张孟见 陈 飞

（广西医科大学人文管理学院，广西 南宁530021）

2006年10月11日，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出在我国“建设宏大的社会工作人才队伍”，标志着我国社会工作进入了蓬勃发展的新阶段。2011年和2012年国家又相继发布《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》与《国家中长期社会工作人才发展规划（2010—2020年）》，把社会工作专业人才发展上升到国家战略高度，大大促进了社会工作专业化和职业化发展。

广东作为全国社会工作开始最早的地区之一，其社工发展起源于深圳，2007年深圳出台了《关于加强专业社工队伍建设推进社会工作发展的意见》以及七个配套试行文件（简称“1+7”文件），堪称国内社工制度建设的样板文本。接着，广东省陆续出台促进社会工作人才队伍建设、社会工作人才发展规划、建立现代社工制度等相关文件，社会工作职业化发展突飞猛进，在社工机构发展、政府购买服务、专业服务水平等很多方面成为了全国的标杆。

但是，在看到广东社会工作发展成绩的同时，也要认识到其仍然处于制度探索阶段，对其社会工作实践的经验总结和反思，不仅可以促进其进一步发展完善，还可以为国内其它地区的社会工作发展提供借鉴。

一、广东社会工作实践及成果

(一)社会工作发展定位：在社会管理创新框架中

社会工作是现代社会管理和公共服务的重要手段[1]。广东的社会工作发展，也纳入了其社会管理创新框架中，后来着重提倡社会建设这一新概念。2011年7月，广东专门召开会议研究加强社会管理和社会建设问题，决定在省市县三级成立社会工作委员会。2012年，社工委在全省21个地市全面建立。作为既是党委又是政府工作部分的社工委，是社会管理的协调部门。社会管理的核心内容包括社会组织的管理、社区管理等，社会组织是社会工作开展的重要载体，社区是社会工作开展的重要场所，所以广东的社会工作发展，生长于广东社会管理创新的大环境下，赢得了多方面支持和发展。

（二）社会工作制度管理：加强组织机构建设

广东为了促进社会工作行政管理工作，加强了组织机构建设。首先，广州、深圳、东莞、江门、惠州、肇庆等市先后成立了由市委、省政府主要领导任组长，组织、民政、司法、财政、人事、教育、工青妇等相关单位为成员的社会工作领导小组，统筹协调指导社会工作的开展；其次，主动争取各级党委、政府的重视和支持，以民政部门为依托设立社会工作行政管理机构。省厅增设了社会工作处，全部人员均取得全国社会工作者职业资格或具有社会工作专业教育背景。广州、深圳等6个市民政局设立了社会工作处（科）办。再次，加强领导干部社会工作知识学习与培训。民政系统积极选送各地级以上市分管社会工作的市领导参加民政部等组织的全国地方党政领导干部社会工作专题研修班，并组织社会工作管理干部前往香港等地培训、考察；同时，在省内多次组织各类型、各层次的社工知识普及培训，以提升全体民政干部队伍对社会工作的认知度。最后，加强行业自律机构建设。重视政府与民间的互动，发挥行业机关和社团组织的积极性，互为补充，共同推动社会工作的发展。2013年3月，广东成立了全国首个以社会工作师命名的社会工作师联合会。多个城市都成立了地方性的社会工作者协会，在行业自律、维护社工权益、业务培训方面发挥积极作用[2]。

（三）社会工作载体培育：社会工作机构“井喷式增长”

中山大学社会学与人类学学院发布的一份《广东省社会工作发展现状调研报告》显示，截止2013年10月，广东已有400家社会工作服务机构，是四川、上海、江苏、北京等社会工作发展较快省市的5至8倍，约占全国总数的32%。截止到2012年底，全省注册社工总人数已达1.4万人。近几年，广东社工队伍出现了“井喷式增长”[3]。这些社会工作服务机构服务项目广泛，涵盖老年人、儿童、青少年、学校支持、外来工、社区矫正、残疾人、综合家庭服务、戒毒康复、医务社会工作、社会工作专业咨询及培训、服务模式总结及政策研究、信访、计生等十几个项目领域，满足了服务对象的多元化需求。广东社会工作机构的发展，首先得益于广东开展的购买社会服务政策，以及其它相关支持政策。例如佛山市顺德区，2011年规定对于新开设的民办社会工作服务机构，政府将连续三年每年给予10万元的财政补贴。其次，不断放松社会组织管理的举措，也大大助推了社会工作机构的建立。例如，在社会组织双重管理成为其发展羁绊的背景下，开始实行社会组织注册新政。2012年5月1日起，广州市全面实施社会组织直接登记，即除法律、行政法规规定的如民办教育、民办医疗、民办培训类社会组织成立须经政府有关主管单位前置审批或审核外，其他社会组织可以直接向民政部门申请登记[4]。

（四）社会工作平台创建：政府广泛购买服务

创新社会管理、建设服务型政府，就是要缩小和分解政府的管理权限和范围，把不该由政府承担或政府做不好的职能转移出去，实现政府与市场、社会之间的合理分工，而政府购买服务的推行，恰恰与政府改革思路相契合[5]。为了践行这一思路，同时不断满足人们日益复杂多样的社会需求，广东大力推行了政府面向社会机构购买服务的机制，为社会工作发展创造了良好平台。政府购买服务主要包括服务中心服务购买、项目购买和岗位购买三类，其中最核心的是服务中心服务购买。服务中心服务购买包括两种方式，分别以广州和深圳为代表。广州是以街道为单位，要求每个街道都建一个“家庭综合服务中心”，由民政部门代表区财政，通过招投标的方式，向社会组织提供每年150—200万不等的资金，社会工作机构负责中心的承包运营，向街道所辖社区的居民提供各种家庭服务。深圳则以“社区服务中心”为服务购买平台，由区财政出资，民政部门作为政府代表与社工机构签定购买服务协议，每个社区服务中心年投入50万元。广东项目购买的方式也比较广泛，主要包括戒毒、青少年、外来工等领域，社工机构以竞标的方式接受政府服务购买，以建立服务点的形式开展服务。岗位购买是指政府设岗、出资，机构出人，社会工作者驻进相关单位开展专业服务，例如目前深圳多家医院的医务社会工作者就是这种模式。

（五）社会工作人才专业化：人才培养与督导指导

根据调查后的粗略估计，现阶段广东从事社会工作的人员中，大约70%是社会工作、社会学或心理学相关专业毕业生；同时，各机构开展的服务能够运用社会工作的个案、小组、社区等专业方法，项目策划也已经成为社工们的必备技能，这体现了广东社会工作队伍较高的专业化程度。这一方面得益于广东及周边省份对社会工作人才的教育培养，例如广东省有15所高校开办了社会工作专业，并且一个突出的特点是广东高校教师创建社会工作机构普遍化，尽管学术界对这一问题褒贬不一，但毕竟老师能够带领学生从事较系统、专业的社会工作实践，从提升学生实践能力方面讲是大有裨益的。另一方面，广东与港澳地区毗邻，使其社会工作发展大大受益。这不仅包括政策学习、模式借鉴，更重要的是专业人才的培养与专业督导的指导。广东多家机构的创办人或主要负责人，持有香港社会工作专业学位或香港社会工作者资格证书，个别机构甚至是由香港专业人士直接创办；广东社会机构经常派遣社工前往香港参加培训学习，使社工的知识和技能不断提升。例如笔者调查的广州Q机构的戒毒社会工作者小谭，在香港两周的学习后觉得受益匪浅，他原先在内地读大学，课堂上接触过叙事治疗方法，但教师讲得比较简单，通过培训课上老师的现场演示，他对叙事治疗的具体操作步骤有了深入学习，另外还学到了精要疗法这个比较新的治疗模式，让他觉得在戒毒实务中非常受用。广东省大多数社会工作机构都聘请了香港的社工督导，这些督导大都具有丰富的社会工作实践经验，可以为机构运作与具体项目开展提供很好帮助，让本土社会工作者学习到更多专业的知识和技能。

二、广东社会工作实践中的问题反思

（一）组织自主性：购买服务还是购买机构？

党的十八大报告明确提出要在改善民生和创新管理中加强社会建设，其目的就是要不断转变政府职能，逐步实现社会良性互动、多方共同治理的新局面[6]。政府向社会工作机构购买服务，就是在这一思想指导下的现实行动，但在实践运作中，社会工作机构的自主性面临威胁。首先，很多基层政府在购买服务中心存“不求有功，但求无过”的心态，在竞标的过程中，机构需首先得到街道、社区的认同，提前与之达成“共识”，是竞标成功的关键。这种情况下，机构就会委曲求全，做一些迎合性工作。其次，机构对政府的资源依赖大。广东的很多社会工作机构都是在政府推开购买服务时仓促成立的，其主要资金支持就是政府的服务购买出资，甚至很多机构都是在获得资助后再着手招聘大批工作人员，这种过度依赖，致使机构“看脸色行事”。鉴于这种服务购买中机构自主性缺失的威胁，让人不禁发出如下疑问：政府是在购买服务，还是在购买社会工作机构？

由此可见，政府应该进一步改善管理思维，真正把社会组织看做独立参与社会管理的主体，是扶持社会组织发展，而非控制社会组织。具体就要完善服务购买机制，实现公平竞争，防止服务购买中的人为操作、寻租等行为，同时拓展支持社会组织的渠道，不断提升其独立成长能力，消除过度依赖。

（二）社会认知：社会工作认可度真的很高吗？

广东社会工作取得了良好发展，各级政府、高校、社会组织、社区都成为了重要参与者，服务也惠及到了各类社会群体，社会工作作为一个职业也逐渐被更多认可。但是，与此同时，仍有相当一部分人对社会工作持否定态度，这其中不乏社会福利领域的官员、学者等。根据笔者的访谈，这部分人主要有以下观点。首先，有些人认为社会工作是在浪费钱，认为每个中心一年花几十万甚至上百万，却没有见到明显的效果。但是，根据调查和走访，其实有很多的儿童、老年人、残疾人得到了社会工作的帮助，很多儿童放学后不用家人照看，可以在服务中心参加活动或游戏，很多老年人有了活动场所，有需要的老人还享受到了居家服务；另外，社会工作本就是给予服务，很多成效是无形的，长远来看才能显现。其次，斯皮格与希尔曾指出社会政策包括社会保障、医疗卫生、教育、住房以及个人福利服务等五种福利[7]。对社会工作持反对意见的学者指出，中国的前四项基本社会政策还未做好，现在开展社会政策的第五项内容——个人社会服务，是一种奢侈。其实这种看法没有道理，因为首先从西方发达国家的经验来看，西欧社会工作的专业化开始于19世纪末20世纪初，比德国社会保险制度的建立稍迟一点，但是比英国出台《贝佛里奇报告》从而建立完善的福利制度早了许多；美国社会工作专业化开始于20世纪初，也早于其《社会保障法》的颁布。由此可见，社会工作并不是要在其它社会政策领域完善后才能发展。其次从社会工作自身价值来看，其侧重的是物质之外的服务，它对人的健康、全面发展有重大意义，是其它政策领域无法企及的，社会工作更多地是关注社会特殊弱势群体的利益，更加体现了公平、正义的社会价值。但不可否认，社会工作在发展中依然存在很多观念上的阻力，需要在发展中扩大宣传，并用实际成效证明自己。

（三）专业化困境：谁同化谁？

广东社会工作实践中，依然面临专业化困境。尽管家庭综合服务中心或社区服务中心都设在基层社区，看似社会工作已经渗透到社会各个角落，但事实却是，社会工作面临着与老社区工作者的冲突，谁同化谁，决定着专业命运。当下，社会工作服务中心做的是增量工作，与作为“基层政府代表”的老社区工作侧重不同，但也正因为如此，其面临角色尴尬，往往被社区居民看作是一种补充或协助，有时为了和社区搞好关系并获得支持，不得不做一些社区干部分派的任务，这种被同化的风险值得警惕。另一方面，被同化的风险还存在于社会工作机构之中。由于广东铺开购买服务时广东的社会工作机构不足，当时政府放开了社会组织准入门槛，致使很多具有基层政府、咨询公司、商业企业背景的机构进入社工领域。深圳的G机构就拥有企业背景，社会工作者的访谈发现，机构的创建人本身缺乏社会工作知识和理念，参与动机不纯，一心只想把机构做大，不关心专业社会工作活动的开展，社会工作者在开展活动时，常常和机构之间产生价值冲突，有时面临坚持自己或选择离开的两难抉择。这种情况下，社工同样存在被同化的风险。

（四）资源配置：怎样做到公平？

广东2013年底的社会工作服务机构约为400家，但这400家中，广州占约160家，深圳约100家，两个城市占了全省60%以上。对整个省来讲，这就体现了社会工作服务的非均等化，违背公平原则。更加矛盾的是，社会工作尤其要关怀特殊弱势群体，经济落后地区应该是更需要社会工作服务的地方。当然，这个问题不是某个省的问题，是我国普遍存在的问题，也不仅是社会工作服务的问题，而是整个公共服务领域都存在的问题。但必须面对这一问题。从全省的角度来看，需要逐步提升公共服务均等化的层次，从市级统筹发展到省级统筹，逐步实现公共服务均等化。从微观来讲，也存在公平性问题。例如深圳计划2015年将在600个社区全面建立社区服务中心，但是，社区的类别是不同的，有高档社区，有较贫困社区，那投资是否应该一样？同样值得思考。笔者认为，应该为有更多弱势群体的社区提供更大的支持，从而真正实现资源价值利用最大化。

（五）服务成效：谁以及多少人受益？

社会工作的专业方法以及服务模式保证了其具有良好的服务效果，可以使被服务对象受益。但是，调查发现，尽管设置了社区服务中心，还是有很多潜在服务对象无法得到服务。一方面，在广州市，由于服务中心是以街道的形式设置的，所以离中心近的很多居民去往服务中心比较方便，也能够更便利地获得举办各种活动的信息，他们与服务中心的工作人员也较熟悉，参与积极性高，往往容易成为社区服务中心的受益对象。但那些居住社区离服务中心较远的居民，就有多种因素限制，例如身体羸弱的老人就会碍于距离，不愿前往社区服务中心。这就需要社区服务中心的社工考虑到这些因素，在可能的情况下把活动和服务扩展到距离较远社区，实现大家公平参与。另一方面，即使在以社区为单位设置服务中心的深圳，依然存在服务覆盖的问题。根据调查了解，参加服务中心活动的往往局限于某一部分人。例如老人群体中，对社工认可度较高，且认为能够在服务中心找到乐趣或获得帮助的人，往往会很积极地参加活动，但是每一次活动都是以这部分人为主，还有相当数量存在需求的老年人，因个人心理障碍、对社工认可度不高或社区融入不足等原因，不愿参加活动。这就需要社区服务中心的工作人员做好宣传，主动与这部分人群接触，协助消除其参与障碍，同时，针对需求完善活动设计和服务提供，争取获得更广泛的参与，使服务中心发挥更大价值。

三、结论

广东的社会工作实践走在全国前列，制度与模式创新下取得了一系列成果。把社会工作置于社会管理创新框架下，构建了较完善的社会工作管理体制，培育了大量专业的社会工作机构，广泛开展政府购买服务，社会工作服务的专业化程度不断提升，是我国社会工作本土化的重要实践成果，为国内其它地区社会工作的发展提供了重要借鉴。但是，不可否认，其社会工作实践仍然处于不断探索阶段，出现的问题也值得我们思考。如何在服务购买中确保组织的自主性？如何让更多的人认可社会工作？如何维护社会工作的专业性？如何更公平地配置社会资源与社会服务？如何让更多的人享受到社会工作服务？这一系列问题需要我们不断探索来解答。

[1]徐永祥.社会工作是现代社会管理与公共服务的重要手段[J]．河北学刊，2007,(3)：67．

[2]刘洪.广东探索建立现代社会工作制度的实践与思考[J].中国民政，2010,(10):23.

[3]广东社会工作发展现状调研报告,社工缺口超4万[EB/OL].http://salon.swchina.org/survey/2013/1225/3112.shtml，2013-12-25.

[4]马骅.广东新政下社会组织注册的现状与困境[J].中国发展简报，2013,(2):41.

[5]岳经纶，郭英慧.社会服务购买中政府与NGO关系研究——福利多元主义视角[J].东岳论丛，2013,(7):5.

[6]郭承录.学习贯彻党的十八大精神加强和创新社会管理的思考[N].甘肃日报,2012-11-30(11).

[7]岳经纶,陈泽群，韩克庆.中国社会政策[M].上海：格致出版社，2009.2.