包 焱

(上海城市管理职业技术学院,上海 200438)

*收稿日期：2013-10-16

市政公用事业的市场化改革及运作是指在某些可以发挥市场力量的市政领域发挥市场对公共资源配置的基础性作用，放松或放开政府对市政公用事业的管制，分散投资决策权、下放生产经营权，允许私人资本的产生和发展，使市政公用企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展及自我约束的市场主体，开展市场经济活动，最终实现市政公共物品的供给更加充足、质量不断改进、政府的财政压力大大减轻，基础设施建设不断上新台阶的目的。

一、上海市政与公用领域市场化运作的基本认知

城市市政公用领域所提供的服务大多具有公共物品的性质，即“非排他性”和“非竞争性”。这是与纯私人产品截然相反的两个属性。通常同时具有“非排他性”和“非竞争性”，称为纯公共物品，但大多数的市政公用物品和服务介于此两个性质之间，不完全具备二者，所以，被称为“准公共物品”。非经营性项目是市场失效而政府有效的部分，即市政公用物品的提供无收费机制、无资金流入，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用，这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担；无疑，燃气、供排水、市政道路等均不属此类。与非经营性项目相对比的是可经营性项目，又可根据投资项目公共服务责任的程度以及有无收益分为纯经营性项目和准经营性项目。

1.纯经营性项目指可通过市场进行有效配置，即可通过全社会投资加以实现，社会主体参与投资的动机与目的是利润最大化，其投资形成是价值增值过程。如天然气的生产及供排水行业中的部分项目就可被视为此类。

2.准经营性项目即为有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回成本的项目，附带部分公益性，是市场失效或低效的部分，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当补贴及政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变为纯经营性项目。供排水管道、市政道路等分属于此类。

可见，上海市政道路、燃气及供排水行业的运营均可视为经营性或准经营性项目，不同程度地进行市场化运作。当然上述分类只是一种参考标准，事实上，世界各国在市政公用领域的市场化改革都是在尊重本国国情的基础上结合市政公用事业的特点运作的，上海市政公用领域的市场化运作亦应如此。

二、上海市政与公用领域市场化运作的成功实践

自20世纪90年代开始的市政公用行业市场化改革启动以来，上海市政公用事业取得了长足的发展，改变了投资主体单一的模式，引入新的投融资模式，加快国企股份制改革。尤其是近十年来，上海以筹办世博会为契机进行了大规模的市政设施建设，中心城区及相关重点区域枢纽型、功能性、风格化的城市基础设施体系基本建成，上海的城市功能得到了迅速提升，市民的生活质量有了大幅度的提高。

(一)市场机制作用初显，行业发展活力增强

1.推动了政企分开、事企分离

上海市政公用事业市场化运作过程中，首先对行业管理体制进行了改革，市级管理部门基本实现了政企分开、事企分离。市水务局划转了18家直属供排水企业；市市容环卫局划转了环境集团；市绿化局划转了园林集团，剥离了上海动物园等4家公园劳务作业企业，市公路处、市管处也划转了所有养护作业企业。市政行业的管理体制改革，打破了原有的行业垄断，初步形成了主体多元化的城市市政公用事业市场体系，大大提升了行业的发展活力。

2.促进了市场竞争、机制优化

为适应新形势，把传统市政国有企业改造成合格的市场竞争主体，市政公用各行业实施了旨在促进竞争、优化机制的市场化改革。供水行业于2005年按照管资产、管人、管事相结合，责、权、利相统一的原则，基本上实现了政企分开，18家供排水企业及职工整建制划归市城投总公司。对于燃气行业，依据其行业特点，采用了产销分离的“分割经营”模式，把具有竞争性和潜在竞争性的制气、售气等燃气业务从原产业链上分离，引入竞争，组建企业，加快形成了投资主体多元化，建设、运营市场化，政府监管法制化的燃气市场格局。

(二)投融资渠道多元化，市政公用设施运营效率有效改善

采用多渠道的投融资方式，改变了国有独资的单一模式，打破了市政公用事业的垄断局面，引入竞争机制，鼓励社会资金、国际资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设和运营，有效改善了市政领域投资不足、效率低下的状况。

(三)特许经营制度建立，市场化进程加快

上海市政公用行业实施特许经营制度的领域集中于供水、管道燃气供应、市政道路经营、公交线路经营、污水处理、垃圾处理等方面，为上海市政公用事业领域筹集资金、加快基础设施建设做出了显著贡献。

1.促进了市政公用项目发展和供给能力的提高

自上世纪90年代引入特许经营制度后，一大批项目的建设资金迅速筹措到位，基础设施建设进入了前所未有的大跨越时期，基础设施硬件水平成倍增长。据统计，“十五”期间，水务、燃气、市政道路、垃圾处理四个领域仅通过特许经营方式筹集的资金就达500亿左右，占上海市政公用设施建设资金中非财政资金的39%，极大地提升了上海市政设施的服务水平和供给能力。

2.促进了政府职能转变和公共管理水平的提升

特许经营制度是政府激励性监管的一种方式，改变了传统的政府对市政公用行业的监管方式。当市政公用企业实施特许经营制度后，相关的行业主管部门对这些企业的管理方式发生了根本性的改变，即从直接管理转变为间接管理，从关注企业效益转变到关注企业的服务和质量水平，从微观管理转变为宏观管理。理论上切断了行业主管部门与企业之间的利益链条，使行业主管部门回归监管职能，减少了政府对企业经营的行政干预，促进了企业的活力。

三、上海市政公用领域城市管理市场化运作中存在的问题及其分析

(一)上海市政公用领域市场化运作中存在的问题

1.行业市场化改革重形式、简单化

在上海市政公用行业市场化改革中，不少单位虽然形式上由事业单位转变为企业，成为了名义上独立的市场主体，但在内部经营管理模式上却没有相应改变，经营机制难以真正转变。如一些市政养护企业虽然名义上与管理部门脱钩，但实际上仍保持着千丝万缕的联系，主要依靠原有管理部门才能生存，并不能真正意义上参与市场竞争。另外，供排水行业改革中，企业管理关系虽然多次调整，但企业内部管理机制、经营机制转变相对较缓慢，大锅饭现象没有改变，管理成本仍居高不下，以致市场化改革流于形式，简单化。

2.市政公用领域价格形成机制不完善

合理的价格形成机制尚未形成。一方面，价格并未包含全部成本，既无法完全体现企业的经营成本，也没有对资源节约和环境保护形成有效的约束机制；另一方面，价格没有充分体现市场供求关系的影响。由于上海市对市政公用产品及服务仍采用政府统一定价的价格机制，在一些特许经营项目中，对价格调整机制及政府的补贴政策规定得不全面，如供水项目和燃气项目出现了价格倒挂现象，即销售价低于成本价，形成企业亏损局面。价格机制不完善，直接带来企业缺乏再投资的动力，一些高速公路项目还出现了挤压设施维护费用的现象，影响到企业的可持续发展，进而影响到市政公用产品和服务质量的提升。

3.政府对行业监管体制建设相对滞后

目前，虽然上海市政公用管理的地方性法规都得到了修订完善，但相应的配套管理规定的办法、规范标准、操作细则等，还远远不够。管理工作中要么无章可循，要么继续沿用过去的做法，不利于对市政公用企业的监管。市政公用事业的监管存在不少漏洞，包括：缺乏制度性协调机制，监管方式单一，无法适应市场化改革的需要，缺乏社会监管机制，公众、非营利组织等第三方机构缺乏制度性的参与渠道等。

4.行业特许经营制度有待进一步完善

为筹集资金、加快基础设施建设，上海市政公用领域于20世纪90年代推行了特许经营制度。多年的实践表明，特许经营活动对上海市政基础设施投融资体制改革的贡献非常显著，由此带来了市政设施水平和服务能力的提升效果也十分明显。但是，不容忽视的是，上海市政公用行业的特许经营实践活动中，仍存在很多问题，其中最重要的就是重特许经营的形式，而对其中的细节考虑不周，带来后续工作的隐患。

(二)上海市政公用领域市场化运作的问题分析

根据前文可市场化程度的分类标准并结合上海市政公用事业的实际情况，市政公用领域中的问题主要源于市场化运作过程中存在不同程度的偏差，即：市场化过度、市场化不足及市场化缺失。

1.上海市政公用领域城市管理的市场化过度

网络型和单元型在项目的投资边界、资产产权和收入风险的关系以及由此形成的政企关系是不同的。相比较污水厂等单元型项目，类似供排水、管理燃气供应等网络型项目实施特许经营时，因其影响面广、经营期长(一般25-30年)，投资边界较模糊，资产产权和收入风险的关系较复杂，涉及到经营期中的管道建设、增量升级和普遍服务等变数较多的问题，政府相对比较难以掌控。而且，网络型项目的特许经营合同只能算是“开口合同”，在经营期中政府需要不断与特许经营者进行利益博弈，如果政府监管水平不高的话，很可能被特许经营者牵制，公共利益无法得到切实保障。另外，从国家战略安全角度而言，国家要求管道的网络型产业必须由国有控股，网络型项目不宜引入过多的社会资本。

因此，市政公用事业市场化运作过程中，要充分考虑到市政公用各行业不同的行业特点及不尽相同的发展阶段，尤其在引进特许经营等市场化模式时，不能搞“一刀切”和冒进，特别要注意从特许经营的可适性出发，选择合适的领域，合适的时间，采用合适的模式加以实施。

2.上海市政公用领域城市管理的市场化不足

市政公用领域的市场化改革及运营是一个长期的渐近的发展过程。对于供排水、燃气等市政行业，在市场化改革以后的一定时间内，独立企业和生产、传输和分销纵向一体化的企业可能同时并存。无疑，一体化企业在此竞争中将处于主导地位，这些企业具有凭借关键设施延伸垄断范围来排挤独立企业，损害用户和公众利益的动机和能力。可见，带有行政垄断与自然垄断色彩的市政公用事业，市场化不足是不可避免的一个阶段。因此，完善关键设施准入和使用制度，确保这两类运营者间的平等竞争，打破主体企业在公用事业产品生产和供给方面的垄断地位，培植和扶持主导企业的竞争对手，形成公用事业产品生产和供给的竞争性结构，是公用事业市场化改革成功的保障。

3.上海市政公用领域城市管理的市场化缺失

因市政公用事业基础性、公益性及自然垄断性等特征，其市场化运作体现为多方利益的博弈，并具有多重目标，需要构建相关的综合配套机制对此予以保障。多年来的市场化运作实践，提升了上海市政公用事业的整体水平，但不容置疑地是市场化运作过程中因为法制建设、补贴机制、价格机制、特许经营合同的规制方面、质量服务定期检查机制、应急机制、监管、决策协调机制等方面或多或少的缺失和不足，成为市政公用领域市场化改革及运作过程中的阻碍因素，因此，为保障市政公用行业市场化运作的顺利进行，相关配套机制的建设亟待尽快完善。

参考文献：

[1] 李中生.公用事业市场化改革与和谐社会的构建[J].通化师范学院学报，2007,(06) .

[2] 邢继军.城市基础设施和公益性项目市场化运作的思考[J].森林工程，2005,(03).