范建波，范宏昕

（浙江省慈溪市人民检察院，浙江 慈溪 315300）

挑战与创新：基层检察室发展模式之探析

范建波，范宏昕

（浙江省慈溪市人民检察院，浙江 慈溪 315300）

在推进平安中国、法治中国建设的时代背景下，已进入重新探索发展阶段的基层检察室建设需要切实解决自身定位及发展模式问题。故此，只有在分析基层检察室发展模式内涵、法理基础、自身定位的条件下，指出创新发展模式所面临的主要障碍，并着重从职能配置模式、履行职责方式、检察工作网络等方面论述创新基层检察室发展模式的主要路径，才能为推动基层检察室的全面规范发展提供一些有益的思考与启示。

基层检察室；发展模式；独辅职能；履职方式

当前，在推进平安中国、法治中国建设的时代背景下，作为检察机关实现检力下沉、重心下移的体制性工作平台，基层检察室（以下简称“检察室”）建设呈现出蓬勃发展之势，切实维护了基层社会稳定、促进了基层公平正义、巩固了党在农村基层的执政基础。总体来说，检察室建设已步入一个非常关键的阶段，即重新探索发展的阶段。在此阶段，需要重点研究的是如何解决制约检察室持续健康发展的深层次问题，如检察室的价值定位、职能定位、职责配置、履职方式等问题。

基于此，本文将主要研究检察室发展模式这一涉及检察室在农村基层生命力的核心问题，在初步厘清检察室发展模式内涵及理论基础的前提下，具体分析检察室的价值定位、职能定位及创新发展模式所面临的问题，进而重点论述创新检察室发展模式的现实路径，以期为推动检察室全面规范发展提供一些有益的思考与启示。

一、内涵与基础：检察室发展模式的初步界定

（一）检察室发展模式的内涵

截止到2012年，我国在人口集中的乡镇、社区共探索设立派出检察室 2400个，呈现良好发展态势。面对新形势新任务，国内理论界及实务界以检察机关参与社会管理创新、在农村延伸法律监督职能为契机，对检察室建设进行了深入研究，取得了许多积极成果，且其研究脉络正逐渐从初期的职能定位、类型研究向具体职能深化、规范建设研究发展。本文认为，在检察室重新探索阶段，对检察室发展模式的研究应成为当前重要课题。

那么，如何把握“检察室发展模式”这一概念的主要内涵？本文认为，要认清检察室发展模式的内涵，首先要弄清延伸法律监督触角的含义。

所谓“延伸法律监督触角”，是检察机关实现检力下沉、重心下移的必然选择。从实际做法看，各地检察机关向乡镇街道延伸法律监督触角的形式可分为三种：一是派驻检察室，即基层检察院通过派驻常设的乡镇检察室，配备专职检察人员来履行检察室职能；二是巡回检察，即基层检察院通过定期派员深入乡镇街道等基层一线，开展法律宣传、受理群众举报、控诉、申诉及预防职务犯罪、化解基层矛盾纠纷等工作来延伸检察职能；三是挂钩联系，即基层检察院在不增设派出机构的情况下，挂钩或依托乡镇综治中心等基层部门延伸检察工作，以服务新农村建设等。本文认为，此三种延伸形式各有优劣，都具有一定合理性与可行性，但鉴于巡回检察、挂钩联系这两种方式，无论是岗位设置还是人员配备都不具有固定性，难以形成农村法律监督工作的长效机制。因此，从长远看，派驻型检察室更符合基层检察机关延伸法律监督触角的发展趋势，本文亦将主要研究派驻型检察室的发展模式问题。

何谓“检察室的发展模式”？“检察室发展模式”这一概念主要是指，检察室在实际运作中从宏观和微观层面对自身发展方向、发展途径、发展方式、发展动力等基础性、根本性问题的自觉实践和理性选择。由于探索创新检察室发展模式是一项具有系统性、复杂性、长期性的工程，本文将择其要点，着重对检察室的职能配置模式、履行职责方式、检察工作网络等问题进行研究探讨。

为进一步理解检察室发展模式内涵，需要把握以下内容：

第一，要以推进农村民主法治建设、保障基层经济社会发展为价值取向。保障和服务经济社会发展大局是检察机关的重要责任，作为检察机关的派出机构，检察室理应以推进农村基层的民主法治建设、保障基层科学发展大局为价值取向，充分发挥派出院内设部门所不具有的直接快捷服务农村的功能作用，努力成为保障和促进基层经济社会转型发展的一线平台、推进基层民主法治建设的前沿哨所。

第二，要以解决职能配置模式为关键环节。“如何科学配置检察室的职权是检察室有效运行的基础和关键。研究的重点也应放在基层检察院的哪些职权可以下沉、如何下沉到检察室，检察室与内设机构之间如何处理履职交叉等这些涉及检察室发展基础的问题上来”[1]。因此，切实解决好职能配置模式问题是创新检察室发展模式的基础性问题，需要结合检察室的独特优势进行深入探索。

第三，要以丰富履职方式为运行基础。可以说，检察室这一制度的存在本身，就是检察机关履职方式的一次重大转变，这就要求将检察室建设置于更加广阔的农村基层经济社会发展领域，冲破传统检察工作方式的束缚，探索适宜检察室践行使命的履职方式及运行机制，并着重在诉讼监督之外探索履行法律监督职能的工作方式，确保检察室扎根基层、持续发展。

第四，要以回应群众诉求为发展动力。由于检察机关既是法律监督机关，又是群众工作机关，检察室应以及时回应基层党政部门及群众的司法需求为发展动力，践行专群结合的工作方式，着重在密切联系基层群众、服务保障民生、提高群众对检察工作的认同感和信任度等方面发挥独特作用。这也是坚持检察机关人民性，落实“立检为公、执法为民”宗旨的必然要求。

（二）创新检察室发展模式的法理基础

为真正探索出具有科学性、合理性的发展模式，明确创新检察室发展模式的法理基础是必须解决的前提条件。本文认为，回应型法治理论及权力制约理论是创新发展模式的法理基础。

一是回应型法治理论。回应型法治理论就是以积极回应并满足社会公众的多元化司法需要为基本目标，以开放性、互动性为主要特征的法学理论。在回应型法治秩序中，协商、讨论、妥协等非强制性手段成为主要的合作方式，“秩序是通过协商而定的，而非通过服从而赢得的”，“是以结果为指向的，它关心的是立法性事实而非裁判性事实，是可选择的实际模式和系统效果，而非特殊效果”[2]。这就要求检察室在畅通群众诉求渠道并回应基层群众司法诉求的基础上履行各项工作职能，并主动实施检察工作社会化的运行方式，落实那种“克服封闭化运行、主动融入地区发展大局、贴近民众需求以及在与社会互动过程中增强法律监督敏锐性，实现执法活动最佳效果的一种工作理念和方式”[3]。

二是权力监督制约理论。现代检察权是行政权与司法权分权制衡的产物，现代检察制度是以权力监督制约的宪政理论为支撑的，而权力监督制约理论的精髓就在于由检察机关在监督制约行政权与审判权中既保障公权力的高效运转又防止公权力的违法滥用，对于检察机关而言，其法律监督权也应当辐射到行政权、审判权等公权力存在的每个角落。由于乡镇一级是最基层的国家政权组织，而公安、法院、司法行政机关及诸多行政机关在乡镇均有派出机构，因此，检察室应在权力监督制约理论的指导下，创新发展模式，切实使“基层行政权、审判权更好地处在法律监督之下，有效防止基层行政权和审判权在乡土社会的不作为和乱作为”[4]

二、问题及挑战：创新检察室发展模式的前提保障

（一）制约发展模式创新的主要问题

第一，思想认识不到位，制约了发展模式创新。有的地方没有认识到在农村基层设置检察室的重要意义、根本目标，存在着将检察室工作置于虚无化的倾向，主要表现为：一是认为检察室在农村难以有所作为；二是将检察室简单地称为“群众家门口的检察院”①将基层检察室称为“群众家门口的检察院”，从法律宣传角度讲是有其合理性的，但是，如果从基层检察室的价值定位及其职能定位角度讲，则不宜将其定位为“检察院”，否则在检察权的配置及制约上都可能会有问题。，却找不准检察室服务农村基层的切入点与结合点；三是受传统检察工作方式束缚，机械地认为检察室只有办案才能地位，只有查办职务犯罪、开展批捕等工作才能树立权威等。这些片面认识影响了检察室的深入推进和健康发展，例如，由于检察室对公安派出所、司法所、人民法庭存在的权力滥用无法形成有效的制约，导致检察室的作用被民众低估乃至忽视。

第二，职能配置不合理，导致延伸作用发挥不充分。人民检察院组织法中并未予规定“检察室”相关内容，职权配置缺乏法律上科学设计，这种情况使检察室职权配置难以形成强有力的推动作用。其职能配置不合理的最常见表现是：职能的虚化和泛化问题，开展的工作多是一些松散、零星的个例做法，实践中开展法制宣传和预防工作较多，对基层执法司法活动监督工作缺乏有效举措。进一步讲，职能配置既没有体现法律监督属性，也没能充分发挥其在基层一线所具有的独特优势，使其延伸效果大打折扣。

第三，工作机制不健全，造成自身优势难以发挥。首先，内部协作机制有待健全。由于检察室不是基于检察职能分工而产生的又一原生职能，导致有的检察室与派出院内设部门工作衔接不够顺畅，存在着职能重叠、模糊、交叉或冲突之处；其次，外部联动机制有待健全。有的与乡镇党委部门及基层行执法司法机构沟通联系不够，外部联系方式主要是依靠部门间或个人间的感情维系基层法律监督工作，未能形成一套具有普遍推广价值的外部联动工作制度体系。

（二）面临的主要挑战

创新检察室发展模式，本身是一项具有开拓性、挑战性、探索性的系统工作，因为以检察室为载体向农村延伸法律监督触角，实质上“是一次对检察工作理念、资源配置、结构功能、能力规模、执法方式的大调整，是适应新一轮农村改革发展需要的新举措”。[5]具体来讲，主要面临以下挑战：

一是转变法律监督理念的挑战。“延伸法律监督触角，本质就是要求冲破思想上、观念上的种种束缚，更好地践行检察机关的使命”。[6]创新检察室发展模式，面临的最大挑战就是如何根据党和人民群众的新期待新要求，将农村检察工作置于社会管理创新、加强平安法治建设的时代背景中去考量、思考，在检察室工作中转变法律监督理念，探索并拓展基层执法司法监督等项法律监督工作，让基层群众感受到公平正义就在身边，感受到检察工作的亲和力、公信力。

二是改进法律监督方式的挑战。一般而言，检察机关干警的视野和工作重心都集中于案件的办理，绝大多数检察人员习惯于坐堂办案。而设置检察室后，对这种传统法律监督方式提出了挑战，要求检察室干警必须转变思维、转换角色，从办公室走出来，深入镇街、走进农村，知民情、解民忧、化民怨、暖民心。

三是提升队伍综合素质的挑战。检察室在农村代表派出检察机关直接面对基层群众，其执法行为是否公正、规范、热情、廉洁，都将影响着基层群众对检察机关的整体评价。这就对检察室干警执法能力素质特别群众工作能力、检察业务能力提出了更高、更新、更严的挑战。当然，也为检察机关培养复合型人才提供了良好契机。

三、定位与创新：创新检察室发展模式的现实路径

（一）检察室的自身定位

上个世纪八十年代初期开展的检察室工作后来处于停滞不前的状况，一个很重要原因，就是对这个机构的价值定位与职责定位缺少正确认识，因此，正确认识把握检察室定位问题是创新发展模式的重要内容。①一般而言，定位问题包括价值定位、机构定位、职级定位、职能定位等类型，其中，检察室的机构定位是关于检察室作为派出机构的问题，职级定位是指检察室与派出院内设部门及公安派出所、人民法庭等部门相对应所应具有的职级等问题。

1．检察室的价值定位。关于检察室的价值定位问题，其实质就是在农村设置检察室的根本目的问题，或者说，检察室存在的价值何在？一般来讲，设置检察室的目的是为了解决基层检察机关监督更加有效、制约更加深入及检察权运行优化问题。因此，基于检察室自身职能的集合性，可以将检察室的价值定位表述为：“回应群众诉求、促进基层公正、维护基层稳定”“三位一体”的价值定位。具体而言，回应群众诉求就是通过收集基层社情民意、各类涉检司法诉求及相关法律监督线索，以达到服务和保障民生的目的；促进基层公正就是通过开展各类基层执法司法监督工作以达到促进基层公平正义、政务清正廉洁的目的，维护基层稳定就是通过化解基层群众的矛盾纠纷以达到维护基层和谐稳定的目的。其中，回应群众诉求是检察室发展的内在动力，促进基层公正是其存在的核心价值，维护基层稳定是其履行职能的关键导向。

2．检察室的职能定位。检察室的职能定位问题，关系到探索创新什么形态的检察室发展模式，也就是履行哪些职能以及如何履行职能的问题。检察室职能定位可表述为：具有相对独立性的集基层法律监督、化解社会矛盾、创新社会管理等职责为一体的综合性业务机构。①2010年高检院下发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，该意见的出台，对于改变各地在实践探索中出现的形式不一、运行多样的局面，促进检察室建设规范化起到了重要作用。具体来讲，首先，检察室是基层检察院派出的综合性业务机构，是对派出院法律监督职能的全面延伸与拓展，而不是一个“小检察院”，也不是单纯的办案机构，更不是派出院内设部门的派出机构。从一定意义上讲，检察室虽然不享有派出院拥有的完整意义上的法律监督权，但是由于检察室在农村需要面对各种各样的现实问题，应对基层社会发生的各种事态，使得其职能具有一定的复合性或综合性，并且其综合性要远远强于派出院内设机构，即要全面对接派出院的业务科室工作，确保相关检察工作真正在农村开展起来。其次，其职能职责具有多重性，是强化基层法律监督、化解基层社会矛盾、创新社会管理等职责的统一体。从完善基层政法工作体系看，其职能定位侧重于基层法律监督，从而与派出所、司法所、人民法庭共同构成乡镇街道一级的司法体制，形成各司其职、相互配合、相互制约的基层政法工作良性运行机制；从化解社会矛盾角度讲，其职能定位侧重于化解基层社会各类法律纠纷，在满足基层群众司法诉求过程中实现法律监督价值的最优化；从参与社会管理创新角度看，通过补强检察机关参与社会管理创新的“短板”，着眼解决影响和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，为基层社会提供全方位的检察服务。

（二）创新检察室发展模式的基本路径

1．创新职能配置模式。本文认为，检察室的职能应突出法律监督属性，并采取“独立职能、辅助职能”良性互动的配置模式。就是说，为了突出并巩固检察室在农村的独立性、主动性，要明确规定以检察室为主独立承担的职能及辅助职能，只要由检察室承担比派出院内设科室做得更好更精更深，同时更能发挥其自身优势的工作且现实条件允许，都应着力将职能下放或延伸。

那么，哪些职能可成为检察室的独立职能、辅助职能呢？本文主张，检察室的独立职能应为基层执法司法监督，辅助职能是配合派出院做好内设科室做不精、做不细的检察工作，特别是配合派出院深化检察工作内涵，使派出院及时准确掌握社会矛盾根源和基层社会活动的弊端，形成派出院与检察室共同推进检察工作的强大合力。

之所以将检察室职能配置模式作上述划分，主要理由在于：

第一，只有明确独立职能，才能彰显检察室的法律监督属性。法律监督是检察机关的安身立命之所在，检察室亦应以开展基层法律监督为主要职责，而不能仅仅满足于履行法制宣传、职务犯罪预防、参与综合治理等派生性职能。基层政府部门和基层司法机构在众多执法主体中占大多数，然而长期以来，检察机关对公安机关、法院的监督主要集中于审查批捕、审查起诉等工作，对派出所、人民法庭和乡镇行政机构的监督处于空白或薄弱状态，因此，独立开展基层执法司法监督有利于弥补农村检察工作这一空白，促进基层公平正义。

第二，只有明确辅助职能，才能使检察室充分发挥延伸作用。一般来讲，从检察权科学合理运行及办案层级方面来看，批捕、公诉、职务犯罪侦查等刑事诉讼活动不宜由检察室来行使。“基层院内设部门始终要承担一线执法职能，而决不能导致内设机构职责虚化，增加层级负担的负面效果”。[7]就是说，检察室要充分利用自身贴近基层、贴近群众、信息灵敏、反应快捷等优势，在内设部门的指导统筹下，配合做好能够发挥自身优势的不捕不诉案件风险评估、职务犯罪线索收集、轻微刑事案件和解、受理控告申诉、化解涉检矛盾、案后帮教等辅助性工作，最大限度发挥其延伸检察触角的一线阵地作用。

2.创新履行职责方式。创新履行职责方式，是推进检察室扎根农村基层、实现检察室自身价值、催生社会管理创新的重要路径。创新履职方式，无论是履行检察室的独立职能，还是辅助职能、基础性职能，都要坚持“法治方式与群众工作有机统一”的工作方针。同时，由于检察室的运作与农村的政治、经济、文化等情况有着密切的联系，必须结合农村现实状况，在准确把握基层社会治理方式、农村社会矛盾解决方式的前提下进行创新。当前，应努力实现“两个转变”：

一是从坐堂办案向走村入户转变。对于检察室而言，传统的坐堂办案方式已不适应形势要求，甚至可以说越来越脱离群众。因此，创新检察室履职方式，必须将执法方式从坐堂办案向走村入户转变，即结合基层检察的各项职责，采取巡回检察、走访帮扶等形式，“串百家门、知百家情、交百家亲”，切实掌握维稳、社会治安及特殊人群、流动人口等情况，切实将检察室工作变成增进感情、体察民情、倾听民声、宣传法治、化解矛盾、促进和谐的过程。如对于延伸控告申诉职能而言，要通过定期接访、预约接访、巡访下访等方式，不断畅通群众诉求表达渠道，高效快捷处理群众诉求。又如，检察室可以探索办理简易程序公诉案件，通过与派出所、人民法庭协调配合，把基层群众身边发生的危险驾驶、因邻里纠纷引起的故意伤害等简易程序案件放在当地人民法庭开庭，“以活生生的例子警示教育群众，相比于抽象的普法宣传，既直观又生动。为尽可能扩大宣传效果，庭审时间除工作日外，还延伸至传统节日、周末、夜间等方便群众案件的特殊时间节点”[8]，将检察工作最大限度地公开化，让基层群众通过身边的案件受到公平正义和司法的人文关怀，使检察工作真正融入基层社会生活，在潜移默化中培育基层群众的法治意识、法治信仰。同时，检察室干警在履职过程中，要自觉改变自己的语言习惯，将专业词汇转化为群众熟悉的语言与群众进行交流沟通， 切实增强农村法律监督工作亲和力、说服力。

二是从单纯办案向和谐执法转变。由于检察室职能具有复合性，工作对象具有广泛性和复杂性，客观上要求检察室执法方式由单纯办案向和谐执法转变，也就是说，要以解决基层的热点难点问题为核心，在履职过程中发现反映出来的个性和共性问题，并深入分析影响基层稳定和谐的各种诱因，着力做好防范执法司法不公、预防职务犯罪、服务保障民生等工作，为加强和创新农村社会管理提供法治保障。例如在监督人民法庭工作中，检察室应本着与人民法庭共同促进司法公正的目的，充分发挥接触群众多、接触案件广的地缘优势，对已经反映到检察室又向人民法庭提出诉讼的案件，可通过跟踪调研，变事后监督为实时研判，通过受理当事人反应的司法不公问题，找准监督对象，及时向人民法庭反馈相关社会信息，协助审判部门做好当事人工作，必要时，可以商请审判部门共同研究解决群众反映的问题，保证诉讼顺利进行。[9]在基层行政执法监督工作中，应本着促进乡镇政府依法行政的原则，积极探索创新监督方式，如通过召开联席会议、工作例会、执法信息通报等形式，拓宽监督渠道，与基层行政部门共同营造依法行政的良好氛围。在对派出所的法律监督中，可采取信息通报、入所巡查、专项检查、适时介入等形式，以提醒防错方式开展监督工作，共同促进基层平安法治建设。

3．创新检察工作网络。一是健全“室+点+员”工作网络。实践表明，为确保法律监督触角有效向农村基层延伸，检察室应最大限度扩充自身的工作网络。从当前来看，建立健全“检察室、检察工作联络站、检察信息联络员”三位一体的检察室工作网络是可行的现实选择。[10]即在人口集中、治安问题突出、信访总量较大、辐射功能强的乡镇或街道设置检察室；在检察室辖区范围内非驻点乡镇设立检察工作联络站，并由乡镇有关领导、综治中心负责人等人员构成；在每一个行政村聘任村干部或村民担任检察信息联络员，建立覆盖农村、横向到边、纵向到底、点面结合的农村检察工作网络体系，为及时传递社情民意和维稳、法律监督信息提供有力保障。

二是创新与内设部门顺畅对接机制。无论是履行独立职能还是辅助职能，对于检察室涉及到的控申、反贪、反渎、公诉、预防、监所、民行等业务工作，都要本着派出院统筹指导与发挥检察室能动性相结合的原则，不断完善检察室与相关内设部门的工作衔接机制、业务沟通协调机制和监督信息共享机制，比如，对于派出院内设部门在不立案、不批捕、不起诉、不抗诉过程中可能产生的涉检信访矛盾，检察室应主动配合有关业务科室做好息诉罢访工作；检察室收集到的信访信息及处理应由控申部门归口掌握、指导办理；对于刑事诉讼监督，检察室主要是对派出所日常侦查活动进行监督，要与派出院内设部门以具体案件为载体的静态审查式个案监督形成联动等，切实提升农村法律监督工作的整体效果。

三是创新与基层部门良性互动机制。要创新发展模式，检察室必须围绕辖区党委政府的中心工作，主动融入辖区乡镇党委工作大局之中，对接乡镇维稳工作平台、乡镇综治中心“网格化管理、组团式服务”、“大调解体系”等工作载体，与乡镇有关办、站、所各司其职又相互支持，形成服务辖区党委中心大局的工作合力。

[1]李乐平.从发挥生命力视角定位派出检察室职能[N].检察日报.2013-07（12）-03.

[2]诺内特·塞尔茨尼克.转变中的法律与社会——迈向回应型法[M].张志铭，译.北京：中国政法大学出版社，1994：105，93.

[3]吴权平.检察机关参与社会管理创新司法模式建构[J].人民检察，2012（20）：29.

[4]陈云龙.检察室建设的法理基础和制度构建[J].人民检察，2010（22）：13.

[5]马勇霞.把法律监督的触角延伸到广大农村[J].求是，2009（12）：38.

[6]顾晓宁.问题解决型检察之探索[J].人民检察，2012（22）：39.[7]陈云龙.检察室建设的法理基础和制度构建[J].人民检察，2010（22）：16.

[8]李乐平.简易程序案件可由派驻检察室办理[N].检察日报

2013-09（20）-03.

[9]天津市人民检察机关联合课题组.以检察室为载体延伸检察机关法律监督职能问题的思考 [J].法学杂志，2012（3）：138.

[10]姚建才.乡镇检察室海南模式的特色与完善[J].法治论坛，2013（2）：205.

Challenge and Innovation:A Probe into the Developing Mode of Grass-roots Attorney Room

Fan Jianbo,Fan Hongxin
(The People’s Procuratorate of Cixi City of Zhejiang Province,Cixi Zhejiang 315300)

Under the background of pushing the construction of Peace China and Rule China by Law,the grassroots attorney room has entered a period when it is urgent to solve their own questions such as the construction of grassroots agencies positioning and development mode.Therefore,only the analysis of its developing mode,legal basis and positioning condition can point out the the main obstacles to the innovation of its developing mode.In addition,in order to innovate its developing mode,it is expected to emphasize its functional configuration mode, improve the way to perform his duties,and establish the procuratorial network,which certainly will provide some beneficial thinking and enlightenment to us.

grass-roots attorney room;developing mode;auxiliary functions;

DF832

A

1671-5101(2014)03-0052-06

（责任编辑：王泓）

2013-11-20

范建波（1974-），男，浙江慈溪人，慈溪市人民检察院副检察长；范宏昕（1976-），男，河北抚平人，慈溪市人民检察院办公室副主任，法学硕士。