(盐城师范学院 经济法政学院，江苏 盐城 224051)

城乡统筹是科学发展观的重要内容，位居“五统筹”之首，党的十八大报告则将城乡统筹进一步概括为“城乡发展一体化”，报告第四部分“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”中第四点指出，“城乡发展一体化”是解决“三农”问题的根本途径。土地是城乡经济社会发展的重要基础性和稀缺性要素，土地自由流转可以提高资源配置效率，促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高。当前，农村土地流转中存在着土地流转不畅、流转不规范、违法违规现象时有发生、农民权益受到侵害等问题，制约了农村土地流转在推进“城乡发展一体化”中的作用。

因此，将农村土地流转置于“城乡发展一体化”这一新的精神与背景下，结合党的十八大报告中提出的“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”、“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”、“发展多种形式规模经营”[1]等具体要求，研究、建立科学、规范、有序的符合我国城乡发展一体化要求的农村土地流转模式，具有较大的理论价值和实践意义。

一 “城乡发展一体化”与农村土地流转的关系

“城乡发展一体化”是指通过城乡之间的资源与生产要素的统筹规划建设，打破城乡二元结构，实现以城带乡，城乡互动，使农民由农村向城镇集中，工业由分散往园区集中，耕地由一家一户经营向规模经营集中，公共设施由城市向农村延伸，公共财政由城市向农村覆盖，现代文明由城市向农村传播，逐步实现“农业现代化、农村城市化、农民市民化” 的进程，使整个城乡经济社会呈现全面、协调、可持续发展。这一过程包括城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、公共服务和社会管理一体化、就业和社会保障一体化等几个方面，最终实现城乡间的经济一体化。[2]从这个层面上来说，城乡发展一体化既是一种指导中国城乡发展的战略方针，也是城乡发展的过程，更是城乡发展的目标。

不难发现，城乡发展一体化客观上要求土地、资金、劳动力等社会生产要素在城乡之间合理流动与科学配置。由于土地资源的有限性和地理位置的固定性，土地资源要素的配置在城乡发展一体化战略中的重要性尤为突出。科学的土地资源配置机制是实现城乡发展一体化的重要保障，而土地流转则是实现土地要素合理配置的必要环节。

可见，土地流转是深化农村改革，推进城乡发展一体化进程的重要突破口和切入点。农村土地的科学流转促进农业生产要素的合理分配，有利于发展农业规模经营，实现土地、资本及劳动力等要素的优化组合，使农村增活力，农业增效益，农民增收成，进一步缩小了城乡间差距，最终推进城乡发展一体化的进程。具体表现为：

第一，农村土地流转有利于提高土地利用率，而城乡发展一体化的核心在于正确统筹人地关系，充分发挥农村土地资源的最大效益。城乡发展一体化，关键就是要城乡的发展差距基本消除和明显缩小，在城乡之间形成地位平等、开放互通、互补共促、共同富裕、共享文明的发展格局。我国的基本国情是人多地少，农村土地流转为城乡发展一体化战略的实现提供了契机。

第二，农村土地流转有利于增加农民收入。通过土地流转，可以使农民的土地承包经营权实现价值最大化，使农民能够最大限度地获取土地承包经营权流转产生的收益，进一步拓宽了农民获取收益的渠道，从而增加了农民收入。[3]通过土地流转，可以使农民摆脱土地的束缚，实现农村劳动力向第二、三产业的合理转移，降低农业人口的比例，实现农民向产业工人的转变，为实现城乡发展一体化提供了条件。

第三，农村土地流转有利于推进城镇化进程。小城镇建设是实现城乡发展一体化方略的重要举措，土地的科学流转可以提高土地利用效率、实现集约和节约用地，不仅有利于小城镇建设的展开，还有助于传统农业经济的工业化转换，继而改善农民的生活状况，推进城乡发展一体化。

二 “城乡发展一体化”中的农村土地流转现状

1.农村土地流转的模式演变。

我国农村土地流转的形式经历了从单一走向多样化的转变。1984年初次认可农村土地流转的《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》中，仅仅提到“转包”一种流转形式。2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，第42条又规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”，不仅确认了更多流转形式，并且在表述中为农村土地流转模式的创新留下了空间。这次会议之后，全国各地放开手脚在实际中大胆探索农村土地流转的新模式，这一过程中，地方政府成为创新农地流转模式的主角，这很大程度上使农村土地流转模式改革从“诱致性制度变迁”开始转向“强制性制度变迁”。近年来全国各地积极探索的土地流转方式多样，如“反租倒包”、“两权”抵押、“两田制”、“股田制”、“宅基地换房”、“土地换社保”、“土地银行”等等。

需要注意的是，2005年至今每年的中央“一号文件”都有农村土地流转问题的相关规定，其中2013年中央“一号文件”《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》则进一步明确提出要“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。[4]

2.农村土地流转的总体特征。

(1)土地流转形式多样化、流转过程市场化。目前农村土地流转主要以转包、转让、互换、出租、委托第三方经营、后租倒包、土地股份等方式为主，个别地区还出现了土地信托和土地季节性流转等方式。同时，为了体现公平与效益，各地政府都积极鼓励一些涉农企业参与农村土地流转，尝试以企业化、市场化的运作方式谋求农地流转的新突破。

(2)土地流转呈现规模化。为了提高土地的使用效率，各地种植大户、龙头企业、农民专业合作社等主体多采取集中连片流转土地，扩大生产基地，租用成片土地实行集中、规模经营，经过流转过的农村土地规模经营明显。

(3)土地流转差异化明显。我国农村土地流转的程度呈现出区域性的差异，经济比较发达的沿海地区要高于经济相对落后的中西部地区，即使在同一地区，也因为工业化和城镇化程度的不同而存在着差异。如江苏省的苏南地区农村土地流转率明显高于苏北，根据统计的土地流出率，苏南是苏北的4倍，是苏中的1倍。截止2009 年底连云港市的农村土地流转率仅为9.3%，常州金坛市的土地流转面积达14.95 万亩，占承包面积的31.9%，苏州吴江市2010 年的农村土地流转占耕地面积的比例达到80%以上。[5]

3.农村土地流转中的主要问题。

(1)土地产权不明晰。我国《宪法》及《土地管理法》等现行法律关于土地产权的模糊规定导致了集体土地所有权主体多样化和实质上的土地所有权主体虚置，使农村土地产权缺失了重要的产权内涵，农村土地产权的可让渡性受到限制，产权主体自由支配自己财产的权利被限制，难以足额得到产权流转带来的利益。

(2)政策法规不明确。我国农村土地流转虽有相关法律法规和政策支撑，但这些规定往往过于笼统，缺乏可操作性。农村土地流转的产权如何界定，流转参与各方的权利、义务如何明确，流转中涉及的利益关系如何协调，农村土地流转应该采用什么样的模式等问题在立法上依然存有较大盲区。

(3)流转程序不规范。农民在流转中往往处于劣势，土地流转以口头协议形式居多，书面合同相对偏少。很多农民即便签订了合同，也存在手续不规范，条款不完备等问题，极易引发流转纠纷，另外土地流转的备案和变更登记制度亦有疏漏。

(4)配套制度不完善。目前多层次的农村社会保障制度尚未完全建立，这使得农民在土地流转中顾虑较多，因为在社会保障不到位的情形下，农民依然视土地为重要的生活资料甚至是唯一的生活保障。毫无疑问，这在相当程度上，妨碍了农村土地流转的有效开展，也不利于城乡发展的一体化。

三 “城乡发展一体化”中的农村土地流转建议

城乡发展一体化是一项浩大的系统工程，是破解我国三农问题的根本方法，其中，加速土地合理流转，促进土地适度规模经营及保障农民权益又是重中之重。笔者主张从以下几方面尝试农村土地流转制度的完善。

1.健全土地管理的法律法规，构建清晰的农村土地产权制度。

产权清晰是土地科学合理流转的前提。目前，我国农村土地产权制度在不同的法律法规中规定不尽统一，如《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家的以外，属于集体所有”；2002年通过，2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地……由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”而1986年通过，1987年1月1日施行的《民法通则》第七十四条第二款又规定：“集体所有的土地……由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体经济组织所有。”从这些法条中，不难发现，我国农村土地所有权主体包括乡(镇) 农民集体经济组织、村农业生产合作社、村民委员会和村民小组等。显然，所有权主体的规定比较随意，在实践中往往导致村民个人没有权利，土地怎么流转，如何补偿均由这些所谓的“组织”说了算，而这些“组织”又极易受到上级政府乃至个人的左右，最终使得农民个人利益得不到有效保障，这显然不符合农村土地产权制度立法的本意。

因此，笔者主张，取消农村土地由乡、村以及村民小组三级所有的法律规定，将农村土地所有权明确界定为村集体所有，强调这种村集体所有是全体村民的共同所有，共同享有土地所有权的全部权能(占有、使用、收益、处分)。

2.科学设定土地流转机制，适当取消土地流转限制。

科学的农村土地流转机制必须以市场为基础，遵循竞争、公平及有偿自愿的原则。其一，建立农村土地产权交易和流转市场。如可以在县、乡镇设立两级农村土地流转管理服务中心，其功能与城市土地流转服务中心一致，建立城乡一元化土地流转市场，使农村土地流转突破地域限制，向规模化转变，促进农村土地流转的有序快速进行。其二，取消土地承包经营权的转让须经发包方同意这一限制性规定。我国《农村土地承包法》规定，承包人将承包合同转让给第三者须经发包人同意。这是基于土地承包经营权系债权性质而言的，因为在债权中，债务的让与必须征得债权人的同意，但是，我国《物权法》已经明确了土地承包经营权属用益物权性质，因此，承包人当然享有自主流转其土地承包经营权的权利，而无需征得发包方的同意。其三，建立合理的市场化土地流转价格机制。要按照市场供需的价值规律，建构合理的农村土地流转价格评估机制，同时要从保障农民利益的角度出发，建立公平的农村土地流转利益补偿制度。

3.建立城乡一体的社会保障体系，解除农民的后顾之忧。

土地流转能否顺利开展，最终取决于流转双方的流转意愿，而农户参与土地流转的意愿，必然涉及其对土地经营的比较收益的考量。虽然，随着城市第二、三产业的发展和农村城镇化、工业化的推进，农民收入来源多元化，农民对于土地的依赖性降低，但是，在我国城乡二元的经济和社会体制总体上还未根本解决的背景下，土地仍然是农民重要的生存依托。特别是在经济相对落后的贫困地区，土地经营收入仍然是构成农户家庭收入的主要来源，土地承载着农民的各项社会保障功能。因此，必须加快建立和完善城乡一体的统筹机制，使农民摆脱对土地的过分和单纯的依附，为促进农村土地流转提供资源供给。当然，城乡一体的社会保障机制的构建是一个复杂的系统工程，涉及到城乡社会生活的方方面面，如建立和完善农村合作医疗制度、最低生活保障制度、农村养老保险制度等。只有在农村“土地保障”向“社会保障”的转型完成，解决了农民的后顾之忧后，农村土地流转方能持续健康规模地发展。

4.准确定位政府在土地流转中的角色，强化服务和管理职能。

在城乡一体化的进程中，政府必须找准自己的定位，进行必要的职能改革，明确在农村土地流转中的角色。

笔者认为，政府的职能应由以往单一的强调管理转为服务和管理并重，并坚持以市场为主导、农民为主体的基本方向。首先，政府在农村土地流转中要秉承服务农民的原则，强化服务职能。如政府要努力健全土地承包经营权流转市场，搭建土地流转平台，提供适时的土地流转信息，提供土地承包经营权流转合同范本等，加强农村土地流转服务体系建设。其次，政府还要改进农村土地流转的管理职能，要将重点放在严格审查土地承包经营权流转程序，依法纠正不规范的侵害农民权益的土地流转行为上。

党的十八大报告对加快城乡发展一体化体制机制、发展现代化农业、增强农村发展活力和加大强农惠农富农政策力度等方面提出了新要求，这为土地承包经营权流转提供了新契机。笔者相信，只要我们按照十八大报告所指明的方向，在城乡发展一体化的总思路下，因地制宜，务实推进，农村土地流转的新时代必将到来。

[1]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665_5.htm，2012-11-17.

[2]尹焕三.“城乡一体化”发展的政策取向与路径选择[J].东方论坛,2010 (3):106-111.

[3]肖彬.浅议土地承包经营权流转的意义[J].法制与社会,2008(7):239.

[4]中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-01/31/c_124307774_4.htm，2013-01-31.

[5]何钢.城乡一体化进程中江苏农村土地承包经营权流转问题及对策研究[J].农业经济,2012(3):69.