◎ 高文书

导言

劳动力从农村向城市转移，是经济发展的普遍规律。改革开放以来，中国已经有大量农村劳动力转移到城市就业。2013年全国农民工总量达2.69亿人，其中进城农民工1.66亿人[1]。农村劳动力转移到城市，增加了农民收入，推动了经济增长，也提高了中国的城市化率。按常住人口统计，2012年中国城市化率已经达到52.6%[2]；但如果以非农业户籍人口占全部人口的比例来衡量城市化水平的话，同年这个比重仅为35%；这两个指标之间存在的约18个百分点的差别，具体表现为1.6亿多的进城农民工没有获得市民身份[3]。

近年来表面上突飞猛进而没有伴随户籍制度改革实质性跟进的城市化，实际上是不完整的城市化。这种不完整性表现在，它不能胜任解决完整意义上城市化所能够解决的问题。换言之，没有伴随农民工市民化的城市化，不能充分履行中国现阶段所迫切期待于城市化的必要功能。所谓农民工市民化，是指借助于工业化和城市化的推动，农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等方面全面向城市市民转化并顺利融入城市社会的过程。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，通俗点说，就是农民工在城市“有活干，有学上，有房住，有保障”。

推动和实现农民工市民化，保障进城农民工能够和城市市民获得同等的权益，是建设统一劳动力市场的需要，是推进城市化健康发展的需要，也是促进社会和谐发展的需要。关于农民工市民化已经有大量研究，例如，李强研究了农民工的社会分层，认为农民工在城市社会分层体系中处于底层地位，二元劳动力市场将大部分农民工排斥在城市社会之外[4]；王春光研究了农民工的市民待遇差距，认为农民工还没有顺利实现市民化，他们的城市适应水平较低，是一种“半城市化”和“虚城市化”[5]；国务院发展研究中心课题组研究了农民工市民化的意义，认为其可以缩小城乡收入差距，发挥城市的规模经济效应，使经济增长速度提高，并拉动内需[6]。

本文主要利用独特的调查数据，在以下方面对既有研究进行补充：首先，利用专项调查数据，比较进城农民工在就业和社会保障等方面与城市本地市民的具体差距；其次，通过对相同城市不同年份进城农民工情况的比较，刻画进城农民工市民化的变化趋势，并揭示农民工市民化进程中的薄弱环节。

本文结构如下：第一部分，用调查数据描述进城农民工城市本地市民的权益差距及其变化；第二部分，阐述近年来进城农民工市民化的主要政策进展；第三部分，提出进一步推进进城农民工市民化的建议。

一、进城农民工与本地市民的权益保障差距及其变化

中国已经有1.66亿农民工走进城市，但是他们在就业和社会福利等的权益保障方面，却与那些拥有城市本地非农户口的市民存在显著差距。为了全面准确地把握进城农民工市民化的差距及其变化，本文利用中国社会科学院“中国城市劳动力调查”数据进行描述和分析。该调查由中国社会科学院人口与劳动经济研究所实施，先后于2001年、2005年和2010年在上海、武汉、沈阳、福州和西安等城市，按照严格的随机抽样调查原则，分别对500户本地居民和500户外来农民工进行了问卷调查，获得了被调查者生活、就业和社会保障等方面的丰富信息。

（一）进城农民工劳动合同签订率较低，但正在不断改善

劳动合同是劳动者与用工单位之间确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。签订劳动合同，是劳动者的重要权利，是维护劳动者合法权益的重要保障，也是用工单位必须履行的义务。《中华人民共和国劳动合同法》第10条明确规定，用人单位与劳动者建立劳动关系，应当订立书面劳动合同；已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的，应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同。但调查显示，相当一部分城市受雇劳动者并没有能够和用人单位签订劳动合同，而且进城农民工的签约率显著低于城市本地劳动者。

调查表明，大多数的受雇进城农民工都未能签订劳动合同，而城市本地劳动者签订劳动合同的比率显著高于进城农民工。2001年，有73.07%的受雇进城农民工没能签订劳动合同；随后情况有所好转，但到2010年仍有52.11%的受雇进城农民工未能签订劳动合同。城市本地受雇劳动者签订劳动合同的比例相对较高，2001年为60.39%，2010年为69.30%。从变化趋势看，进城农民工和城市本地劳动者签订劳动合同的比例都在逐年提高，反映出中国劳动者劳动合同权益保障在不断改善；而且进城农民工签订劳动合同的比率比城市本地劳动者提高得更快，表明农民工劳动合同权益保障正快速与本地市民趋同（见表1）。

（二）进城农民工缺乏社会保障，社会保险覆盖率远远低于城市本地劳动者

根据我国的相关法律和规定，在城镇工作的劳动者，用工单位与其劳动者应参加基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，参保者在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法享受从国家和社会获得物质帮助的权利。但调查表明，2010年，进城农民工参加基本养老保险、基本医疗保险的比例，分别只有24.95%和31.95%；而城市本地劳动者参加这两项社会保险的参保率分别为80.08%和75.27%。由于养老保险和医疗保险是社会保险体系中最重要的部分，因此，可以认为，在绝大部分城市本地劳动者被社会保险体系所覆盖的同时，七成左右的进城农民工仍游离在城市社会保险体系之外。尽管在2001年至2010年间，中国城市劳动者社会保险的参保率有了很大提高，但进城农民工与城市本地劳动者的社会保障权益差距，仍然十分巨大（见表2）。

表1 城市受雇劳动者劳动合同签订情况（%）

表2 城市劳动者社会保险的参保情况（%）

（三）进城农民工很难享受城镇住房保障

住房保障制度是最基本的民生保障制度之一，中国已经建立起包括廉租房、保障房和经济适用房等在内的相对完备的城镇住房保障体系。但是，无论是面向低收入居民的廉租房制度，还是面向中低收入居民的经济适用房制度，以及面向城镇职工的住房公积金制度，都是面对城镇本地居民的，均将处于城市底层的农民工群体排除在外。尽管目前国家出台了改善农民工居住条件的相关政策，但仍强调以用人单位作为改善农民工居住条件的责任主体，并没有将其纳入政府提供的住房保障制度之中[7]。从现有的保障性住房供应看，涉及的对象基本都是城镇户籍居民，中低收入的农民工家庭基本游离在政策之外。

从本文的数据分析看，2010年仅有11.67%的进城农民工居住在自有住房，其余的都是住在工地、单位宿舍或出租屋；而城市本地居民中80.70%都住在自有住房。而且，进城农民工的居住条件显著低于城市本地居民。从调查来看，进城农民工所住房屋有自来水、卫生间和管道煤气或天然气的比例，显著低于城市本地居民。例如，2005年只有64.07%的进城农民工其住房有卫生间，而89.36%的城市本地居民住所都有卫生间；2010年住所有卫生间的进城农民工比例提高到84.11%，但仍低于城市本地居民12.22个百分点。当然，需要肯定的是，在2005年至2010年间，进城农民工的居住条件在快速改善，而且与城市本地居民的差距也在快速缩小（见表3）。

表3 进城农民工与城市本地居民居住条件比较（%）

（四）进城农民工不能够享受城镇最低生活保障

最低生活保障是国家对家庭人均收入低于最低生活标准的人口给予资助，以保证该家庭成员的基本生活所需。根据1999年起实施的《城市居民最低生活保障条例》，只有拥有城镇户籍的居民，才有资格在生活困难时向政府申请援助并获得救助。农民工由于没有城镇户籍，因此无法享受最低生活保障及相关的社会救助。而且，直到目前，城市和农村最低生活保障仍都是按属地管理原则审批低保对象，所以进城农民工难以被纳入流入地城市的低保范围。有研究表明，即使一些城市放宽农民工落户条件，但往往会附加一条收入须高于当地最低工资标准之类的规定，意在减少低保人口，防止增加政府的城市公共服务成本。我们的调查显示，2010年有3.91%的城市本地居民获得了最低生活保障，但进城农民工的这一比例几乎为零。

（五）进城农民工子女教育尤其是高中阶段就学问题突出

自2003年国务院颁布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，明确农民工子女义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”的政策导向后，各地采取切实措施，多数地方基本实现了以公办学校为主接收农民工子女接受义务阶段教育。目前，约80%的农民工子女在城镇公办学校就读。一些地方不仅将农民工子女纳入学籍管理，安排教育经费，享受和本地学生同等待遇，还通过一系列干预手段，促进农民工子女融入城市学校。

目前的主要问题是，农民工子女在城市里很难有上高中的机会，更难以在城市参加高考，非本省籍农民工子女的中高考问题日益突出。中国高中教育还没有纳入免费义务教育范围，农民工家庭高中阶段教育负担较重。由于负担重，农民工子女初中毕业后弃读高中的现象比较普遍。调查还表明，21.9%的农民工希望子女能在务工城镇参加中考和高考，这个比例大致与举家迁移的农民工比例相当。这表明农民工在城镇就业和居住越稳定，越期望子女完全融入当地教育制度安排。这意味着考试制度的改革而非就读准入，已成为农民工子女融入城镇教育的新焦点[6]。

二、进城农民工市民化的政策演变及进展

农民工市民化是劳动力流动的必然要求，是工业化和城市化的必然趋势。进入21世纪，国家开始致力于大力实现城乡统筹，切实保障进城农民工的劳动就业权益，并在社会保障和随迁子女教育等方面进行大幅改革，推动农民工市民化进程。总体上看，2000年以来，国家开始不断取消农民工进城就业的不合理限制，逐步实现城乡劳动市场一体化；同时，积极推进就业、社会保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等多方面的配套改革。到目前，农民工社会化的法规制度框架基本确立，农民工市民化步伐不断加快并取得了明显进展。

（一）平等就业权利的进展

在20世纪90年代后期，一些大中城市为了保证城市居民就业，规定了限制或禁止农民进入的职业和工种。这些做法损害了进城农民工平等的就业权利，对外出就业农民带有明显的歧视性。在此背景下，国家开始通过劳动政策调整，加强对农民工的平等就业权益的保障。2001年3月，全国人大在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，着重强调打破城乡分割体制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。2003年，《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》颁布，要求取消专门为农民工设置的登记项目，强调对农民工和城镇居民应一视同仁。

2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中央“1号文件”）提出，进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手段，防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费。这一文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整改革框架。同年，又颁布了《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求地方各级政府，特别是城市政府要进一步提高认识，把改善农民进城就业环境作为重要职责。该阶段的政策，反映出政府对改善农村外来工就业环境的重视，标志着国家对农村外来工政策的调整进入新的阶段[8]。

2006年3月27日，国务院颁发了《关于解决农民工问题的若干意见》，强调要消除农民工就业歧视和促进机会平等。这是中央政府关于农民工的第一份全面系统的政策文件，它涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等方面的政策措施。2007年又颁布了《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》，基本形成了消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架。

（二）平等的社会保障权利的进展

社会保障制度是国家和社会根据法律法规，保证社会成员依法获得基本生活权利，以维系社会稳定的各种社会安全制度。从相关的法律规定来看，中国现行的城镇社会保险制度原则上已不排斥进城农民工进入，主要问题是缺乏切实有效的履行。

为推动社会保障体制改革，我国分别于1997年、1998年和1999年先后出台了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于建立城镇职工基本医疗保障制度的决定》和《失业保险条例》，对养老、医疗和失业保险的参保对象、缴费比率和享受条件等作出了明确规定。尽管这些法规所规定的社会保险覆盖范围有所不同，但它们都明确规定，只要是和有关用人单位形成劳动关系的职工，都有参加和享受相应社会保险的权利。但是，这些法规没有对“职工”的范围进行明确界定，使得许多用人单位都认为农民工并不是职工，从而没有将他们纳入社会保险对象范围。针对这一问题，中国2004年颁布的《工伤保险条例》对“职工”一词进行了明确定义：“本条例所称职工，是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。”可见，在此之前，在涉及农民工社会保险的法律规定方面，只有《工伤保险条例》明确将进城农民工纳入“职工”范围，而其他社会保险是否包括进城农民工，仍缺乏明确的规定。

2009年2月，国家人力资源和社会保障部向社会公布《农民工参加基本养老保险办法》，规定在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工，应当参加基本养老保险。这就明确规定了进城农民工享有与城市本地劳动力同等的社会养老保险权益。为促进人力资源合理配置和有序流动，保证参保人员跨省流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续，国务院决定从2010年1月1日起施行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。该办法的主要内容有：包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。

（三）子女教育平等权利的进展

20世纪90 年代中期后，政府开始意识到农民工子弟的入学难问题，在1998年由国家教委和公安部联合正式颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》中，已允许流动儿童在城市借读。2000年之后，政府对农民工子女入学问题逐步重视，也出台了一些政策或规定。2001年，国务院印发《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出流动人口子女接受义务教育的“两为主”方针，即以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主。2003年1月，国务院办公厅发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求流入地政府接收农民工子女在当地全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁；加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。在2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中，提出要“保障农民工子女平等接受义务教育”，并再次明确提出了“两为主”原则。

为解决进城农民工义务教育阶段后的教育问题，国务院办公厅2012年8月31日转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，对社会广为关注的“异地高考”问题作了明确规定，并要求各地有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。《北京市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中首次提出，对符合条件的来京务工人员随迁子女将满足他们接受高中阶段教育的需求。这一政策，给今后实现异地高考奠定了基础。

三、推动进城农民工市民化的政策建议

（一）户籍制度改革需要实质性突破

首先，中央政府要提出改革目标和实施时间表。即把以户籍人口为统计基础的城市化率作为指导性规划下发给地方政府，分人群有条件地设定完成改革的截止期。大致来说，在2020年之前分步骤、分人群满足目前1.59亿人的落户和基本公共服务需求，消除人户分离的存量问题；同时按照每年城市化水平提高1个百分点的节奏，在劳动力转移到城市后5年时间里，解决户籍问题。即到2030年前，大体上使完整意义上的城市化率达到70%。

其次，明确区分中央和地方在推进户籍制度改革中的财政责任。中央要对基本公共服务的内涵和外延做出明确界定，据此重新划分中央和地方责任，同时也可以避免不顾国情无限扩大覆盖范围的现象。建议由地方政府为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分埋单，而中央政府承担全部各级义务教育责任。这样，也可以同时解决长期存在的义务教育在地区之间和城乡之间的不均衡问题。

再次，地方政府根据中央的要求制定改革路线图，按照既定时间表推进改革。对于尚未纳入市民化时间表的农民工及其家庭，地方政府有责任尽快为其提供均等化的基本公共服务。根据问题的紧迫性，区分先后地推进基本公共服务均等化进程，大体上，均等化的顺序应依次为：基本社会保险（其中顺序应为工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险）、义务教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社会保险和义务教育的充分覆盖，应该无条件地尽快完成[3]。

（二）进一步解决进城农民工子女的教育问题

要改变义务教育的逐级划片管理模式，实行义务教育的属地管理模式，让农民工子女获得与城市孩子一样的受教育权利。城市政府应负责保障农民工子女平等接受义务教育的权利，将农民工子女教育纳入教育发展规划和教育经费预算。以公办学校为主接受农民工子女，政府按照统一标准向学校划拨生均经费。支持社会力量举办“农民工子弟学校”，对于愿意承担义务教育任务、具有办学师资和安全设施的民办学校在师资培训、教学设备购置、校园用地等方面予以支持，并按学生人数给予财政补贴，保证农民工子女能接受质量合格的基础教育。确立民工子弟学校的合法地位，妥善地将农民工子弟学校纳入国家教育体系，使办学者能进行长期的追加投资，设计学校的长远发展规划，发挥农民工子弟学校填补正规教育供给不足的缺陷[8]。

要着力解决进城农民工子女的义务教育阶段后的教育，尤其是“异地高考”问题。外来务工人员虽然不具备流入地的城市户口，但他们为城市发展、经济繁荣作出了贡献，已成为事实上的“当地人”。按照权责对等的原则，让他们的子女享受平等的受教育权、考试权和录取资格，像流入地的孩子一样，分享公平教育的阳光，是一种很正常的教育待遇，也是社会公共福利的应有之义。关于“异地高考”，可以借鉴有关专家提出的“全国统考+大学入学考试”模式[9]，即在全国统考之后，再加一场由各所大学自主出题和考试。这样既解决了高考户籍问题，消除了地域歧视，减少了“一考定终身”的偶然性，又充实了高校的自主管理权，符合大学“自治”的精神，有益于学术的继承与发展。

（三）建立和完善进城农民工住房保障体系

完善和落实农民工廉租房制度。鼓励有条件的企业建职工宿舍或农民工公寓，积极改善农民工在用人单位的居住条件。鼓励以大中城市城乡结合部的城镇社区和农村村委会为单位，利用非基本农田，为农民工兴建集居住、文化、教育、卫生服务设施于一体的居住社区。在符合城市发展规划的条件下，应允许集体经济组织利用集体土地建设符合农民工需求的集体宿舍和家庭式住房。发挥政府的主导力量，支持廉租房建设，使农民工租得起、住得下。政府要引导住宅开发企业在合理规划的基础上，建设面向农民工的低租金住房，向用人企业或农民工个人出租。

探索建立经济租用房制度，解决收入较高的农民工家庭住房问题[8]。“经济租用房”又叫经济性租房，是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以一定价格出租给特定人群。这些房屋的居住条件要好于廉租房，是专门为特定人群解决居住问题所设定的。它以政府提供政策支持为前提，用市场的办法建设和租赁，其租金价格略低于同等条件下的市场租金价格，房屋多为小户型，供应对象主要面向中低收入住房困难群体，房屋租金实行以物价部门核实的成本来定价。目前，这一制度已在福建等地推行。它是继经济适用房、廉租房、限价房之后，一种全新的住房模式。

（四）加强培训以提高进城农民工的人力资本水平

农民工能否由“乡下人”转变为真正的“城里人”，除了制度、法律、资金等因素之外，还取决于农民工自身的素质和自我发展的能力。综合素质较高的农民工，进城后一方面容易获得较多的就业机会，容易获得相对稳定的职业和较高的收入；另一方面又容易缩小与市民的差距，培育市民观念，承担市民义务，得到市民社会及其管理者的认同，更好地融入市民社会[10]。政府应通过加强进城农民工培训，提高他们的知识技能水平，为农民工市民化提供助推力。

当前，最迫切的是城市公共职业教育和培训服务应向进城农民工充分开放。目前，中国已经在城市建立起比较完善的公共就业服务体系，提供包括公共就业信息、公共职业介绍、公共职业培训和针对特殊对象的就业援助等服务，而且这些服务基本都是免费的。但是，这些服务主要针对城镇本地居民，进城农民工很难获得公共职业培训等服务。进城农民工在城市工作和生活，为城市经济做出了实实在在的贡献，而且相当一部分进城农民工已经在城市工作多年，除户籍身份外，他们与城镇本地居民没基本有任何区别。因此，现行的城市公共职业培训服务对象，应该扩大到所有在城市公共就业服务机构进行求职登记的农民工。中央政府要安排专门的资金，对农民工主要流入地进行专门的转移支付，以维护各地区之间在农民工公共职业培训负担方面的公平性。

[1]央视网.2013年全国农民工总量为2.69亿人.2014-02-10, http://m.news.cntv.cn/2014/02/10/ARTI1391997079978577.shtml.

[2]国家统计局.中国统计年鉴（2013）.中国统计出版社,2013.

[3]蔡昉,高文书.中国劳动和社会保障体制改革与发展道路.经济管理出版社,2013.

[4]李强.户籍分层与农民工的社会地位.中国党政干部论坛,2002(8).

[5]王春光.农村流动人口的“半城市化”问题研究.社会学研究,2006(5).

[6]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化进程的总体态势与战略取向.改革,2011(5).

[7]汤云龙.农民工市民化:现实困境与权益实现.上海财经大学学报,2011(5).

[8]王竹林.城市化进程中农民工市民化研究.西北农林科技大学.博士论文.2008.

[9]张苏婷.推进异地高考——中国高等教育改革的突破.佳木斯教育学院学报,2011(6).

[10]简新华.新生代农民工融入城市的障碍与对策.求是学刊.2011(1).