◎ 陈亚伟 杨忠伟 郑 皓 陆 媛

随着城市化进程的发展，越来越多的外来务工人员涌入城市，在给城市建设带来活力的同时，也引发了一些“城市病”，其中让城市管理部门颇为棘手的便是流动摊贩问题。流动摊贩的随处经营，给城市的交通、环境、形象等都带来了很大的负面影响[1]。而与此同时，“城管和小贩”的白热化抗争，一时间也将流动摊贩问题引到风口浪尖，生硬简单的截堵措施已经被证明缺乏合理性和公平性，面对城市弱势群体的生存诉求和城市整体利益的保全，能否通过弹性的规划方法，科学布局、合理改造流动摊贩区的经营现状，让外来务工人员也能齐享城市发展的红利，成为本文的主旨和期望。

一、流动摊贩区现状问题分析

笔者以苏州五大城区作为主要研究区域（包括高新区、相城区、工业园区、古城区、吴中区大部分区域），调查时间为2013年10月25日至31日，采用定点观察法、问卷调查法、跟踪法等调查方法，对研究区域内的流动摊贩区进行研究调查，根据调查结果得出以下三方面问题：

（一）活力有余、秩序不足的经营现状

流动摊贩虽然是一种非正规的就业方式，却缓解了许多城市外来务工人员的就业压力，给城市发展增添了活力。而同时由于其经营范围大、经营形式随意，所以很难对其进行管理。正如同盲人面前的“巨象”，虽然在城市中广泛存在，但却很难把握其整体特征并准确界定其范围[2]。加之其经营主体大多为文化素质不高的外来务工人员，易受市场经济盲目性和自发性的驱使，由此导致一系列的乱象的产生：道路被侵占、公共设施被滥用、城市环境恶化等，严重影响着城市形象。

（二）反复治理、标本难兼的管理困境

城市管理部门对区域内的流动摊贩的治理始终不能从根本上杜绝，需要反复高强度的执法来维持秩序，长此以往，不可避免产生疲劳执法的现象，执法人员在心态上和执法手段上难免出现偏差，间接加剧了城管人员和流动摊贩的矛盾冲突。如何从根本上解决这一困境的前提在于正视城市弱势群体的权益，城市管理部门在保卫城市的同时，也需兼顾他们的利益[3]，这才是标本兼治的基本思路。

（三）管制为主、忽视规划的惯性思维

流动摊贩区的规划目前还少有研究，涉及到与之有关的部分还仅是城市管理部门用来解决安置流动摊贩的措施中提出的。规划的滞后更加剧了管理上的困境。没有科学的规划使解决措施发挥不了应有的效用。要从根本上解决问题需要树立规划先行、管理为辅的思路，让流动摊贩的经营在规划设立的框架内进行，这才是解决目前问题的关键。

二、流动摊贩区特征分析

（一）经营特征

苏州几个地区流动摊贩经营产品种类大致可以分为4大类[4]∶ ①食品类，包括烧烤、土特产品、小吃零食、蔬菜水果等；②电子服务类，包括电子维修、手机贴膜、配件专卖等；③服饰与生活用品类，包括服装、鞋帽、锅碗厨具等；④其他，包括玉器首饰、耳机手表等。

不同的经营种类对经营空间的要求也不一样，食品类摊贩经营范围较小，但需要有充足的人流作保障；电子服务类摊贩对经营范围要求也不高，但需在靠近市中心的地区；服饰和生活用品类摊贩需要有较大的经营范围，但可以设置在远离市区的区域。

（二）活动特征

流动摊贩的活动呈现出时间和空间上的双重特性。从时间上来说，流动摊贩对时间的敏感度较高，平均一天中有3个时段为其频繁活动期，苏州地区的流动摊贩主要集中在 6点至9点、15点至18点、22点至次日0点活动。从空间上来说，流动摊贩由于无固定经营场所，平均每天需要辗转2-3个区域，具有一定的随意性；而当其熟悉区域内状况后，就会固定在某几个点之间流动，又呈现出相对的固定性。

（三）分布形态特征

通过对苏州五大主城区的现状调研显示，城市站点周边、小区路口、学校出入口、大型超市周边、步行街或者商业区外围、工地入口、一些旅游地区周边都是小贩频繁活动的区域。通过分析其空间分布形态，可以分为三类：点状分布、块状分布、线状分布（图1）。

1.点状分布

点状分布状态表现为区域内的分布没有明显的中心，呈现出一种无规律的，没有明显序列的散布状态。例如在大型超市周围、学校周围、旅游景区入口、部分企事业单位周围都呈现这种分布状态。形成这种分布状态的原因主要有以下几点：①区域人流量不稳定，人流导向不明确。例如在超市周围，因超市的入口较多而导致人流没有固定的流向，摊贩也无可以集中摆摊的区域。②地块周边有较完善的公共服务设施，在调查中的部分环境较优的社区，其内部配备了较完善的公共服务设施，相对于流动摊贩区经营的无安全和质量保证的产品，社区居民更愿意就近内部解决自身的消费需求。③区域周边有较为严格的管制措施。调查中发现部分企事业单位和学校周边虽然有较大的人流量和消费需求，但由于这些单位的管制措施较为严格，所以只能零星点状布置。

图1 三种分布形式示意图

2.线状分布

线状的分布状态表现为区域内的分布有明确的指向性，呈现出带状和线状的分布形态。往往这种分布状态会出现在人流较多的街道、马路周边，由于这类区域往往是人流车流较大的通行区域，如果没有相关的管制措施很可能会造成拥堵，对城市的影响很大。线状分布反映了道路市场的巨大潜力，不能一味的杜绝取缔，需要在充分把握道路使用效率的基础上，合理改造线性布局，使其能更适合城市发展的需要。

3.块状分布

块状分布状态表现为区域内的分布集中连片，呈现出块状或片状的分布状态。形成这种分布状态的原因有：①区域内具备较大集中场地，如车站前广场、校园入口、公园入口等都是这种分布状态经常存在的区域。②区域内有较大市场需求，这种分布状态能形成的原因归根结底是市场的需求导致的，市场经济具有自发性和盲目性，没有科学高效的管理，流动摊贩就会形成如此的分布状态。③区域管理的薄弱。在调研中发现，区域内的管制措施在流动摊贩形成和分布过程中占有重要的作用，管理上的薄弱会直接导致流动摊贩的数量增加，继而形成这种集中连片的分布状态。

三、“弹性理念”在流动摊贩区规划中的必要性分析

流动摊贩区的分布有着自身的规律，基于弹性理念的流动摊贩区规划要立足于其自身的特征，用规划的方法对其研究和探讨，以实现流动摊贩区布局模式和规划对策的优化创新。鉴于此，增加流动摊贩区规划中“弹性控制”的考虑主要基于以下三方面原因：

（一）流动摊贩区自身的不稳定性

流动摊贩区是一种临时性的经营网点，其分布位置、布置形式、经营方式具有很大的随意性。受其经营主体和市场影响很大，加之政策和城市管理上的左右，加剧了其不稳定性。所以刚性的规划模式很难适应其发展规律，当下出现的“越管越乱”、“越疏越堵”现象正是由这种原因产生的。

（二）流动摊贩经营主体的特殊性

流动摊贩行业与其他行业的不同之处在于经营主体的特殊性。流动摊贩的经营主体大多由外来务工人员、城市下岗人员、失业人员、残疾人等组成[5]。这些人大多为城市弱势群体，他们的经营行为大多是为了解决生存问题。出于人本主义的规划要求就必须让规划留有余地，怎样在不影响城市正常运转的前提下，给社会弱势群体一个生存空间更是体现了弹性的要求。

（三）城市土地利用模式的高效性

城市土地资源有限，市区的土地更是寸土寸金，城市土地资源需要合理分配、高效利用才能体现其实际的价值[6]。流动摊贩是一种小成本的经营模式，无法负担起城市高成本的地价租金，这就决定了流动摊贩这种小成本的经营模式不可能拥有长期性固定的经营场所。而且流动摊贩经营范围小，流动性大，对土地要求不高，刚性的规划很可能会造成城市土地资源的浪费。从这两方面说，流动摊贩区更适合弹性规划的要求。

四、基于弹性理念的布局模式研究

流动摊贩区之所以难以管理的一个很大的原因就是分布范围广、跨度大、规律难把握。因为流动摊贩区流动性强，往往会导致其空间上分布的无序状况。传统做法往往从微观出发，“头痛医头、脚痛医脚”，很少注重宏观的布局研究，这直接导致了实际效果的大打折扣。笔者根据调查结果，分析总结了三种布局模式。(表1)

（一）中心分散式

这种布局模式是为了应对流动摊贩分布较分散，分布状态较无序的城市片区。其主要的形态特征是有一个明确的聚集中心区域，周围分散布置若干个规模较小的集聚点。在一定片区内，这几个集聚点组成一个相互作用的组群结构。这种布局模式的优势在于，在一定的片区范围内，能够最大程度的将流动摊贩的分布控制在一个稳定的结构内，而在这个结构里，中心集聚点发挥着最大的吸引力，承担将大多数零散的流动摊贩区聚集起来的作用。而周围的规模较小的集聚点则充当着分散中心集聚点压力的作用。现实中许多城市管理部门已尝试设置能够吸引流动摊贩集中经营的区域，但大多忽略了其可承载力，导致这些设定的用来聚集流动摊贩的区域一经开放就被周围的流动摊贩们一哄而入，各种问题就又接踵而来。

（二）轴线放射式

这种布局模式主要应用于分布呈带状趋向的区域，主要针对的是沿道路分布的流动摊贩区。这种规划布局形式充分尊重了城市交易功能和城市市民购买行为的规律，主要的问题是如何协调好流动摊贩的经营活动与城市道路功能的使用，但需要注意的原则是，城市道路的功能使用是首要的，流动摊贩的经营活动需在不影响道路功能使用的前提下进行。

（三）内调整合式

这种布局形式的使用范围较广，主要是对上述两种布局形式的补充，其主要特征是利用和改造片区内废旧地段或建筑，充当临时性的流动摊贩区经营场所。其最大的优势就在于能最大限度的挖掘各片区内的空间使用潜力，提高城市废弃区域的利用效率，更加有效集约的整合城市土地资源。这种布局形式往往和周围环境能较好融合，只要稍加管理就能起到较好的效果[7]。

表1 三种布局模式的比较

五、基于弹性理念的规划对策探讨

近年来，城市管理部门渐渐认识到管理流动摊贩区光靠取缔清理不能从根本上解决问题，流动摊贩的经营主体们，更多的是社会底层人员，属于社会的弱势群体，假如不能有效的顾及他们的利益，解决他们的生存问题，流动摊贩区混乱的状况就会长期存在。于是各种针对解决流动摊贩经营空间的措施应运而生，而在具体操作过程中，由于其本身的缺陷，加之没有明确的执行标准，使得这一人性化的举措的实际效果大打折扣。笔者基于弹性理念的规划思想，综合对流动摊贩区的调查研究成果，分别提出城市开放空间、城市道路空间、廉租商铺的利用以供参考。

（一）城市开放空间的弹性利用

1.基本概念阐述

城市的开放空间指的是供居民日常生活和社会公共使用的室外空间，包括街道、广场、居住区户外场地、公共绿地及公园等场所[8]。城市开放空间是城市市民集中活动的区域，正是由于其大量的人流，也同时成了许多流动摊贩频繁活动的区域。市民使用的需求和流动摊贩经营需求不可避免会产生矛盾和冲突。由于没有有效的规划和管理，流动摊贩所带来的消极外在性给城市开放空间带来很大的负面影响。如何能把流动摊贩的活动区域控制在一个有效的范围内，使其能在满足自身经营活动的同时，最小限度地影响城市市民对开放空间的使用成了管理部门的一大难题。基于此出发点，笔者提出了针对流动摊贩区的城市开放空间弹性利用的方法。具体可以概括为：在街道、广场、公园等城市开放空间的某个范围内，划定一个或几个有特定标识的区域，流动摊贩只有在特定的时间段，才能在其规定的区域内使用经营（图2）。

图2 开放空间弹性利用示意图

2.空间弹性特征

针对流动摊贩的开放空间弹性利用是充分考虑到了市民对城市开放空间的使用规律，尊重了城市空间集约利用的原则，其最主要的特点就是其在空间利用上的弹性。

空间弹性特征主要表现在经营范围的可变性，事先规划好不同的经营范围区，并制定相应的时间准入规则，体现了空间利用上的灵活性。而这种灵活的空间使用是基于流动摊贩自身流动性所决定的，流动摊贩规模小、成本低、灵活性高，为了获得更好的市场，他们必须从一个地点转移到另一个地点，这种不断的流动导致了其对同一个开放空间的使用状态并不是一成不变。例如在调查中发现高新区邓尉路某高校的次入口，在早上6点至9点之间有少量的早餐摊贩，而在夜间22点至次日0点，这里却成了一个容纳十几个摊贩的小夜市。这种变化的状态反映了城市市场选择的要求，也为开放空间的弹性利用提供了依据。

3.开放空间弹性范围的划定

针对流动摊贩的开放空间的弹性利用，首先最主要的是要尊重每个开放空间自身的使用功能，其次在开放空间划定经营范围的选择上，要尊重城市市场选择的结果，以流动摊贩自然聚集的区域为基础，结合自身要求划定范围。最后对于每个开放空间划定的经营区数量上不要过多，防止因此而造成的管理上的混乱，建议不超过2个即可。

（二）城市道路空间的弹性利用

1.道路空间在流动摊贩规划中的巨大潜力

不管是在中国的城市还是农村，在道路上摆摊经营似乎成了一件稀松平常的事情。笔者随机抽样调查了苏州5个主要城区20条道路，其中有8条都有不同程度的被流动摊贩侵占经营的状况。道路空间之所以能成为流动摊贩经营主体们争相入驻的热点区域，原因有很多，其中一个重要的因素是因为其有稳定而量大的人流，大人流量就意味着有足够的市场[9]。另外经营场所的临时性、便捷性、自由性也是他们要考虑的因素，相比进入正规市场经营，道路市场更加自由，而且也有足够的消费群体，因而自然成为众多流动摊贩经营者的首选之处。

马路市场繁荣不衰的背后，一方面的确是由于城市管理方面的失位。另一方面也反映了道路空间在流动摊贩布局规划中的巨大潜力，如果能将道路空间的部分区域在规定的时间内作为流动摊贩的经营区域，并做到统一管理，那将能大大缓解占道经营的乱象。

2.城市道路利用率调查

基于上述出发点，笔者选取研究区域内5条道路：邓尉路、金门路、狮山路、竹园路、广济南路，调查其利用率情况。其中，狮山路是城市主干路，金门路、广济南路和竹园路是城市次干路，邓尉路是城市支路。调查以平均每分钟的人流量和车流量作为衡量道路利用率程度的主要指标。根据每条道路具体路况分别选取若干个观测点进行调查，调查时间为2013年11月12日至18日。 结果显示，在调查期内，平均人流量由高到低分别为：邓尉路、广济南路、金门路、竹园路、狮山路 ,平均车流量由高到低分别为：狮山路、广济南路、金门路、竹园路、邓尉路(图3)；在每日7点-10点，16点至19点，各条道路的利用率都普遍较高，而在20时开始，每条道路的利用率都明显下降，一直至次日3时，所有道路的利用率都降到最低值（图4）。

图3 道路人、车流分项统计图

图4 道路人、车总量变化趋势图

3.城市道路空间弹性利用方法的探究

根据调查结果得到以下道路空间的弹性利用方法：狮山路、广济南路是城市主要道路，承担城市主要交通输送的作用，不适合作为流动摊贩的经营场地；而邓尉路、金门路、竹园路是城市次干道或支路，所要承受的交通压力较低。邓尉路在20时至次日4时、金门路在21时至次日1时、竹园路在22时至次日1时是道路利用率较低的时段，可以在这些时段放宽道路的管制，允许部分商贩入内经营，但要做到统一的布局与统一的管理，确保道路空间利用的高效与有序。

（三）廉租商铺的开发利用

1.与廉租房的比较

相对于廉租商铺，廉租房似乎更为人熟知，廉租房作为一种城市保障性住房，是为城市中低收入家庭提供的住房，其分配的形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。与廉租房相比，廉租商铺与廉租房的共同之处是就在于其相对低廉的房租费用，都带有社会福利性质。但在某些方面也有很大的差异之处，首先是其目标对象上，廉租房是针对城市特困人群提供的，申请人必须具有5年以上当地城市常住户口，而廉租商铺是主要是针对城市外来人口以及有就业困难的城市弱势群体的[10]；其次在用途上，廉租房是供家庭居住的，而廉租商铺是被用来经营商业活动的。最后在房源上，廉租房的房源较多样化，包括新建住房、空置楼盘、改造危房、老旧公房，而廉租商铺的房源主要以新建商铺和改造旧房为主。

2.政府主导的多元开发模式

廉租商铺的开发主体是政府主导的多元开发模式，由于带有社会福利性质，政府可以扮演牵头者的角色，给予开发商不同层面的优惠政策，让其和政府合作开发这些廉租商铺。在开发廉租商铺的房型上，由于流动商贩的所需的经营空间较小，所以可以将一个标准商铺分割成若干个小隔间，这样既满足了商贩的需求，又可以提高整个商铺的利用效率。为了适应市场经济的需要，需要引入一个分级供应的思想，既廉租商铺的种类和标准不是一致的，在满足廉租店铺的基本要求下，可以在城市不用的区域建设有不同标准的廉租店铺。

六、结语

流动摊贩区作为城市的一种非正规就业方式，极大地缓解了城市劳动力市场供过于求的基本矛盾[11]，给城市发展带来了活力。而同时也正是由于其非正规性，与现代城市的发展追求的秩序与效率背道而驰，这就需要城市规划工作者去调解与平衡，可以预见的是，流动摊贩区在未来的一定时间内长期存在，而流动摊贩群体作为城市的弱势群体理应受到关注与重视，在城市转型的关键时期，城市的发展特别是大城市的发展更要体现一种包容与人本主义情怀。当然，这需要包括政府、规划工作者、企业、市民等各方的通力协作。

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[9]车子平.“马路市场”的经济学角度分析[J].南方论刊,2003(01):54-55).

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