刘严萍，王 震

(1．中南大学 土木工程学院，湖南 长沙 410075;2．河北联合大学 科研处，河北 唐山 063009)

国内外研究表明，自然灾害的多元化和突发性特点决定了应急管理工作的主体不仅仅是政府，建立全面危机应对网络，能增强社会的自救和互救能力，增强社会的稳定性和抗冲击能力［1-9］。出于防灾效能的思考，我国在国家层面、地方层面上均对多主体参与应急管理作出了肯定。

《国家突发公共事件总体应急预案》明确指出:“动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作;加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设。”

《上海市突发公共事件总体应急预案》明确指出:“市应急委和各应急管理工作机构根据实际需要建立各类专业人才库，组织聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。”

社会组织在整个应急管理体系之中，不仅可以作为基层组织参与应急管理的社区动员、志愿者组织和救援物资募集等实际应急操作，还可以通过组建专业团队、形成专业组织，参与应急管理的决策过程，从而在更大的程度之上发挥社会组织的独特优势。

应急多元治理由零散化、无组织化、非制度化走向网络化、组织化、制度化的过程中，由于制度化规范缺失，致使许多公众不参与或搭便车或以非制度化形式参与。组织结构设计是制度化的前提，有效整合社会资源和社会力量参与应急管理工作的体制结构设计已成为我国应急管理制度建设的紧迫任务。

一、国外灾害风险社会参与式应急管理的可借鉴性

社会参与减灾救灾的重要性使得全球范围内都在探索减灾救灾过程中有效社会参与管理、组织与技术方法。在现代西方国家减灾救灾实践过程中，各种非政府组织和普通公众的高度参与，治理主体的多元化正在成为发展主流。由于工作开展早、经验积累多、制度较完善，发达国家中有诸多相关经验可以借鉴。

关于非政府组织的概念目前受到普遍认同的是由美国约翰霍普金斯大学萨拉蒙提出的，非政府组织Non-Governmental Organization(简称NGO)，是指具有组织性、非政党性、非宗教性、民间性、非营利性、志愿性、自治性、公益性的政府组织与经济组织以外的组织形态，如红十字会、慈善会、一些非营利性组织等。我国在十七大后称非政府组织为社会组织。与政府组织相比，NGO 反应迅速，能第一时间参与救灾(即灾害发生后72 小时被认为是非常关键的时间，又被称为是救灾的黄金时间)及时的组织灾害救援，减小灾害的损失。非政府组织是减灾救灾社会参与除政府以外的主要主体之一。

(一)日本国家减灾救灾社会参与

在2011年由地震引发的海啸及核泄漏等巨大灾害中，日本各地近3 万个民间组织积极行动。除了这些专业的民间社团之外，日本全境几乎各个町(街道)和社区都有列入政府的《防灾规划》的“居民防灾议会”的自愿组织。这些自愿组织通过政府资金援助和各学术机构的支持开展日常的防灾演练。同时，此次海啸、地震还进一步整合了日本民间团体。2011年3月底日本约140 多个民间团体联合组建“东日本大地震支援全国网络”。加入此整合网络的除了各类非政府机构和各地的志愿者支援团体，连政府主导的中央共同募金会、日本红十字会、日本生活协同联合会也加入其中。

(二)英国国家减灾救灾社会参与

英国非常重视社区非盈利组织在灾害预警应急方面的作用。例如英国政府积极引导加强培育，大力发展社区非盈利组织。社区非盈利组织在沟通政府与社区居民的联系、形成信息通畅的联络机制上起着重要的作用。随着社区建设的不断深入，非盈利组织的作用日益重要，成为英国“大社会”格局的重要组织基础。在英国社区中提供应急相关服务的社会组织主要有:红十字会，WRVS，圣约翰救护车队，以及业余无线电爱好者急救队等。红十字会和圣约翰救护车队提供一般性紧急救援服务知识，并培训社区居民相关应急知识和技能，力求人人都可以成为“社区应急第一反应者”;WRVS 主要负责帮助社区内老年人提升灾害应对力，WRVS 定期派志愿者到社区内统计老年人类型和数量，对老年人应对危机时存在的安全隐患进行排查，形成数据库;无线电爱好者急救队主要帮助在社区内建立应对紧急状况时的通讯联络装备。

(三)美国国家减灾救灾社会参与

美国全国救灾志愿者联盟(National Voluntary Organisations Active in Disaster，简称NVOAD)成立于1969年8月的墨西哥湾卡米尔飓风的灾害救援。由于缺少整体协调和沟通，导致各非政府组织Non-Governmental Organization(简称NGO)救助出现重复性和单一性，救灾活动遇到很多挑战。灾后，较有影响的7 大NGO 发起成立该联盟，包括具有全国性网络的美国红十字会、救世军等。经过四十多年的实践磨合，该组织已受到美国政府和志愿者、NGO 等认同。

(四)澳大利亚国家减灾救灾社会参与机制

澳大利亚高层抗灾规划者和管理者都把社区看成是国家抗灾的基本力量。遍布于社区的“应急响应志愿者”是抗灾的生力军，他们来自于社区，服务于社区，积极参与社区的减灾和备灾活动，通常帮助社区处理洪灾和暴雨等灾害，且其志愿者大都经过培训达到职业标准，能熟练操作各种复杂的救灾设备。

国外的经验表明，广泛的社会公众参与支持对有效应对各类灾害非常重要，尤其在应对巨灾时，需要大量的人力、物力和财力的投入，没有一个强大的社会支持系统是难以实现的。社会组织的自主性、中立性、灵活性、多样性、参与性等特点使其在危机应对中有优势。灾害发生后，建立合理的公众参与支持系统，保证减灾救灾关键时刻社会参与的效率和效力，将能最大限度地增进公共利益。

二、基于国情的城市自然灾害应急管理多元参与体制结构设计

政府转变职能工作不断推进，多元社会治理理念不断深入人心。

科学合理的多元参与体制组织结构设计，是社会组织在灾前参与应急管理过程的基础，有助于各行动主体间建立良好的信任关系，有效降低协调与沟通成本，降低灾害防救联合行动的交易成本;增强合作各方的涉入感与承诺感，产生协同行动效应。

社会组织(我国十七大后称非政府组织为社会组织)在近年来的灾害救助方面，取得了一定的成绩也暴露出很多的问题。从雅安的震灾救援来看，专业救援力量无法进入，伤员无法运出，暴露了城市在面临自然灾害到来时，政府在为社会组织提供的救援渠道方面的问题。如何进一步加强社会组织与政府专业救援之间的沟通协调，甚至形成联合行动仍是新一代应急管理体系设计所不可忽视的问题。

从应急管理中的社会力量构成角度来看，政府不仅需要吸纳以社会组织为主体的常规社会力量，还需要吸纳以群众自组织与个人为代表的突生型社会力量，由于缺乏相关协调规制措施，极易造成救援与恢复秩序的混乱无序。

当前，我国政府应急管理现有体制下，各主体沟通与互动渠道十分有限，协调与联合行动依然存在较多困境，多元合作良性关系的建立需要具有建立与管理组织间与人际间关系的网络开拓者，承担起组织间互相协调与管理的角色，在美国有专门的灾害救助联盟，所有的灾害救助队伍都是这个联盟的成员，日常，这些成员各自从事工作，但也可以与联盟共享各类信息，一旦发生灾害，联盟将启动，由他们根据情况分配各救援队的任务。救助联盟自身是一个非政府组织。虽然雅安地震发生72 小时以后，42 家基金会共同发起中国基金会4·20 救灾行动自律联盟，但是救助联盟的内涵绝不仅限于基金方面，更重要的是体现在应急救援时候，和政府沟通和科学调配并及时调整常规社会力量、突生型社会力量的救援工作，并实现与专业救援的有效衔接。因此，如果总结近年来在城市自然灾害社会救援力量组织和调控出现的问题，可以考虑在日后的应急体制中，借鉴美国的这种做法，设立救助联盟中去，由救助联盟及时提供信息、整合协调各方资源、代表众多突发型志愿者、NGO 与政府保持沟通、联系。

成立市级防灾减灾委员会，代替现有的市应急指挥办公室，使之成为政府常设机构。

市级防灾减灾委员会负责对专业救援力量加以管理，救援联盟负责社会组织的建设、发展、管理以及灾时突发型救援力量的吸纳和指导，双方协作，实现政府和社会组织在抗灾领域的协调管理。

专业应急救援组织有多个单位，涉及消防、治安、交管、医疗救护等多个部门，各专业救援系统所属部门不同，一旦发生城市灾害紧急事件，很难快速协调，造成应急现场处置效率较低。防灾减灾委员会成立后，负责专业救援力量的平时预案演练，以及灾时专业救援力量的调度，使得专业救援在平时就得以配合有序，利于灾时救援的有效开展。面临较为复杂的灾害情况时，可以代表政府，启动来自各领域的应急专家团队会商。

在应急指挥中心可考虑下设应急救援呼叫中心，应急指挥中心在灾时面临的事物全面且复杂，呼叫中心的建设，可以集中解决分散接警分散处理险情带来的不足，辅助应急指挥中心准确有效调动专业救援力量，在处置灾害事件时反应迅速、有效处置。

近年来关于基于社区的应急管理准备阶段工作应从基于社区的脆弱性评估开始，以及建设社区风险电子地图并向公众及时发布的提法成为关注的重点。社区作为基本的社会单元，其在应急管理中的基础地位日益受到国内外学术界、政府、公众的关注。若要发挥社区在应急管理机制中的基础作用，前提是合理确定社区在体制结构中的定位。

社会组织以社区为基本单元组织、发展，是最为科学合理的途径。通过在社区层面进行志愿者招募，成为社区志愿者的组织载体。例如基金会通过以社区为单位，对其中的企事业单位，学校，公众进行公募和非公募，将民间资金融入到防灾准备资金中来，作为国家应急准备物质配置的资金补充;灾时，也是通过这个途径实现对民间物质的收集和调配，配合国家的应急响应物质配置工作。除资金方面，在救援力量方面，基于社区的长期稳定的非政府专业救援人员的专业救援服务能力是社会组织参与应急管理的重大缺位，救助联盟可以以社区为基本统计单位，以其专长，进行分类登记，组建专业团队，施以专业培训，授予志愿者救援资格证，并为这类志愿者购买保险，通过日常演练使得社会组织整体化服从城市救援联盟的协调调度，配合专业救援力量的工作，制度化参与救灾，并形成长效机制。

［1］Waugh，W．L．，Streib，G．Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management［J］．Public Administration Review，2006，66(1)，131-140．

［2］Kapucu，N．Collaborative Emergency Management:Better Community Organising，Better Public Preparedness and Response ［J］．Disasters，2008，32(2)，239-262．

［3］Kapucu，N．，Garayev，V．Collaborative Decision-making in Emergency and Disaster Management［J］．International Journal of Public Administration，2011，34(6)，366-375．

［4］Naim Kapucu．Disaster and Emergency Management Systems in Urban Areas［J］．Cities，2012，29(3)，41-49．

［5］臧雷振，黄建军．减灾救灾社会参与机制的国际比较及启示．中国应急管理，2011(10)．

［6］刘雨辰，武红霞．我国减灾救灾治理的社会参与研究［J］．中国公共安全(学术版)．2011(01)．

［7］游志斌，魏晓欣．美国应急管理体系的特点及启示［J］．中国应急管理．2011(12)．

［8］薛澜，陶鹏．从自发无序到协调规制:应急管理体系中的社会动员问题—芦山抗震救灾案例研究［J］．行政管理改革．2013(6)．

［9］陶鹏，薛澜．论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构［J］．国家行政学院学报．2013(3)．

［10］Mansur Ahamed．Community based approach for reducing vulnerability to natural hazards (cyclone，storm surges)in coastal belt of Bangladesh［J］．Procedia Environmental Sciences，2013(11 )，361 – 371．

［11］Improving Community-based Emergency Preparedness -Vanuatu．http://www．adaptationlearning．net/project/improving-community-based-emergency-preparedness-vanuatu