张树俊

（中共泰州市委党校，江苏泰州225300）

【区域经济研究】

乡村生态旅游公益性主体维度解析
——以江苏兴化市乡村生态旅游发展为例

张树俊

（中共泰州市委党校，江苏泰州225300）

以兴化市乡村生态旅游发展为例，论述乡村生态旅游的公益性服务宗旨。要使这种公益性服务宗旨得到落实，必须把握好资源维度，把农民看作是旅游资源利用、旅游产品制造、旅游利益享受的主体；把握好服务维度，把政府看作是旅游决策、旅游服务、旅游资源保护的主体；把握好操作维度，把企业看作旅游受托主体、旅游经营主体和旅游创新主体，并形成政府、企业、社会统一的运行机制。

乡村生态旅游；公益性；主体维度

随着社会经济、文化的发展，人们的旅游观念发生了巨大的改变。当今的旅游已经进入大众旅游时代，这种大众旅游既指旅游者的大众化，也指旅游景点的大众化。正如有关研究指出，旅游已经是无边境了，电影院、医院、社区都是游客会去的地方。经统计，早高峰时间段，处于拥堵的人群中有20%～30%是游客，[1]旅游已经成为人们生活的普遍追求。乡村生态旅游是以乡村生态环境为依托，以乡村独特的自然风光和生产形态、生活方式、民俗风情、乡村文化为人文特征所进行的观光、度假、娱乐或购物的一种旅游形式。2014年兴化菜花节期间，平均每天都有5～6万游客，4月6日这一天超过7万人。兴化菜花节出现游客“井喷”现象，正是人们追求生态游的最好证明。现在的人们尤其是城市人已经把返朴归真的乡村生态游看作是一种时尚，并形成一种偏好。生态旅游是农村的，也是农民的，生态旅游最大的价值是公益价值，而经营生态旅游的公司则是注重旅游的经营价值，那么乡村生态旅游的公益价值如何保持？笔者认为，弄清这个问题需要对乡村生态旅游的主体进行多维探索。

一、资源维度：农民是乡村生态旅游公益化的权利主体

（一）旅游资源利用主体是农民

乡村生态旅游资源既是“公共物品”，也是“私人物品”。说它是“公共物品”，是因为无论是土地、高山、河流、池塘等资源，所有权属国家，是祖国大好河山的一部分。说它是“私人物品”，是因为这些旅游景观是由农民创造的。以兴化为例，兴化地处里下河地区腹部，俗称“锅底洼”，地面真高平均1.8米，境内河网纵横，湖荡密布，河道总长近11000公里。兴化拥有湿地面积100多万亩，保存了相对完整的各类天然沼泽湿地生态系统。同时兴化垛田形态各异，大小不等，四周环水，至今仍保持着原有的地貌特征，被称为“天下第一田”（被收录于《大不列颠百科全书》）。在明代兴化“昭阳十二景”中，就有胜湖秋月、东皋雨霁、十里莲塘、两厢瓜圃等田园美景。这种具有较高的历史文化价值的资源是国家的，但就其植被及其生产文化而言，是属于当地农村的。具体地说，是农民承包经营的。一般来说，乡村旅游都是根据本地特色资源，并通过富有特色生产项目发展而来，农村发展生态旅游也是“以旅助农”、“农游合一”。换句话说，乡村生态旅游资源利用的主体是农民，而不在其他什么部门或单位。为此，乡村旅游的公益价值的大小要由农民说了算。

（二）旅游产品制造主体是农民

生态旅游景点一方面仰仗得天独厚的水土资源，一方面取决于当地农民的勤劳创造。如兴化千岛菜花景区位于兴化市缸顾乡东旺村东侧，总面积近万亩。“千岛”由“千垛”演变而来。据有关考证，750年前，缸顾乡农民在水中取土堆田，整齐如垛，在辽阔的水面上，千姿百态的垛田犹如上千个湖中小岛，所以“千垛”也就成了“千岛”。同时，“千岛”地势较高，排水良好，土壤肥沃，尤其适宜种植瓜果蔬菜，所以世世代代，兴化缸顾的农民在岛上以种油菜为主。上世纪50年代，就有了“垛田油菜，全国挂帅”之美誉，因蔬菜品种全、产量高，垛田又有“蔬菜之乡”的美称。此外，由于“千岛”全种油菜，所以每年的清明前后，岛上油菜花盛开，也就形成了一望无际的金黄色“花海”。置身其间，其香醉人，沁人心脾；极目远眺，心旷神怡，流连忘返。自2009年以来，兴化每年都举办中国兴化千垛菜花旅游节，在国内外产生了很大影响。

（三）旅游利益享受主体是农民

乡村生态旅游是一种充分利用农村资源开展的旅游活动。由于农村资源的使用者和景观创造者主要是农民，所以发展乡村生态旅游必须以增加农民收入为基础。当然，旅游机构及投资者获得的经济效益也应考虑。据有关资料显示，2014年千岛菜花旅游节游客量突破80万人次，其门票收入及其拉动的其他服务业收入也十分可观。为适应当地旅游发展的客观需要，景区附近的农家乐悄然兴起。农家乐的发展延伸了旅游链条，当地农民收入也得到了很大的提高。据统计，仅缸顾乡东旺村依托菜花节办起的农家乐就有80多家。2014年旅游节期间，每家农家乐经营额都在20万元左右。在农家乐菜谱中，百叶烧青菜、扁豆烧芋头、韭菜炒蛋皮、丝瓜烧黄豆、凉拌豆腐、蒸茄子、小虾炖蛋以及其他鱼蟹系列产品等都是兴化农民自己的农产品，生态旅游发展推进了农业适度经营。有关研究指出，“通常一个乡村旅游景区的发展历程就是当地农民直接参与旅游业发展、改变自身经济发展模式的过程。”[2]兴化生态旅游的发展，打破了一家一户的自由种植模式，促进了农业的规模化、立体化、高效化发展，这也为农民增收找到了新的路径。

二、服务维度：政府是乡村生态旅游公益化的责任主体

（一）旅游决策主体是政府

乡村生态资源的开发是一个包括旅游资源内外的系统工程，任何一个企业是难以完成这项工程的。作为一个旅游项目开发不开发，决策在政府。2009年以来，兴化一直注重乡村生态旅游的规划编制。除千岛菜花景区之外，兴化还陆续编制了大纵湖、乌巾荡、徐马荒、桃花岛、泓膏生态园、戴南董北村现代农业发展等主要规划。2013年，兴化又委托南京农业大学编制了《兴化市休闲农业与乡村旅游发展规划》，以“三大板块支撑，绿色廊道衔接，特色景区城乡一体联动”为指导，以促进农业增效、农民增收为中心任务，以“七彩兴化、四时丽景、诗画田园、梦里水乡”为定位主题，因地制宜，科学规划，优化休闲农业布局及产品结构，将新理念、新模式与休闲农业、乡村旅游有机融合。最近为了解决千岛菜花旅游仅为“昙花一现”的问题，又对千岛菜花景区进行了春菜（菜花）、夏荷（荷花）、秋菊（菊花）、冬芦（芦花）的深度设计，以促进千岛旅游由季节性旅游向非季节性旅游转换。

（二）旅游服务主体是政府

旅游公共服务是指政府及其公共部门运用公共权力和资源，为了满足旅游者的共同需求，并基于目的地公共利益而向旅游者提供的不以营利为主要目标的服务。[5]乡村生态旅游公共服务是一般公共服务在推进农业经济方式中的一种特殊体现。[6]所以，就地方政府而言，发展乡村生态旅游本身不是以营利为目的，而是以公益性为目的乡村生态旅游达到预期效果，仅让当地公民组织和企业来承担，未免会造成社会失灵和市场失灵。[3]为此，发展乡村旅游需要政府成为公共服务的责任主体。政府公共服务的责任主要包括下列几个方面：（1）政策服务。兴化2010年出台了《兴化市人民政府关于促进休闲农业与乡村发展的意见》，并加大对休闲农业与乡村旅游的扶持力度。2012年，兴化市政府还制定了《服务业发展引导资金考核奖励办法》。（2）基础建设服务。从2009年起，兴化市政府便设立了每年1200万元的全市旅游发展专项资金，先后投入1亿多元用于千岛菜花、徐马荒、乌巾荡等景区的景观、道路、环境以及停车场等基础设施建设，并在原有主要交通枢纽、干道旅游交通指示牌设置的基础上，新增设30处旅游交通指示牌，对原有的36处指示牌进行更新，确保向外地游客提供更加清晰的向导。（3）宣介服务。从2009年起，兴化市政府设立了旅游宣传促销资金，每年投入300万元，宣传兴化千岛菜花旅游节，在国内外产生了很大影响。（4）人才服务。发展乡村旅游，政府应该积极为景区做好人才招引与培训工作，如2013年兴化为了有效应对旅游旺季导游严重短缺问题，举办了“临时导游培训班”，培训了100多人。2014年3月，又委托江苏农牧科技职业学院在缸顾乡举办了为期4天的乡村旅游服务员职业技能培训班，提升了乡村生态旅游的服务水平。

（三）旅游资源保护主体是政府

发展乡村生态旅游，既为发展现代农业创造了条件，也提升了旅游企业的综合效益。[7]但从政府的角度看，发展乡村生态旅游更多的是为促进农业经济增长方式转变、调整农业产业结构。由于乡村生态旅游是以生态农业为基础的，所以乡村生态旅游既强调对自然景观的保护与利用，也强调生态农业的可持续发展。生态旅游是一种负责任的旅游，这种责任是对旅游资源保护、管理的责任。为此，乡村生态旅游项目开发要正确处理旅游开发与耕地保护的关系，要因地制宜，优先发展不占或少占耕地的休闲农业项目，努力走出一条既促进乡村旅游发展，又不浪费耕地资源的发展道路。如兴化市委、市政府一方面划定乌巾荡风景区、李中水上森林、大纵湖风光、垛田千岛春色等十个自然保护区，面积达24万亩，占兴化土地总面积的6.66%。同时划定十个重要生态功能区，面积563.99平方公里，占市域面积的23.56%，拟建成一批泰州市、省级环境优美乡镇和生态村。另一方面以千岛菜花旅游建设经验为样本，注重把农业与旅游有机结合起来，形成“以农业带旅游，以旅游促农业，再以农业促旅游”的循环发展模式。

三、操作维度：企业是乡村生态旅游公益化的经办主体

（一）旅游受托主体是企业

过去不少地方乡村旅游始终搞不好，原因固然很多，但政府大包大揽，将一些不该管也可能无法管好的事情统统抓在手上，结果不仅农民不支持，景点也造不好，运行困难。客观地说，乡村生态旅游开发相对于大型旅游度假区的开发建设所需资金要少得多，项目也单一得多，如兴化千岛菜花旅游，其油菜种植就是旅游项目。但岛菜花再好，要引人来观光，仍需要进行景点打造。同时，从外部交通到景区内部建设都需要不小的投入，完全依靠政府难以办到，必须走多元化投入的路子。此外，乡村生态旅游的发展虽然离不开政府的支持与调控，但旅游设计技术和具体的操作还必须依赖于专业的企业去运作。

（二）旅游经营主体是企业

让企业经营乡村生态旅游，主要是通过合同承包、补贴、特许经营、授权等市场化供给方式将政府提供旅游服务的权利让给旅游企业，旅游企业将服务让渡给政府。所以让企业经营乡村生态旅游，并非要弱化政府服务、削弱乡村生态旅游的公益功能。诚然，旅游企业具有逐利性，但其提供的私人物品和服务本应该得到相应的回报。[7]不过，虽然企业需遵循市场机制，收回成本并获得一定的利润，但作为受政府的投入与委托经营的企业，必须在政府的运行宗旨与运行目标的框架下进行。况且，企业在主观地追求经济利益的同时，客观地也在创造价值，为社会提供人们需要的物质与精神产品。如兴化千岛菜花旅游公司，在千岛菜花景区投资兴建了20多米高的观光瞭望塔，铺设1000余米的木栈道，修建停车场3000余平方米，配备了水上游小木船和农家乐休闲娱乐餐饮等配套设施，使千岛菜田变成可旅游的景区。在打造成景区的过程中，兴化千岛菜花公司将景区内的土地以每年每亩1300元的价格全部流转过来，原拥有土地承包经营权的农户依旧耕种原有土地，收入归己，同时享有国家农业直补，农民的积极性很高，很满意。可见，受政府委托经营的旅游企业，其终极目的仍然是社会效益。[4]因此可以说，企业经营乡村生态旅游是以社会为主导的多元利益体系。

（三）旅游创新主体是企业

旅游企业经营乡村生态旅游，可以增强乡村生态旅游的活力。一方面，旅游企业经营乡村生态旅游，可以摆脱政府公共服务效率低下和资金不足的困境，并打破政府的垄断地位，形成有效的竞争并提高经济效率。旅游企业经营乡村生态旅游，可以激发旅游企业的创造力，促进乡村生态旅游的转型升级。这种转型升级最突出的表现就是旅游企业能进行创新思维，满足游客的时代化与多元化需求。如兴化千岛景区在2014菜花节前，不仅对景区所有的码头、栈道、瞭望塔实施了维修和出新，还新建了5座小木桥，3台踏水车，新购了近100条小划船等让游客体验性的旅游项目，让游客玩得更加开心。此外，面对激烈的乡村生态旅游竞争，乡村生态旅游不仅需要特色化，而且需要品牌化。品牌越响亮，旅游资源的产业价值就转化得越充分。比如，千岛菜花景区在发展乡村生态旅游的同时，注重生态品牌的打造，2012年兴化以“水润江苏”为主题的江苏形象片美国东部时间2月28日起在美国《纽约时报》广场新华社电子屏持续滚动播出，2013年兴化垛田入选《美丽中国》邮票，2014年兴化垛田又成功入选我国首批19个重要农业文化遗产。由此，兴化千岛菜化旅游成为名闻海内外的知名旅游品牌。每到清明菜花盛开的时节，中外旅客纷沓而至，以至出现接待超量、旅游部门难以招架的现象。

综上所述，乡村生态旅游是以乡村独特的自然风光与人文特色开展的，生态旅游资源是农村与农民的。生态旅游具有多元化的公益价值，要使这种公益性服务宗旨得到落实，就必须把握好资源、责任与操作三大维度，保持农村和农民的权利主体地位，发挥政府的主体责任，并在委托旅游企业经营中形成政府、企业、社会互为补充的乡村生态旅游运行机制。

[1]王洋.智慧旅游公共服务平台怎么建[N].中国旅游报，2014-03-28（11）.

[2]傅德荣.现代乡村旅游的发展态势和浙中乡村旅游业的基本策略[J].旅游学刊，2005（3）:85-95.

[3]李爽，黄福才，李建中.旅游公共服务：内涵、特征、与分类框架[J].旅游学刊，2010（4）：20-26.

[4]魏小安.深化旅游公共服务推动城市全面提升[N].中国旅游报.2014-04-14（09）.

[5]刘露.多中心治理视角下的旅游公共服务模式探究[J].商业时代，2012（7）:101-103.

（编辑：徐永生）

The Public Welfare of Rural Eco-Tourism:An Analysis from the Dimensions of Entities

ZHANG Shu-jun
（Taizhou Party School of CPC Committee,Taizhou,225300,China）

The paper,taking the practice in Xinghua City as an example,discusses the rural eco-tourism and its quality of public welfare.To realize the aim of public welfare of rural eco-tourism,the following suggestions are given:from the dimension of resources,the entity of rights should be defined,and farmers are the entities to make use of tourism resources,to make tourism products and to enjoy tourism profits;from the dimension of service,the entity of responsibility should be defined,and the government is responsible for decision-making, service,and tourism resources preservation;from the dimension of tourism operation,the entities are enterprises that are trusted agents to operate and innovate tourism business.All the above dimensions designated,an effective operational mechanism will be set up with the integration of the government,enterprises and the society.

Rrural eco-tourism;public welfare;dimensions of entities

F 590.75

：A

：1671-4806（2014）04-0025-04

2014-05-10

张树俊（1957—），男，江苏姜堰人，教授，副校长，研究方向为旅游学。