柏晓林，安雪梅

(河北联合大学 财务处，河北 唐山 063009)

在国库集中支付制度下，更强调了细化部门预算和决算，高校收到的实拨资金是国库零余额支付额度，在批复的计划内以财政直接支付和财政授权支付两种方式使用资金。国库集中支付制度是对预算执行制度和财政资金运作方式的根本性变革，其目的是建立国库单一帐户体系和规范收支缴拨程序，使收入缴库和支出拨付的整个过程处于有效的监督管理之下，以增强财政收支活动的透明度。随

着国库集中支付制度在高校的全面实施，对会计核算、监督和各项服务提出了新的挑战，在资金拨付和管理、核算体系、人员专业素养、内部控制等方面发生了重大变化，要求预算编制更细化、核算体系更全面、管理人员和内部控制水平更高，因此充分协调好会计集中核算与国库集中支付的对接和互补关系，强化内部监督控制机制，才能保证高校会计工作的合规性、有效性，提高财政资金运行的效率。

一、国库集中支付对高校财务工作的影响

国库集中支付制度是为适应社会主义市场经济公共财政管理需要，以国库单一账户体系为基础，资金直接支付到商品、劳务供应商或用款人，并对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算、直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户实行全过程监控的一种新型财政国库管理制度。

(一)改变了财政资金拨付方式

将预算单位所有实有资金账户纳入国库单一账户体系管理，对预算单位包括实有资金在内的所有财政性资金实施动态监控。预算单位应当按照规定的支付方式、程序和时限要求，及时、规范办理财政直接支付和财政授权支付业务，严格按照批复的预算、用款计划的要求以及项目的进度支付资金;

(1)国库集中支付是政府经济行为，是政府财政管理活动的重要内容

(2)国库集中支付的对象是财政性资金，包括一般预算资金、政府性基金、纳入专户管理的非税收入。

(3)国库集中支付具有统一性，财政资金统一存入国库存款账户，财政支出按实际发生数通过国库单一账户体系统一集中支付，预算单位应当按照规定的支付方式、程序和时限要求，及时、规范办理财政直接支付和财政授权支付业务，严格按照批复的预算、用款计划的要求以及项目的进度支付资金;

(4)国库集中支付具有资金可控性，财政部门对每一笔财政性资金进行严格的监督和控制，防止被挤占挪用。

(二)国库集中支付对高校财政资金管理的积极影响

(1)有利于强化财政性资金管理，规范预算执行，提高资金使用效率。

(2)有利于建立有效财政监督约束机制，从源头预防和防治腐败，保证资金安全有效运行。

(3)有利于促进部门预算细化和提高预算执行力，增强财政性资金支出的透明度。

(4)有利于合理筹措、调度资金，增强宏观调控政策的实施。

(5)有利于建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。

二、国库集中支付制度下高校内部控制存在的问题

国库集中支付制度是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行结算，直到资金达到商品和劳务供应者账户全过程的监控制度，对加强单位内部控制具有积极作用，但并不能代替高校内部控制工作。相反在赋予内部控制、内部审计更多职能、任务和目标的同时，使得高校内部控制、内部审计面临更多的困难和挑战。

一是内部控制能力不强。一些高等学校管理者缺乏市场意识和风险控制意识，加上内控制度设计和内部治理结构方面存在的缺陷，削弱了高校内部控制能力;在财务管理方面，多以财务领域的资金管理和事后核算为主，缺乏投资管理理念，会计控制的事前控制、事中控制能力明显不足。

二是财政资金使用不规范，存在监管风险。

在国库集中支付体系中，若监管不严，财政资金支付风险也有可能发生:高校纳入国库集中支付后，预算单位按照批准的用款计划分授权支付和直接支付两种方式进行申请和使用，然后通过银行清算系统由零余额帐户与国库单一帐户进行清算。在国库集中支付方式下，由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的，因而财政零余额账户和预算单位的零余额帐户在每天清算结束后都应当是零余额，财政资金的日常结余都保留在国库单一帐户中。高校由于担心因本年资金未用完财政部门缩减下年经费，可能通过大量报销方式来滥用结余资金或通过改变财政资金用途，提供虚假合同，将财政资金违规划转出来。由于高校项目支出预算指标一般要在三、四月份才下达，财政资金拨付时间滞后，高校在资金额度未到位的情况下，往往用自有资金先行垫付相关支出。但在年终部分垫付资金不能有效转回的情况下，造成已垫付的资金存在很大的财务风险。

三是监督检查功能不强。首先，在机构设置上，多数高校并没有单独设置内部审计机构，而是采用内部审计机构与财务或纪检、监察部门合署办公的方式，这就使得审计监察部门的职能作用难以有效发挥;其次，从内部监督作用来看，内部审计主要是事后监督，不但时效性较差，而且独立性不强，一些被查出来的问题往往最后不了了之;再次，从外部监督功能来看，政府审计主要采用定期抽查方式，由于存在信息不对称，这种审计监督模式很难在规定的时间内查出问题，致使其监督作用和力度有限。高等学校内部审计机构自身存在的这些问题和不足，不仅加大了内部控制审计、预算执行和决算审计的难度，而且必然影响内部审计的独立性和审计结果的客观公正性，致使其监督检查功能不强。

三、加强国库集中支付制度下高校内部控制的建议

各预算单位应该按照国库集中支付的有关政策要求，建立健全与之相配套的内部控制制度，确保安全支付。

1．建立严格的岗位责任制。单位应当建立零余额账户用款额度业务的岗位责任制、和严格的授权批准制度，明确经办人、审核人、审批人等岗位的职责权限，确保办理零余额账户用款额度业务的不相容岗位相互分离、制约和监督，并根据单位具体情况进行定期岗位轮换。单位到支付中心办理支付业务的人员要相对固定，未经授权的机构或人员不得办理零余额账户用款额度资金业务。单位在《支付申请书》《对账单》等书面凭据上加盖的印鉴应实行预留制，印鉴有变动要书面通知支付中心。支付中心办理业务时必须核对预留印鉴。

2．加强票据及有关印章的管理及零余额账户用款额度的对账。单位应当加强与零余额账户用款额度相关的票据的管理，明确各种票据的购买、保管、领用、背书转让、注销等环节的职责权限和程序，并专设登记簿进行记录，也应加强银行、财政预留印鉴的管理。单位在处理完当月账务后，应就“预算零余额账户”分预算内、外与代理银行核对“财政授权支付用款额度”、“支用数”、“结余数”。当年在与代理银行对账一致后，凭银行对账单将零余额账户的财政授权支付额度余额注销为零。

3．实行付款人登记和大额请款报告制度。(1)实行付款人登记制度:为确保财政资金的安全和便于支付业务联系，支付局对预算单位直接支付申请实行付款人登记制度，要求各单位支持配合，如实填写《预算单位财政直接支付申请付款人登记表》，并报送支付局登记备案。非经登记的经办人、审核人和财务负责人的请款，支付局将不予受理。单位若因工作等原因，更换了请款经办人、审核人和财务负责人的，需及时以单位公函的形式报支付局。(2)实行大额请款报告制度:对单笔金额超过50 万元(含)的大额支付申请，预算单位应电话报告支付局，以确保支付申请的真实和资金支付的安全。

4．加强国库集中支付网络系统的控制管理。(1)是实行专人专机专线管理制度。各单位安装的终端设备，都是国库集中支付网络系统的重要组成部分，管理是否严格，直接关系到整个支付的安全，因此各单位要高度重视设备的安全管理，安排专人负责网络终端设备的管理和维护。设备必须专机专用，只能用于集中支付业务，禁止在专用机上添加硬盘、光驱、软驱和其他应用软件，不得与单位内网和外网连接，也不准其他无关人员拆卸、操作使用终端设备，同时，路由器、显示器、主机和打印机要安装在防潮防湿、安全可靠的地方。考虑到运行成本因素，部分单位采用电话拨号上网，为保证线路畅通，各单位必须配备专用电话线。(2)是实行系统用户名和密码管理制度。各单位必须按要求分设录入和审核岗位，并实行授权上岗。经办人、审核人必须分别使用各自的用户名和密码进入支付系统，操作人员的密码由个人设置、修改和管理。密码设置要结合使用阿拉伯数字和英文字母，要求在8 位数以上，同时注意经常更换，谨防泄密。5．完善内部监督检查机制。高等学校应当制定完善的内控监督体系，坚持做好日常监督和专项监督相结合，内部控制制度执行情况监督与内部控制系统监督相结合，建立对零余额账户用款额度业务的监督检查机制，设立相应内部检查审计机构，明确机构及人员的职责权限，规范内部监督的程序、方法和要求，采取定期和不定期地检查。对监督检查过程中发现的零余额账户用款额度内部控制中存在的问题及薄弱环节，积极采取切实可行的措施，及时加以解决和完善。同时还要借助社会独立审计机构对学校内控情况进行再控制，以便不断完善内部控制制度，保证国库财政资金的安全支付。

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［3］彭志勇．在国库集中支付下高校转变财务管理的思考［J］．China＇s Foreign Trade，2010(11):19．

［4］胡红．国库集中支付改革对高职院校财务的不利影响及对策［J］．金融经济，2011(12):23．