黄春香

（湖南师范大学法学院，湖南长沙 410006）

一、问题的提出

1877年，德国民事诉讼法典首创督促程序,该程序对债权债务明确的案件,无须开庭审理,就能使债权人迅速获得具有强制执行效力的法律文书。100多年来，督促程序在大陆法系国家发挥了重要作用，以该程序结案的民事案件是通常诉讼的2-3倍。如1990年德国督促程序案件有5145256件，其中88.8%未经诉讼即获得解决，仅11.2%最终进入诉讼程序；1987年日本适用督促程序的案件有620960件，是全国通常民事诉讼一审案件总数319326件的近两倍，其中因债务人提出异议而转入通常诉讼的只有8.1%[1]。

我国1991年《民事诉讼法》首次引入督促程序，其第17章作了专章规定。1992年最高人民法院发布的《关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》对督促程序进行了细化，2001年最高人民法院发布的《关于适用督促程序若干问题的规定》对督促程序作了补充和完善。我国督促程序创设23年以来，学术界对其诟病不少：适用范围不明确，不适用财产保全，对债务人异议权没有相应的限制，与诉讼程序缺乏必要的衔接，等等[2]。近年来，督促程序适用率和生效率愈来愈低，解决的民事纠纷数量微乎其微，成为名副其实的“鸡肋”。据统计，2008年，我国督促程序收案数由2002年的17.92万件减少到6.01万件，仅占全国一审民事总数538.12万件的1.1%，该年支付令生效案件仅0.78万件[3]。与此同时，我国司法实践中出现了难以理喻的奇怪现象，一方面大量债权债务关系明确、没有对给付义务且债务人有明确固定场所的案件仍适用普通程序或简易程序审理，审判成本高昂、效率低下；另一方面，我国各级法院工作任务越来越繁重，大量民事案件被积压，特别是基层法院人少、案多的矛盾突出，严重影响了办案质量。如沈阳市沈河区法院2009年民事审判庭34名法官共办理案件4925件，平均每人办理145件，加上日常接待、信访和其他临时性工作，法官们不得不每天加班加点、超负荷工作[4]。

为发挥督促程序应有作用，2013年1月1日起施行的第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》对督促程序作了重大修改，规定督促程序与诉讼程序可有条件地相互转化，并要求法院对债务人提出的异议进行审查。具体修订如下：一是新增加的第133条规定:人民法院对受理的案件，当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序;二是修改后的第217条规定：人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效；支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。本人认为，本次《民事诉讼法》关于督促程序的修订，顺应了学术界的主要呼声，但目前该程序在制度设计和具体实施中仍然存在若干缺陷，主要表现在两个方面：一是申请费过高；二是制度设计仍存在一些问题，包括仍未规定财产保全适用于该程序，该程序与诉讼程序有条件地相互转化操作性不强，法院对债务人异议的审查尚缺乏具体标准等。

二、《民事诉讼法》新修订后我国督促程序存在的主要问题

（一）申请费过高。2007年实施的国务院《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）第14条规定：依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。这一收费标准明显过高：

1、目前我国实行诉讼费用国家负担为主、当事人负担为辅的诉讼费负担原则

任何国家的诉讼成本即“生产正义的成本”是由两部分组成的：一部分是国家负担的“审理成本”，即公共成本；一部分是当事人负担的“诉讼成本”，即“私人成本”[5]。合理的诉讼费用制度往往能对人们的诉讼行为起到积极的激励作用，从而使诉讼程序机制的功能得以充分发挥，反之则阻碍或规避诉讼程序机制功能的发挥[6]。目前我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，降低诉讼费对引导群众通过合法途径解决纠纷、保证社会长治久安、促进社会和谐稳定具有重要意义。为此，《办法》整体上确立了诉讼费用国家负担为主、当事人负担为辅的原则，即国家负担“审理成本”、当事人补偿“诉讼成本”，大幅降低了收费标准。如将财产案件收费比例的起点由原来的4%下调为2.5%；对当事人申请撤诉、调解结案或者适用简易程序的案件，减半交纳案件受理费等。

2、根据当事人合理补偿“诉讼成本”的原则，我国督促程序申请费明显过高

⑴法院办理督促程序案件耗费的人力物力较少。一是法院受理督促程序仅需对申请人提交的欠条、借据等进行形式审查，对被申请人提出的异议及相应的证据一般也只作形式审查。二是督促程序由审判员一人办理，不需开庭审理，也不存在财产保全、证据保全和法院调查取证等程序。三是制作支付令可填写电脑中现有的格式模块，基本无创造性成分，文字简单，一般为600-800字。四是支付令一般均能邮寄送达，且不存在公告送达、留置送达等复杂情况。五是督促程序对办案人员的能力素质要求不高，即使缺乏办案经验的法官也能轻松办理。六是与判决书、裁定书可能造成错案并导致当事人信访、闹事等相比，法院对支付令文书本身几乎承担零风险。

⑵《办法》大幅度提高督促程序申请费违反了当事人合理补偿“诉讼成本”的原则。我国督促程序申请费原来每件为100元[7]。《办法》修改为“比照财产案件受理费标准的1/3交纳”，在当前经济不断发展、支付令申请金额出现大额化的情况下，督促程序申请费已构成申请人的沉重负担。以2009年北京市房山区法院受理的某银行申请支付令案件为例，该银行向北京某大学发放贷款1亿元，到期后债务人未按期偿还贷款，该银行遂向法院申请了支付令，并交纳了申请费用18万余元，结果被申请人提出了书面异议，该督促程序被终结[8]。

⑶督促程序作为“非诉讼案件”原则上应按件收费。①非诉讼程序的特点是使用起诉和判决以外的手段由法院处理特定的民事法律关系，该程序有申请而无起诉，有裁定而无判决[9]。根据《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》有关规定，督促程序具有与通常诉讼程序不同的非诉讼程序特征：由基层法院受理督促程序案件，不受争议金额的限制；债权人就担保关系单独提起诉讼的，支付令自行失效；不必经开庭、调解等程序，债务人在法定期间内未提出书面异议，支付令即产生强制执行效力；债务人如果提出书面异议，法院便裁定终结督促程序，且申请人对该裁定不得提出上诉；法院受理支付令申请后，债权人就同一债权关系又提起诉讼的，应裁定终结督促程序。②非诉讼特别程序不应比照按财产案件收费，而应按件收费。督促程序作为非诉讼案件，不论案件金额大小，办案成本基本相同。我国《民事诉讼法》规定了督促程序、公示催告程序两种与财产有关的非诉讼程序，而《办法》规定公示催告程序每件收费100元，督促程序则按财产类案件收费标准的三分之一收费，显然不合理。③与“非诉讼案件按件收费”理论一致的是，我国《物权法》摒弃了按面积或价额收取登记费的行政性收费政策，采取了按件收费的立法原则[10]。

⑷督促程序申请费过低影响法院办案积极性不能成为提高收费标准的借口。有学者认为，适当提高中大标的督促程序案件申请费标准，有助于提高法院对该程序的认同和该程序的顺利运行，因此主张督促程序标的5000元以内按每件100元收费，超过5000元的部分按财产案件受理费的三分之一收费[11]。《办法》大幅度提高督促程序申请费可能源于此论点。本人认为，督促程序申请费过低影响法院办案积极性不能成为提高收费标准的理由。①《办法》对离婚案件、劳动争议案件等远比督促程序复杂的诉讼案件规定的收费标准很低，但并没有影响法院依法受理、办理这些案件。事实上，近年来法院受理、办理的离婚案件、劳动争议案件数量一直居高不下。如离婚案件每件交纳50元至300元；劳动争议案件每件交纳10元；行政案件不论是否涉及财产一律按件收取案件受理费，其中商标、专利、海事行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件交纳50元。②预防和解决法院借故推脱受理、办理督促程序案件现象，应由法律、司法解释对督促程序案件的受理、办理条件和程序作出具体明确、操作性强的规定，使法院找不到消极受理、办理该类案件的借口，而不应通过多收申请费来提高其积极性。

⑸申请费由被申请人负担不能成为提高督促程序申请费的理由。①《办法》第29条规定诉讼费用由败诉方负担，但《办法》整体上大幅度降低了诉讼案件收费标准。因此，申请费最终可能由被申请人负担也不能成为提高督促程序申请费的理由 [12]。②目前我国民事案件实际执结率和实际到位率均很低。督促程序申请费最终由被申请人负担只是一种理论上的可能，现实中难以实现。如2007-2009年黑龙江省北安市法院受理的执行案件实际执结率不足50%，执行标的实际到位率不足40%[13]。

⑹提高申请费由被申请人负担并不能阻止债务人提出异议。①提高督促程序申请费可以防止债务人恶意提出异议的观点也不成立，对债务人恶意异议进行惩罚应通过建立败诉方赔偿对方当事人合理费用制度（律师费、差旅费等）及异议审查制度。目前我国的诉讼费用仅包括审判费用，而不包括当事人费用，这种主要调整当事人与法院之间就公共成本形成的责任与风险分担关系而不调整当事人彼此之间诉讼费用关系的制度已经日益显示出不合理性，高额的律师费、举证费等当事人费用已成为当事人选择诉讼救济的巨额负担。因为对权利人而言，如果实现权利的私人成本过高，且须自己支付成本的话，那么诉讼就不是一种理想的选择[14]。②提高申请费可能首先会使债权人放弃督促程序，或在督促程序因异议终结后因无力再次负担更加高额的诉讼费而最终放弃诉讼，债务人反而因此而成为受益人。③事实上，《办法》实施后，督促程序的适用率和生效率愈来愈低。司法实践中，被申请人提出异议率接近80%，一些被申请人为拖延时间或逃避债务，恶意提出不实的书面异议，徒增申请人诉累，浪费法院的人力、物力，导致支付令的生效率极低，在北京市房山区法院近5年所受理的31起申请中，生效的仅为6件，生效率不足20%[15]。

（二）督促制度制度设计方面仍存在问题

1、仍未规定财产保全适用于督促程序。长期以来，督促程序作为一种非诉讼程序，与传统意义上的诉前及诉讼过程中的财产保全程序似乎“水火不容”。《?最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第5条第4项规定：债权人申请支付令前已向人民法院申请诉前保全，或者申请支付令同时又要求诉前保全，应当裁定驳回申请。这一规定极不合理，使督促程序沦为“通风报信”程序，为债务人从容转移财产提供了充足时间，即使债权人今后提请诉讼，也大大增加了执行风险。

2.督促程序与诉讼程序有条件地相互转化的可操作性不强。《民事诉讼法》本次修订后，我国民事诉讼法实现了多元化和专门化要求，根据案件性质和繁简程度构建了完整的民事诉讼法程序体系，已形成督促程序、公示催告程序、小额诉讼程序[16]、简易程序、普通程序等由简到繁的与财产有关的非民事诉讼—民事诉讼程序体系。其中，支付令失效后在申请人同意的情况下督促程序有可能转化为小额诉讼程序、简易程序或普通程序。但这一转化存在若干障碍：在申请人、被申请人分别转化为原告、被告后，原告有可能申请增列共同被告（如担保人）、第三人，也可能变更或增加诉讼请求（如要求支付利息、违约金）[17]。此时，如何办理增加诉讼当事人和变更诉讼请求手续，原告是否需要到立案庭重新递交起诉状等立案材料、补交诉讼费、重新申请立案，法院是否需重新送达起诉状副本等，目前尚无统一意见。

3、对债务人异议的审查缺乏具体标准。本次《民事诉讼法》修订前，法院对债务人异议的审查非常有限，连全面的形式审查都算不上，大多数情况下几乎不作任何审查即可终结督促程序[18]。本次修订后的《民事诉讼法》要求法院对异议进行审查，但在双方当事人不到庭进行法庭调查和质证的情况下，该审查非常困难，目前尚缺乏具体标准。

三、目前完善我国督促程序的具体措施

当前减轻当事人讼累，提高法院审判效率，简化诉讼程序，加快诉讼进程，是世界各国重点研究的课题。我国基层法院存在大量的当事人对债权债务无争议的案件,督促程序具有过滤掉大量的无争议案件、迅速解决债权债务纠纷的优势，可以使法官集中精力处理那些复杂案件，实现繁简分流，节约司法资源，大幅度提高审判效率。最高人民法院曾对督促程序寄予厚望，近年通过一系列司法解释将其适用范围拓展到具有合同效力和给付内容的调解协议、用人单位拖欠或未足额支付劳动报酬以及企事业单位拖欠或拒不拨缴工会会费等纠纷[19]。因此，应重新重视督促程序，尽快出台与新《民事诉讼法》相配套的司法解释，通过进一步完善该程序来提高其利用率和生效率，使之走出“冬眠程序”，以解决法院面临的案件数急剧增多的困境。

1、大幅度降低申请费。民事诉讼收费的合理性在一定程度上反映一个国家的人民享受法律保障的程度[20]。《民事诉讼法》本次修订后，申请费过高成为该程序发挥化解民事纠纷主渠道作用的瓶颈。如《办法》实施前夕的2007年1月至3月，上海市松江区法院共受理支付令申请52件，平均每月受理17.3件。《办法》实施后，因受理费大幅度上涨，该院4月至11月共受理支付令案件23件，平均每月仅3.3件；2007年12月至2008年3月竟未受理一件[21]。北京市房山法院的统计数据显示，自2007年至今，该院共受理支付令申请案件31件，其中2007年共受理13件，2008年为10件，2009年为7件，2010年为1件，2011年为0件。受理数量逐年降低，相比于该院每年上万件民商事案件，实在少得让人难以置信。主要原因是：自2007年《办法》颁布后，支付令的申请费用由过去的每件100元变为比照财产案件受理费标准的三分之一收费，一旦当事人提出书面异议导致支付令不能生效，该部分费用又将成为新的损失，而且案件还需另通过诉讼程序解决，从而导致涉诉标的额相对较大的银行、企业等单位纷纷放弃选择支付令作为维权手段[22]。目前降低申请费势在必行。应规定督促程序案件原则上按件收费，但可按请求金额设定几个档次，如100-500元；或参照《办法》对财产保全申请费设定5000元最高标准的做法，对督促程序案件设定2000元的最高申请费限额。2、明确财产保全适用于督促程序。最新修订《民事诉讼法》明确了督促程序与诉讼程序可以相互转化，从制度层面消除了非诉讼程序与财产保全程序“势不两立”的障碍。因此，应尽快修改相关司法解释，明确督促程序可以适用财产保全。本人认为，督促程序财产保全与诉讼程序财产保全大体相同，但也有其特殊性，须作出如下特别规定：?⑴督促程序受理后的财产保全。督促程序受理后，人民法院对于可能因债务人的行为或者其他原因，使支付令不能执行或者难以执行的案件，可以根据债权人的申请，作出财产保全的裁定。当事人未提出财产保全的申请，但人民法院在督促程序办理过程中发现债务人有转移财产、抽逃资金等可能导致支付令无法执行的紧急情形，可以向债权人行使释明权，询问其是否提出财产保全的申请。人民法院根据债权人申请采取财产保全措施，可以责令申请人提供担保；申请人不提供担保的，驳回申请。⑵?督促程序受理前的财产保全。利害关系人因情况紧急，不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在申请督促程序前向人民法院申请采取财产保全措施。申请人应当提供担保，不提供担保的，驳回申请。申请人在人民法院采取保全措施后15日内不申请支付令的，人民法院应当解除财产保全。⑶支付令失效后财产保全的处理。因债务人提出异议导致支付令失效后，债权人不同意督促程序转为诉讼程序且未在15天内另行起诉的，人民法院应当解除财产保全。

3、尽快出台对债务人异议审查的具体标准。督促程序作为非诉讼程序，其异议审查应实行全面的形式审查和有限的实质审查制度。⑴债务人的异议应当能从实体上抗辩债权人的全部或部分债权并提供相应证据；债务人仅提出异议而不提供相应证据的，裁定驳回异议（债务人主张债权证据不真实的除外）;债务人异议及证据与债权人债权没有关联性，不能从实体上抗辩债权人全部或部分债权的，裁定驳回异议（对支付令提出管辖异议的除外）。⑵债务人异议及证据从实体上仅抗辩债权人部分债权的，经债权人请求，法院可认定该部分债权成立并裁定支付令部分生效（与异议有关其余部分可另行起诉）。⑶督促程序与通常诉讼程序的主要区别是没有法庭调查和质证程序，因此对债务人异议证据的审查，以无需进行法庭调查和质证、鉴定即可排除其合法性、关联性、真实性为限度，否则会导致督促程序与诉讼程序混淆不清。⑷债务人提交伪造的异议证据或故意提出虚假异议（书面异议本身是一种证据，恶意提出“债权人证据是伪造的”之类的异议，应视为伪造证据），导致支付令失效债权人另行起诉的，法院可根据债权人的请求和今后生效判决书认定的事实，视情节轻重，严格按《民事诉讼法》第十章“对妨害民事诉讼的强制措施”及相关司法解释的规定，对债务人予以罚款、拘留等制裁。

4、制定督促程序与诉讼程序有条件地相互转化的具体规定。督促程序与诉讼程序相互转化的最大好处是降低当事人诉讼费用和节省诉讼时间、提高审判效率，因此应重点明确：⑴诉讼程序转化为督促程序。诉讼程序符合督促程序案件受理条件而转化为督促程序的，法院可以根据双方当事人达成一致的书面意见制作支付令，支付令送达债务人后15天未提出异议即生效；支付令生效后，法院应退还多余的诉讼费用。⑵督促程序转化为诉讼程序。支付令因异议而失效，债权人另行起诉的，如果诉讼当事人与诉讼标的均未发生变化，法院无须重新立案和送达起诉状副本，但应另行通知开庭，原告仅需补交相应的诉讼费（支付令申请费可冲抵诉讼费）；案件当事人或诉讼标的发生变化的，法院应重新立案和送达起诉状副本，并另行通知开庭，原告需递交新的立案材料并补交相应的诉讼费。

注释:

[1]章武生.督促程序的改革与完善[J].法学研究，2002,⑵：127-128.

[2]荣荣,石来.论我国督促程序的完善[J].湖北广播电视大学学报,2010,⑿:71-72.

[3]该数据来源于2003-2009年版《中国法律年鉴》“审判工作——民事审判（一）部分”.

[4]吴宝军.新诉讼费用交纳办法实施问题研究.[EB/OL].http://syshqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=61,2014-05-08.

[5][日]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].中国政法大学出版社,1994.283-296.

[6]廖永安等.诉讼费用研究——以当事人诉权保护为分析视角[M].中国政法大学出版社,2006.7.

[7]《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（法发〔1992〕22号）第132条规定：“依照民事诉讼法第一百八十九条的规定向人民法院申请支付令的，每件交纳申请费100元”。

[8]卢涛.申请量大幅减少、异议率高、生效率低支付令遭当事人“弃用”的背后[EB/OL].http://www.sdfx.gov.cn/sdfxfw/sdfxjt/201110/t20111012_170074.html,2014-05-23.

[9]章武生.督促程序的改革与完善[J].法学研究，2002,⑵：124.

[10]《物权法》第25条规定：“不动产登记费不得按照不动产的面积、体积或者价额的比例收取，具体收费标准由国务院规定。”

[11]章武生.督促程序的改革与完善[J].法学研究，2002,⑵：132.

[12]《办法》第36条规定：“债务人对督促程序未提出异议的，申请费由债务人负担。债务人对督促程序提出异议致使督促程序终结的，申请费由申请人负担；申请人另行起诉的，可以将申请费列入诉讼请求”。

[13]韩召峰.民事执行案件执行率偏低的调查分析.[EB/OL].http://www.law-lib.com/hzsf/lw_view.asp?no=11467.2014-05-08.

[14]廖永安.民事诉讼费用制度[A].杨荣馨.民事诉讼原理[C].法律出版社,2003.532-540.

[15]卢涛.申请量大幅减少、异议率高、生效率低支付令遭当事人“弃用”的背后.[EB/OL].http://www.sdfx.gov.cn/sdfxfw/sdfxjt/201110/t20111012_170074.html.2014-05-23.

[16]新修订的《民事诉讼法》第162条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审”。

[17]如最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第8条规定：“借贷双方对有无约定利率发生争议，又不能证明的，可参照银行同类贷款利率计息。借贷双方对约定的利率发生争议，又不能证明的，可参照本意见第6条规定计息”。而《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第5条第2项规定：给付金钱或者汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券的证明文件没有约定逾期给付利息，债权人坚持要求给付利息的，应当裁定驳回申请。因此，在督促程序未请求支付利息而在诉讼程序中增加该项诉讼请求的几率很大。

[18]《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》对债务人提出的异议审查非常有限，其第7条、第8条、第9条规定：债务人对债权债务关系没有异议，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见的，不影响支付令的效力；债权人基于同一债权债务关系，向债务人提出多项支付请求，债务人仅就其中一项或几项请求提出异议的，不影响其他各项请求的效力；债权人基于同一债权债务关系，就可分之债向多个债务人提出支付请求，多个债务人中的一人或几人提出异议的，不影响其他请求的效力。

[19]江必新.新民事诉讼法理解与实务指南 [M].法律出版社,2012.806-807.

[20]李瑞霞.对《诉讼费用交纳办法》实施问题的思考[J].政法论丛，2008,⑵：117.

[21]胡卫国.《诉讼费用交纳办法》实施后支付令案件减少.[EB/OL].http://law.eastday.com/dongfangfz/node15/node20/u1a100

51.html,2014-05-23.

[22]卢涛.申请量大幅减少、异议率高、生效率低支付令遭当事人“弃用”的背后.[EB/OL].http://www.sdfx.gov.cn/sdfxfw/sdfxjt/201110/t20111012_170074.html,2014-05-23.