、网络化。

4.3 健全风险评估制度，规范风险评估体系:对应急一线的医疗机构和疾控机构人员，加大培训力度，转变传统观念，提高卫生应急人员对风险评估的认识，根据监测数据的异常变化，结合疾病和突发公共卫生事件的特点及趋势，规范、科学地开展突发公共卫生事件风险评估，及早发现风险、降低事件引发的损失，既是突发事件应对处置的发展趋势，更是现代社会突发事件应急管理工作的必然要求。

4.4 充实人力资源，加强队伍建设:充足的人力资源是做好卫生应急工作的前提，要在各级政府的统筹规划下，合理制定人才引进计划，采取切实有效的措施引进公共卫生专业人员，建立合理的人才梯队。在应急队伍管理中，采取有“事实”无“实体”的组织形式，平时分散，战时集中，保持常备不懈，队员资料实行统一等级管理制度。卫生应急人才的培养应该是复合型人才，要合理制定应急培训与演练计划，明确培训对象、内容和方法，确定演练的形式和重点，选取实用性强的教材，以实战的标准指导和规范全市的培训、演练工作，培养成一支既要精通疾病预防控制的基本理论和技能，又要具有丰富的现场工作经验和综合管理能力的应急处置队伍。

4.5 加大宣传，正面引导:提高应急处置能力，新闻媒体所发挥的沟通作用至关重要。在应对突发事件中，政府及卫生行政部门应根据相关法律法规建立科学的具有相当公信度的政府信息发布机制，第一时间向社会发布信息，并始终保持主渠道的畅通，不给马路新闻、谣言可乘之机;采取公开、透明、合作的态度应对媒体采访，充分发挥媒体以及非政府组织的力量，有目的、有选择地控制信息源和信息传播渠道，形成权威的主流声音。

4.6 完善保障措施，做好应急储备和经费保障，按照统一规划、分级储备的原则，健全市县两级卫生应急物资储备制度，建立多元化储备和动态储备机制。各级政府要充分发挥公共财政职能，大力调整财政支出结构，满足突发公共卫生事件应急处置的需要。各级财政要合理安排预防控制突发公共卫生事件的日常工作经费和应急处置经费，设立突发公共卫生事件储备基金，专款专用。

［1］ 李书凯，冯立忠，杨峰.完善突发公共卫生事件报告网络［J］.卫生软科学，2004，18(2):90 －92.

［2］ 赵琦，赵根明，韦建国，等.突发公共卫生事件应急体系建设内涵［J］.中国公共卫生管理，2008，24(5):477 －479.

［3］ 赵琦，赵根明，谢昀，等.突发公共卫生事件应急体系建设内涵的定性研究［J］.中国预防医学杂志，2008，9(6):452 －455.

［4］ 李锋，张辉，程苏琴，等.公共卫生应急能力建设影响因素分析［J］.中国公共卫生，2007，10(23):1235 －1236.

［5］ 刘志，郝晓宁，张振忠，等.我国省级卫生应急人员风险评估认知现状评价［J］.中国医院管理，2013，33(5):24 －27.