◎ 杨 卡

住房紧张问题甚至从城市起源以来即开始困扰人类生活，芒福德[1]指出，罗马的解体是城市过度发展的最终结果，因为城市过度发展会引起功能丧失以及经济因素和社会因素的失控，而这些因素都是罗马继续存在所必不可少的。的确，城市自身的本性使得几千年前的罗马和现今的大都市具有可比性，人口过度聚集、房价房租过高、居住环境恶化等问题在几千年前后同样存在，并同样禁锢城市的生存与健康。

近代以来，住房紧张问题更成为城市过度扩张受到土地资源约束和集聚不经济影响的最突出表现。工业革命时期的产业大发展带来了人口向城市空间的大规模聚集，城市快速成长同时也产生了无序、混乱和破坏的问题，其中居住、住房问题尤为突出。“工业主义，19世纪的主要创造力，产生了迄今从未有过的极端恶化的城市环境；因为，即使是统治阶级的聚居区也被污染，而且也非常拥挤”[1]。芒福德和恩格斯[2]都在他们的著作中详细描述了当时工人的恶劣居住条件：住宅狭小、混乱和拥挤，环境污染、设施贫乏、卫生条件低下。芒福德和恩格斯作为两个不同领域的学者，同样洞察到当时大都市成长的破坏性，尤其是城市聚集和工业化大发展初期底层工人居住状况的不堪。

工业革命之后的很长一段时期内，一些西方城市致力于针对环境、卫生改良的设施、技术、治理政策创新，并在城市规划和建设上取得一定成就，为城市居住环境的改善做出了重要贡献。即便如此，住房问题仍然伴随现代城市发展的整个过程，在中西方城市都尚未得到有效根除。现阶段中国大都市的住房紧张问题，一方面延续了历史上住房问题的既有内涵——主要包括住房空间狭小、配套设施不良和居住环境恶化的问题，另一方面又体现了时代性的特点——北京、上海等超大城市的住房紧张问题更为严重，住房紧张程度在空间和社会上显著分异。

一、住房紧张问题的主要表现

（一）超大城市住房尤为紧张

现阶段，城市住房问题是困扰我国政府管理和人民生活的重要问题，基于城市土地资源供应稀缺、住房市场进入门槛较高等原因，住房分配中的市场失灵现象突出，因此政府介入和政策调节显得至关重要。值得注意的是，政府规制和住房保障政策效果初步显现：房贷利率调节、保障房供应、一线城市限购、鼓励普通商品房供应等组合政策作用下，各地住房上涨的趋势显著放缓。即便如此，房价远高于市民预期的状况尚未根本扭转，尤其是北京、上海、广州、深圳等一线城市的房价仍然与居民收入水平和购买水平差距较大。

对比来看，城市住房紧张问题在大城市尤为突出。第六次人口普查数据显示，北京市和上海市城市居民中人均居住建筑面积在8m2及以下的户数分别占14.97%和14.83%，远高于全国户数比例9.42%，如图1。北京市和上海市城市居民中人均居住面积在20m2及以下的户数分别占38.45%和41.89%，广州市人均居住面积在20m2及以下的户数占37.42%，均高于全国的占比31.84%。按照我国现阶段实现小康社会目标要求，城镇人均住房建筑面积要达到30m2。由此可见，北京、上海等超大城市的住房紧张局势不容乐观，与政府所设定的住房小康水平还有很大差距。

图1 北京、上海、广州与全国按人均建筑面积划分的城市户数比例

（二）住房紧张问题的社会群体差异显著

住房是人们生存的最基本需求，而“居者有其屋”的目标却并非所有人都能在北京、上海等大都市实现。市场分配机制在追求效率和利润时难以兼顾全体的、多层次的需求，这导致在住房需求旺盛的卖方市场上，利润较高的高档住房供应充足，而利润较低的小户型、普通型住宅尤其紧缺，这在社会层面就体现为不同阶层居民的居住状况差异较大。中国大城市的住房问题也是社会学、经济学、地理学等多学科研究的焦点，近十年的研究比较集中于农民工、外来人口、低收入群体、“夹心层”和青年教师群体的住房问题，这些群体面临的困境有各自的特殊性，但都是住房紧张问题的主要载体，也因此成为学者们研究的重点。

近期有部分学者针对农民工、外来人口的住房问题进行研究，指出中国大城市农民工的住房问题主要表现为住房供应不足、相关配套设施落后、居住条件和环境不良等问题。其中，基本居住需求得不到满足是城市农民工所面临的主要问题[3]，同时，农民工群体的住房配套设施和居住环境不良问题也比较突出，朱东风、吴立群[4]针对江苏省农民工的调查显示，有18%的农民工住房未安装水、电设施，40%以上的房屋没有设置厨房和卫生间，76%的住房没有配备空调，46%的农民工对当前的住房状况表示不满。“城中村”作为外来人口和农民工的主要居住空间，其治理和拆迁使得农民工等流动人口居住成本加大，另一方面，城市边缘不断向远郊区扩展，也使得农民工的居住成本、通勤成本快速上升，生活受到较大影响[5]。

上述以农民工、流动人口和弱势群体等为对象的住房紧张研究，彰显了住房紧张的结构性特征，也即住房紧张问题的严重性程度随社会群体特征而变化。北京市2010年人口普查资料显示，人均住房建筑面积的群体差异明显，户主是国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人的家庭住房较为宽裕，人均住房面积接近40平方米/人，户主从事生产、运输设备操作的家庭住房最为紧张，人均建筑面积仅有20.23平方米/人，仅为前者的1/2，如图2。

图2 按户主职业分的人均建筑面积

根据北京市2010年人口普查资料，对不同住房拥有水平的家庭户统计数据进行整理，绘制住房分配的洛仑兹曲线，如图3显示，住房分配曲线和绝对平均曲线之间的差距较大，住房分配的不均衡性显著。为了更准确地了解住房分配的不均衡性特征，进一步对洛仑兹曲线添加拟合趋势线，经过误差比对，选择误差最小的5次曲线，公式如下：

根据积分公式计算拟合曲线与横轴之间区域的面积（0.28），据此推算出住房分配曲线与完全平均曲线之间区域的面积（0.22），从而计算出北京市2010年的住房分配吉尼系数为0.44，处于0.4～0.5之间，显示住房资源的分配差距偏大。

（三）住房紧张程度的城市空间分异突出

城市中、微观的空间特征对住房供需和价格都构成重大影响，中心城区过多的人口聚集与有限的土地、住房资源形成矛盾，住房供需失衡和住房紧张问题更加突出。从住房价格上来看，北京、上海等超大城市房价空间分布极度不平衡，在城市的核心区形成房价高峰，城市中心与边缘房价悬殊，这种住房价格的不平衡正是住房供需空间不均衡的一种直观映像，同时表达了住房紧张程度的空间分异。以北京市为例，东城区和西城区构成的首都核心功能区人均建筑面积在8m2以下的户数占19.55%，是全国平均占比的2倍，12m2及以下的户数占30.2%，19m2及以下的占48.4%，是全国平均占比的1.5倍，即约有一半的人口居住在人均面积不足20m2的住房中。其中原东城区住房紧张状况更为突出，人均建筑面积在8m2以下的户数占22%，19m2及以下的占52.7%[6]。整体来看，如图4，北京市的功能核心区住房最为紧张，其次为城市功能拓展区，城市发展新区的人均拥有住房水平最高。

上海市2010年人口普查数据分析结果显示，人口最密集的黄浦区、卢湾区、静安区和虹口区人均建筑面积在19m2以下的户数分别占该区总户数的65.6%、53.3%、47%和46.8%，远高于市辖区的平均值41.89%。其中，黄浦区有30.7%的城市户人均居住面积低于或等于8m2，48.5%的城市户人均居住面积未超过12m2[7]。

图3 北京市2010年住房分配洛仑兹曲线

图4 北京市各功能区按城市人均建筑面积划分的户数比例图

（四）住房紧张与边缘区空置问题并存

商品房空置率是衡量一个城市住房市场运行的重要指标，研究中一般将3%～10%之间的商品房空置率视作合理空置率①，过低则导致购房者和租房者寻找成本上升，过高则预示着商品房供应的过剩，或引致住房市场的动荡与失衡。

由城市的土地经济特征所决定，城市核心区土地供应紧张，土地价格较高，因此商品房交易价格和租赁价格都远高于其他区域。与此类似，多核心城市的各级核心区域形成住房价格高峰，也成为大都市区中住房最紧张的区域，商品房的空置比例也很小。在北京市的住房需求空间结构中，作为中心城区的东城、西城和作为文教设施齐全的海淀区住房需求旺盛，空置率很低。

在住房供应方面，由于土地资源约束等原因，住房供应也开始向外围新城空间集中，根据《北京市房地产统计年鉴2011》数据计算，北京市2010年批准销售的住宅约有72.4%的面积集中在朝阳、通州、房山、顺义和大兴区，北京市区县统计数据也显示，2012年北京市商品房竣工面积中，功能核心区仅占4.5%，而功能拓展区和城市发展新区分别占44%和45%。与此相对应的是，这些区域的住房需求虽然快速增加，但有相当大比例的需求属于未来需求，也即购房者考虑未来居住或者投资，而购房后未及时迁入该区域，这种个人决策行为累积起来引致都市边缘区和快速开发区域的高住房空置率。

二、住房紧张的结构性失衡根源分析

（一）商品房供需的结构性失衡加剧住房紧张

依据消费层次理论，居民的住房需求将随其能力和认识的变化而改变，尤其受居民收入水平和支付能力的影响。不同收入阶层的居民在住房消费需求、住房选择偏好和购房方式上都有不同，城市居民住房消费的分层化和差异化显著。因此需要适时引导居民住房梯度消费，根据自身经济能力选择不同层次的住房，从而缓解住房紧张的社会影响。但住房梯度消费需要完善和成熟的住房市场，尤其需要与需求相适应的住房供应结构，而我国现有的住房市场不够规范和成熟，在市场机制主导下的住房供应结构与居民需求并不适应。

图5 2010年按区县划分商品房待售面积情况统计图

大都市住房需求中，农民工、低收入居民和新入职者对于中低档住房、低总价住房需求强烈。而现有的住房供应结构表现为：中高档住宅供应较多，小面积、低单价的住房供不应求。开发商追逐利润的诉求下，高开发利润的商品房优先被供应，也优先获得土地、配套设施等资源配置。在大都市土地资源和商品房供应短缺的情境中，中低档商品房因资源配置和开发不足而尤为紧缺，从而造成中低收入家庭面临更严重的住房供应不足问题。

政府调节作为弥补市场缺陷的重要方式，主要通过保障性住房供应和土地资源供应结构调整来实现。以廉租房、经济适用房等方式调节住房供应结构，容易给公共管理增加财政和工作负担，居民购买机会的评价路径选择不当也易引发政府失灵与寻租，尚需建设完善的法律法规体系和透明公开的政策程序。以土地资源供应来调节住房市场结构，主要表现在城市土地管理部门对不同类型商品房建设用地的控制上，例如近年来北京市不再供应别墅类建设用地资源。

（二）城市公共资源与服务的空间配置失衡

从根源上看，城市住房供需的失衡与某些资源、信息和设施的空间聚集有关。以北京市为例，东城、西城和海淀的某些区域，汇聚了丰富的经济资源、政策优势和高水平的公共资源，除了能给企业和经营活动带来外部效应之外，在长期的建设积累与制度原因作用下，形成了远高于其他区县的教育、医疗、文化等设施水平，正因为如此，这些区域不断地吸引着居民和企业的入驻，成为整个城市增长中心的同时也面临着最突出的住房紧张、拥堵等“城市病”问题。缘于基础教育资源的富集，这些区域成为学龄儿童家长的首选，也因此成为人口迁居活动、房屋交易和租赁行为非常活跃的区域，对于这些群体来说，公共资源和服务所带来的正效应远远大于因拥挤所产生的负效应。

据北京市教育考试院公布信息统计，2013年北京市拥有示范性高中74所，其中东城区12所，西城区15所，海淀区11所，朝阳区7所，而相对应的是大兴、通州、顺义、房山等外围城区的示范性高中均不超过3所。另外，互联网上所公认的北京市10所重点小学全部位于西城区、东城区和海淀区。由此可见，北京市中心城区和外围城区的基础教育资源分布严重失衡。

在美国等发达国家，城市在郊区的公共资源和服务设施的建设并不低于中心城区，某些郊区的教育、医疗等公共资源的投入远远高于中心区域，这也是导致大量人口向外围迁移的重要原因。比如，1994年，纽约市在郊区政府平均每年为每个学生支出达9688美元，而中心城市为8205美元；郊区学校平均每名学生配备的图书数量为20本，中心城市为9.4本。1996年，59%的郊区学生可上互联网，中心城市的比例只有47%[8]。

表1 北京市2012年底各城市区域从业人数与常住人口对比情况表

（三）工作空间分布失衡

受集聚经济的长期积累因素的影响，北京市功能核心区和拓展区的产业聚集突出，各行业的从业人员众多，而由于土地资源限制等原因未能形成与此相对应的住房供应结构，因此导致城市空间中就业、工作空间格局与住房格局的不协调。如表1所示，北京市城镇单位从业人员和第三产业从业人员的分布情况比较相似，均有1/4左右在东城、西城所构成的城市功能核心区，约1/2从业人员在朝阳、丰台、石景山和海淀区所构成的城市功能拓展区就业，但受住房供应的影响，人口分布格局与就业、工作空间分布格局有较大差异，在首都功能核心区常住的人口仅为1/10，在城市功能拓展区常住的人口比例也远小于在此就业的人口比例。工作空间分布的失衡缘于城市核心区资源、信息、服务等的富集，以及由此带来的外部经济溢出，而这种结构失衡也是导致北京、上海等大都市核心区住房过度紧张的重要原因。

图6 住房紧张的主要根源与环境路径分析图

三、缓解住房紧张的主要路径

如图6所示，一方面，住房供应结构难以适应伴随社会分异而产生的住房需求结构特征，导致住房供需在结构上的不协调；另一方面，由于都市区空间异质性突出，住房空间需求差异与土地资源固化的商品房土地供应也产生了严重的不协调。如图所示，在上述两种不协调均加剧了大都市区住房紧张的局势，反而言之，对住房紧张问题的解决，需要从住房供应的多元化和空间供需的引导两方面着手。

（一）促进供应结构多元化，调节供需结构失衡问题

促进住房供应结构的多元化是解决住房结构性供需失衡的重要出路，这要求大都市区政府一方面在住房户型结构上通过行政或经济手段进行调节，促进满足大众需求的户型供应，另一方面通过住房供应模式的创新，提高政策性住房供应比例来更大程度上满足低收入群体的住房需求。

如今，我国的保障性住房建设尚处于初期阶段，相关法律法规和政府管理手段都不够完善，保障房建设中难免出现一些弊端。首先，在政府主导的保障房建设中，若交由开发商配建，则开发商有可能抬高商品房的利润来平衡保障房部分的损失，或者在招投标中暗箱操作，在建设中出现设计低劣、偷工减料、配套设施不齐全等问题。其次，保障房住户为了提高生活品质，仍然会考虑商品房购买，而现有管理中缺乏完备有效的退出机制。因此，完善保障性住房的供应模式和法律法规体系属当务之急，一套完善、有效、有序运行的机制将对调节住房供需结构至关重要。

（二）多种方式引导空间需求，促进空间供需协调

如上所述，北京、上海等城市住房供需的空间失衡使得城市在某些空间上住房紧张局势更加严峻，由于土地资源的硬性限制，很难通过增加核心区的住房供应来解决这一矛盾，因此只能更多依靠政策和投资等措施引导住房需求向外围空间转移。

但是住房需求的空间引导绝不是简单地在城市核心区之外建设大型居住区域，这种形式也已经被实践证明会带来城市的长距离通勤、大运量交通和居民时间与精力的大量消耗等问题。有效的途径应是通过城市职能的疏散带动人口和居住需求的空间疏散，也即，城市政府通过城市空间结构的引导，促进城市就业空间的适当均衡化发展，是缓解住房空间失衡和核心区房价过高的重要出路，政府需要合理引导城市核心区的某些功能向外围疏散，促进集聚中心的多极化发展，从而促进产业和人口向外围新城有序扩散。

（三）提升外围空间的吸引力，促进住房供需的空间结构优化

如今，北京、上海等城市政府不断尝试将旧城区的人口、产业向外迁移，并通过拆迁补偿、货币补贴等政策手段促进旧城区居住地段的更新，从而解决中心城区住房过度紧张的问题。但这一过程中遇到的最大难题就是居民的意愿与政府的意愿相背离，除了留恋故居等原因之外，更重要的是都市外围的服务和设施水平偏低。按照人口推拉学说的理论，人口的迁移方向与迁移速度取决于对某些推拉力量的作用，而这些力量来自于迁出地和迁入地对人口的有利因素与不利因素之间的对比。

的确，由北京等地的人口外迁实践来看，“有形之手”的调控遇到阻滞，其根本原因在于“无形之手”的反推力。而此处的“无形之手”即是迁出地的有利因素对人口的巨大拉力，以及迁入地的不利因素对人口的巨大推力，而这些均与都市空间上资源配置的不均衡密切相关，尤其是公共服务设施的配置不均衡，以及由此产生的外部经济与集聚经济影响着居民的迁居意愿，也决定着城市社会空间格局的发展走向。因此，有必要深入研究增强迁入地拉力而减小其推力的制度路径，探寻促进大都市区空间上的公共服务与资源均衡的制度创新与改革模式，从而破解现今大都市的人口外迁与疏解难题，并对进一步的城市空间优化提供制度建议与政策出路。

注释：

①由于各国统计标准的不同，这一指标很难在不同国家城市间进行对比。

②城镇单位是指不包括私营单位和个体工商户的独立核算法人单位。

[1]芒福德.城市发展史[M].北京:中国建筑工业出版社,2005.

[2]恩格斯.《英国工人阶级状况》,选自《马克思恩格斯全集》第二卷,北京:人民出版社,1957.

[3]彭震伟.改革城乡土地制度,统筹解决农民工住房问题[J].城市规划,2012(3).

[4]朱东风,吴立群.半城市化中的农民工住房问题与对策思考——以江苏省为例[J].现代城市研究,2011(8).

[5]阳作军.杭州解决城市农民工住房问题的思考与探索[J].城市规划,2012,36(3).

[6]北京市统计局.北京市2010年人口普查资料.北京:中国统计出版社,2012.

[7]上海市统计局.上海市2010年人口普查资料.北京:中国统计出版社,2012.

[8]赵秀池.北京市优质公共资源配置与人口疏解研究[J].人口研究,2011(4).