◎ 蔡翼飞

新型城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化的关键要保障进城的农业转移人口能够享受与所在地城镇户籍居民平等的基本公共服务。长期以来，农民虽进城务工经商，但户籍身份并没有改变，而城镇户籍缺失的背后是无法享受与市民同等的一系列基本公共服务待遇。户籍制度广为诟病的真正原因是户籍制度背后依附的公共福利体系，这套制度体系妨碍了人们平等享受公民基本公共服务权利的自由。进城农业转移人口工作没有培训，住房没有保障，失业没有救济，看病难以报销，子女就读公办学校无门。但户籍作为一种人口管理制度，其本身是必要的，纵观全球，世界各国都有自己的户籍制度。中国真正应该解决的问题是如何剥离依附于户籍之上所依附的公共福利，形成以常住人口为对象的基本公共服务供给体系，这是破除农业转移人口市民化障碍的釜底抽薪之策。

一、城镇基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务的范畴很广，我们所关注的基本公共服务均等化问题限定在城镇范围之内。从定义来看，基本公共服务是以保障公民基本人权为主要目的、以均等化为基本特征、以公共资源为主要支撑的公共服务。而“均等化”指全体公民都应公平、普遍地享有的公共服务，基本公共服务是诸多公共服务中最具公益性质和平等色彩的服务类型。所谓“均等化”并不是要求所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认区域、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，即“底线均等”。基本公共服务应当是一个动态调整的体系，而且要与经济发展水平相适应。基本公共服务所含领域应随着财富增长和政府财力的提高而逐步拓宽，服务质量也应逐步提高。在底线均等、动态调整、财力匹配的原则下，我们认为当前的基本公共服务应包括以下五个领域：基本医疗、义务教育、保障住房、就业服务和社会保障。

考察城镇基本公共服务不均等有两个角度：机会不均等和结果不均等。所谓“机会”是指在国家制度和法律法规内，对能够享受服务的人群、范围和程度的限定；而“结果”是指政府公共产品的投入，或者居民实际享受到的服务的数量和质量。本文主要考察结果不均等的表现。

二、城镇基本公共服务不均等的表现

1.城镇基本公共服务在不同群体间的表现

基本公共服务的空间配置最终都要落实到居民个人享受到的公共服务水平上，因此基本公共服务是否均等最重要是要看居民间差距有多大。1958年以来，我国就建立起以户籍制度界定公民居住身份的户籍制度。此后几十年间，基本公共服务体系不断与其相衔接，形成了城乡二元的福利体系。这种体系初衷是为了保障以城市为主重化工业战略的实施，减少城市消费，节省下来的财富投入工业生产领域。随着改革开放，特别是20世纪90年代以来城镇化的加速推进，城乡福利体系亟待加以调整，以顺应城镇化和工业化对劳动力和居民消费的需求。但以户籍制度为核心的城乡二元基本公共服务配置结构并未发生有效变化，致使消费结构失衡、城乡收入差距拉大、城镇人口群体不公凸显。社会保障是基本公共服务最关键的组成部分。受资料限制，我们无法准确测量城镇居民和农业转移人口之间的差别，但可以通过城镇单位职工和农民工之间的社保差距反映出城镇居民和进城农村人口之间基本公共服务的差距。图1给出了社会保障领域城镇单位职工和农民工之间的差别，前者在养老、工伤、医疗、失业和生育保险覆盖率上分别高出后者362%、113%、225%、388%和533%。

图1 2010年城镇劳动者与农民工社保领域的差别

表1则从更宽泛的基本公共服务领域描述了农民工群体与城镇户籍居民之间的差距状态。2009年，仅有10%的外出农民工在流入地拥有住房，而城镇居民住房拥有率达到87%，35.4%的农民工租房住，13%的城镇居民租赁房屋。与城镇户籍居民不同，大部分农民工需要承受远离亲人的寂寞，仅有20.4%的农民工举家外迁。农民工的职业技能培训也大大低于城镇户籍劳动力的比例，这就造成在人力资本积累方面，后者有着明显的优势，这种优势反过来又强化了获取收入的能力，从而进一步拉大了收入差距。当地政府对户籍居民的帮助也远高于农民工，前者获取帮助的概率是后者的两倍，这反映出政府更注重保护本地居民的态度。

表1 城镇内部群体间的基本公共服务差距：农民工和户籍居民

2.城镇基本公共服务差距空间上的表现

城镇化本质上是人口在空间上的再分布过程，由于空间是开放的，农业人口的转移也是多元化的，既可以转移进入毗邻的城镇，也可以跨越更大的区域，向其他发达城镇转移。因此，我们认为，城镇基本公共服务不均等既表现在总体农业转移人口和城镇户籍居民之间，也表现在不同区域的城镇、大中小城市和小城镇之间，前者可以称为城镇基本公共服务的“群体间不均等”，后者可称为“空间不均等”。

以往社会更关注群体间的差别，但却较少关注空间上的不均等。事实上，随着近年来各项社会保障制度的不断完善，以及中央政府不断推出新的举措，农业转移人口的境遇已得到明显改善。但另一方面，由于区域经济发展的不平衡，加上行政管理体制和公共财政支出体制改革还不到位，基本公共服务不均等更多地表现在发达和欠发达地区的城镇、大城市和小城市、市区和小城镇几个空间维度。我们认为，新型城镇化所要求的城镇基本公共服务均等化是全方位的，空间均等化也是要重点关注的。

区域间基本公共服务的差距主要表现在东部和内陆地区之间。在我国，地区差距长期以来是一个突出问题，地区差距表现为经济发展水平差距、居民生活水平差距及享受到的公共服务差距。同时，差距表现是多空间维度的，包括区域间、省域间、城市间等等。表2中计算了东北、中部和西部与东部地区基本公共服务水平的相对值，以该指标反映区际基本公共服务差距。中部和西部出除在居住面积、医疗卫生投资和住房保障投资之外，基本公共服务的各项指标均低于东部地区水平，东北地区与东部地区各指标相比互有高低，其中收入和健康投资与东部地区的差距较高。由此可见，内陆地区虽然在个别指标上高于东部地区，而且主要是东北地区相对较高，但总体上中西部地区的城镇基本公共服务水平与东部地区差距较大。

省际城镇基本公共服务不均等程度不断扩大，服务水平与可支配收入水平呈现显著正相关。公共领域投资的高低也意味着居民未来公共服务配置水平的高低。在统计上，通常使用基尼系数来反映差距状况。在此，我们测算了城镇在卫生健康、教育、住房保障和社会服务四个领域上人均投资量的基尼系数。基本公共服务领域的人均投资差距均高于人均收入水平的基尼系数。如果以人均可支配收入差距作为标准，可以看到各项公共服务的差距均高于收入水平的差距，特别是人均住房保障支出和人均社会服务投资两项指标。图2显示了2011年基本公共服务领域人均投资与城镇居民可支配收入的关系，可以看到两者呈现显著的负相关，即收入水平越高的地区基本公共服务领域的人均投资量越低。这就说明，政府对基本公共服务领域的投入对居民生活水平进行逆向调节，即生活水平越低的地区，政府在公共服务领域的投资越高。

图2 省际城镇基本公共服务的差距及与居民收入的关系

表2 基本公共服务的区域差距

从发展趋势上看，各项基本公共服务投资的差距略有上升。由于社会发展速度本身存在差别，必然会传导到基本公共服务领域，因此我们需要找到一个参照系，观察城镇基本公共服务领域差距的相对变化。如果将居民可支配收入水平差距作为参照，则可观察到基本公共服务领域差距的扩大趋势更加明显。人均教育投资省际基尼系数由0.125提高到0.130，人均卫生投资略有下降，在社会服务领域的投资差距上升的趋势非常明显，由0.245提高到0.330。

图3 各项基本公共服务人均支出省际基尼系数变化

表3 2010年不同等级城市的基本公共服务指标

城市的规模差别巨大，最大的城市人口超过2000万，最小的城市人口规模仅几万。由于城市规模和经济实力相差巨大，城市间提供基本公共服务的能力也差异显著。城市基本公共服务配置呈现规模正相关特征，大城市和小城市之间的差距比较大。表3计算了2010年不同规模城市基本公共服务各领域的基本状况。市辖区常住人口大致反映了地级以上城市的规模状况，依据城市的规模我们将287个市辖区划分为5种类型：800万以上的为超大城市，300～800万的为特大城市，100～300万的为较大城市，50～100万的为中等城市，50万以下的为小城市。可支配收入是对基本公共服务总体状况的一个侧面描述，可以看到，城镇居民的可支配收入随着城市规模的下降逐步降低，超大城市和特大城市城镇居民可支配收入分别高出小城市70%和30%，较大城市、中等城市和小城市的可支配收入基本处于同一水平。以万人执业医师人数来反映城市医疗健康服务配置状况，计算结果显示，该指标也呈现规模正相关特征。教育基本公共服务品的配置则出现与前两个指标完全不同的模式，规模越大的城市小学教师密度反而越少。我们计算了参加社会保障覆盖面指标的城市差距，基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数占总人口比重，结果也发现各指标显著地呈现规模正相关的特征。

三、城镇基本公共服务不均等的成因

城镇基本公共服务配置领域宽泛，但这些制度大多与户籍制度挂钩。因此，理解城镇基本公共服务在群体间和区域间不均等的原因，必须通过户籍制度改革这把“钥匙”。

第一，基本公共服务配置不均一定程度上要归结为区域发展水平不平等。地方政府对城镇居民基本公共服务配置负有重要责任，其履行责任的前提和手段是财政收入，而财政收入又受到当地经济发展水平的制约。因此，基本公共服务空间配置不均等既是国家财政转移支付制度的欠缺，也是一个发展阶段问题。因发展水平的差异，地方政府财政收入能力差别很大，导致提供基本公共服务的能力不同。工业化中后期阶段最突出的经济技术特征就是规模经济和集聚经济，大城市是其集中表现，其经济效益远超过中小城市。这种现象从近年来大城市规模的膨胀就可见一斑。更高的效应决定了更多的税收收入，居民收入更高也就意味着更多的社保收入。在当前分税制的财政体制下，大城市的政府有能力提供更为全面的基本公共服务。而小城市根本无力承担基本公共服务的支出，而且财力的薄弱也直接影响了流向转移支付资金的使用。

第二，基本公共服务与户籍制度挂钩，但户籍改革进展比较缓慢。改革用城镇户籍配置基本公共服务的制度体系是人口城镇化制度建设的基本方向。但是，社会各界对如何改革户籍制度导向认识不一，主要有“取消论”、“剥离论”和“准入论”几种主张。“取消论”者认为，能够进城的农村剩余劳动力都已经进城了，允许农村人口自由流动并不会带来管理失控、城市贫民窟等问题，应该迅速取消户口限制。“剥离论”者认为，阻碍农村人口融入城镇的障碍并非户籍制度本身，而是依附于户籍制度的大量基本公共服务功能，应该剥离这些功能，还原户籍的人口登记功能。“准入论”者认为，由于城市放开户籍的门槛不同，大城市户籍含金量较高，短期内放开可能导致人口涌入、管理失衡等问题，应该坚持循序渐进的原则，通过设置准入标准保障外来人口有序落户。几种主张各有支持者，在没有形成统一观念的前提下，国家也不能贸然出台统一的户籍改革政策。

第三，各项制度改革进度不协调，缺乏顶层设计。首先，财权与事权的划分不合理导致地方政府为进城农村人口提供均等化服务的动力不足。1994年的分税制未对省级以下政府分税模式未作相应调整。进城农村人口产生的各种成本主要由流入地城市政府负担，特别是县和市两级政府。农民工多半从事第二产业，产生税收以增值税和企业所得税为主，而两个税种大部分要上缴中央，因而地方政府缺乏为农民工提供基本公共服务的激励。其次，户籍改革需要土地相关制度的相应调整。目前的土地法律没有赋予农民工对承包地、宅基地和集体资产的处置权。农民进城后一方面面临着高额生存成本，另一方面其名义上拥有的土地不能按照市场价值变成可交易资产，这相当于降低了农民在城镇中定居的能力。此外，我国公共财政体系仍然主要是与户籍制度挂钩的。户籍人口规模是具体财政支出项目与规模设置的依据。例如，在公共安全、教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等领域，管理机构设立、人员编制配备、任务下达、办公运转费测算等基本支出均按照城市户籍人口或辖区户籍人口设置。而与常住人口相关联的仅有职业教育、市政设施、信访支出等少数影响不大的领域。农村人口城乡和跨区域流动后，流入地和流出地的政府财权和事权没有相应地改变，造成该提供服务的地区在经费、机构设置和人员编制等条件上无法满足服务外来人口的需要。

四、城镇基本公共服务均等化的实现路径

农业转移人口在城镇经济社会发展中起着关键的作用，给予这个群体平等的基本公共服务是新型城镇化的重点任务，也能起到对户籍壁垒釜底抽薪的效果。面对当前改革过程中的突出问题和约束条件，我们从总体思路和具体政策两个方面提出城镇基本公共服务均等化的实现路径：

第一，要遵循城乡统筹、循序渐进和重点突破的原则。首先，户籍和公共福利制度改革基本出发点是缩小城乡差距，使发展成果能够公平地共享。在城乡发展不协调、居民福利差异过大的条件下，开放户籍难免会形成类似于拉美和南亚国家城市中出现大量贫民窟的现象。户籍制度改革要统筹城乡经济社会的发展，缩小城乡、地区间的福利差距，通过逐步放松户籍使城乡资源要素有序、合理流动，推动经济社会发展步入良性循环轨道。其次，循序渐进。人口城镇化是一个庞大的系统工程，户籍制度改革也需要其他制度协同并进。户籍制度改革首先需要公共财政资金的支持，应建立公共财政体制与户籍制度改革协调联动机制，户口放松和基本公共服务支出增长所造成的财政支出缺口要能够得到及时有效的补偿，而财政支出的增量也应更多地放在提高公共福利平等程度上。户籍制度改革过程中还要切实保障农民合法权益，享受基本公共服务是公民与生俱来的权力，农民在农村的土地和集体资产是其拥有的财富，不能拿城镇户籍或社保换取农民的承包地或宅基地。再次，在统筹兼顾户籍制度改革基础上，还要在重点领域有所突破。这样一方面有利于解决进城农民最迫切要解决的问题，另一方面也让他们看到中央的决心与未来的希望，从而积累推动户籍改革的“正能量”。

第二，全面推行居住证制度，还原户籍制度的人口信息登记功能。世界上大多数国家都存在户籍制度，原本是承担统计人口与证明公民合法身份的功能，只有在少数国家将公民的基本公共服务权利与户籍身份相挂钩。今后户籍要逐步脱离基本公共服务配置基础的功能，将居住证制度作为配置的依据。尽快出台全国性的《居住证管理办法》，居住证申办要从低门槛逐步走向无门槛，常住外来人口只要有固定工作，自愿申请，都可办理居住证。持证人在就业权、义务教育、技能培训、临时性救助、基本医疗保险、基本养老保险和失业保险等方面，享受与当地户籍人口同等待遇。

第三，根据成本消化能力逐步剥离与户籍挂钩的基本公共服务。坚决停止赋予城镇户籍任何新的公共福利内容，由国家专门制定监督机构对各地新出台的政策进行监督，真正做到新出台的就业、义务教育、技能培训、保障房分配等政策不再与户口挂钩。对目前仍与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，按难易排序，先易后难，逐项研究新标准并制定改革时间表。推进廉租房申请资格与户籍脱钩，目前已经与户籍挂钩的住房限购政策应尽快出台替代办法。巩固和落实义务教育与户籍脱钩，推进学前教育、异地高考的份限制改革。加快城镇职工养老、医疗保险向农民工开放，推进城镇居民养老、医疗保险和社会救助与户籍脱钩。

第四，建立以常住人口为服务口径的基本公共服务供给体系。国家应建立常住人口为服务口径的公共转移支付制度，厘清中央和流入地、流出地政府的责任，调动流入地城市政府接纳进城农村人口的积极性。为配合该项制度的建立，各地区要建立常住人口身份识别制度和监测体系，今后的各地区公共服务部门的人员编制实施按常住人口配置并建立动态调整机制。另外，中央在流入地城镇基本公共服务均等化事业中应该给予更多的支持，人口的城乡和跨区域流动带来的成本不能都由流入地承担。

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