从自主自治到复合共治的逻辑演变

2014-03-11杨涛

云南行政学院学报 2014年2期

关键词：集体行动共治社群

杨涛

（南京大学，江苏南京，210046）

从自主自治到复合共治的逻辑演变

杨涛

（南京大学，江苏南京，210046）

社会治理是自主自治与复合共治的统一安排。一方面，资源和权力分散于多中心的组织体系中，可因地制宜地自主处理管辖范围内事务；另一方面，分散的主体可联合起来共同处理复杂的事务。为应对复杂公共事务所带来的挑战，多元化自治单位主要通过问题建构、组织化、规范化、网络化、政府职能的发挥和冲突的协商演绎，来实现由分散自治向复合共治的转化。在政府的认可和支持下，自治单位在保持其主体地位的前提下，通过整合政府的、社会的和市场的资源，以及通过结成多元化的伙伴关系，构建一种网络化的治理结构。

自主自治；复合共治；集体行动；网络化

自主自治是指社群、组织或机构内成员的集体决策与协商合作。事实上，自主自治是社会治理的基础，也是复合共治的逻辑起点。没有参与主体的自主自治，也就没有真正意义上复合共治。复合共治指的是，为解决共同面对的问题，分散的行动主体通过协商协调、竞争博弈和规则规范来联合相关主体，以集体行动的力量来处理问题。复合共治所处理的问题、事务和项目往往涉及到多领域、跨辖区的群体、组织或机构，所涉及的主体差异性更大、利益上更具冲突性。多元化自治主体通过其相互交叠而复合成一种网络化结构形态，由自主自治发展成为一个具有开发性、流动性和系统化的“复合体”。那么，自主自治作为社会治理的基础，应如何理解其内涵？分散的自治主体是如何演变为网络状复合体？这样的一个“复合体”具有怎样的属性和特性？在多中心复合化过程中，应当如何定位政府职能？

一、自主自治是复合共治的逻辑起点

自主自治指的是，社群成员通过集体行动对社群内事务进行自主安排、自我管理、自我决策和自我负责。自治单位以外的组织对于自治机构内的安排与运作，可以发挥其辅助性功能。［1］从这个意义上说，社会首先是自治的，政府机构是为了辅助社会自治而建立的。无论是何种类型的自治单位，只要其有能力去完成其面对的任务，他主体的介入就是不必要的。如若自治单位缺乏某种资源去完成自治的事项，那么他主体可弥补此种欠缺而发挥辅助性功能，而且只限于辅助，还要确保辅助的幅度和力度是适当的。实际上，个体自主性是社群自治的力量源泉，也是社群自治的基础，因为个体成员是真正意义上的行动主体。若要对自主自治有更深的理解和把握，就必须对个体的自主自治有所探究。

1.个体的自主自治

一切行动都是由个体做出的。个人根据自己的偏好选择自己的生活方式，并管理他们自己的事务。自主自治指向个体行动的自主性，个体在追求人生目标和寻求人生意义中释放出其作为人的心性。“人性就是把一个人自身的自由据为己有。一个具有人性的人是对他或她自己生活负责的人，根据自己的内心行事，是一个自我主导的个体。”［2］个体按照自己的判断，冒着自己的风险，追求自己的生活目标，并承担起责任。由此，可增进个人的知识、技能和品德。［3］就个体而言，在仅与他本身有关的一切事物上，他是自主的，除非其自主安排和行动对他人构成危害。个体的自主是相对的，因为个体自主还受到个体能力和所占资源的双重限制。为拓展个体的自主性，就要培育个体自治的能力以及与他人合作的素养。

个体的自主自治还指向个体所具有的处理事务和自我保护的能力。当个体面对内外危机时，其内在的保护性因素就被激发出来，使得其具有一种抗御困境并恢复正常适应的能力。［3］为发挥个体所具有的能力，就必须培养和塑造个体的自我效能感。自我效能感，指的是个体相信自己具有组织和执行行动以达到特定成就的能力的信念。［4］自我效能感影响个体的目标选择、在特定意图中付出多大的努力、在面临障碍和失败时能坚持多长时间、从不幸中恢复的能力、个体的思维方式是自我妨碍还是自我帮助、在应对高负荷的环境要求时体验到多大程度的应激和抑郁，以及所能实现的成功的水平。［4］

为发挥个体潜能和塑造其自我效能感，与个体相关的其他主体不能出于“爱意”而对其过度保护，也不能出于控制而限制其行动空间；相反，应当相信其自我处事的能力、责任心和承担责任的决心。个体所处的外部环境对于个体自主性、人格和能力的培养至关重要，这样的环境包括家庭、学校、邻里、社群及其所处的文化和制度环境。在一个保护-庇护、中心-边缘、等级制占主导的社会制度环境中，则很难培育个体的自主性。与之对应，在一个注重自由个性、承认差异、尊重平等、互惠合作和公共精神的环境中，则易于培育个体的自主性。

2.社群的自主自治

社群的自主自治指的是，在特定的地域时空中，社群成员通过社群规范和集体行动来处理社群内事务的过程。个体之所以服从所在的社群规范和公共权力，因为与其他成员联合起来对自己有利，通过社群中能够发生制约作用的权力，可保证成员相互承担责任和履行约定。集体行动包含了参与主体间的利益计算，但自利并不等同于自私，自利可通过利他而得以实现。人们为了他人的利益而牺牲自己，不是因为牺牲是高贵的德性，而是因为这些牺牲对于双方都是有益的。如此，谋求个体的利益也可实现其他成员及其共同体的利益。社群中个体成员应当努力理解其所在环境及其可能面对的公共事务，“让他们自己的生活最大限度地与其他人相协调，”［2］并在共同行动中使个体自主的品格和能力得以养成。

社群的社会秩序有赖于其成员通过互动合作和自治安排来完成。社群成员拥有外生的、确定的地位和资源，［5］他们在一个制度结构之下，就其面对的公共事务，协商讨论、妥协交易、竞争博弈、构建联盟并达成协议，从而推进社群公共项目的运作。在社群自治中，自治机构的权力由其成员所授予，因此，自治机构的权力来源于其成员，并作为其代理机构对内和对外处理社群所面临的事务；同时，自治机构如何行使其治理权能，将受到社群内外主体的监督和问责。社群成员的行为取向和表现受到社群规范和结构的塑造，同时成员的认知与行动也塑造着社群的制度结构。

3.结社与自主自治

没有结社的权利，也就没有公民的自主自治。公民结社及其内部自主自治意味着，社会治理的权力和资源分散于多中心行动主体之中。自主自治与合作共治所形成的权力关系要依靠公民的心灵与社群思维习惯。“这种习惯是由结社的科学所告知的，并且是以一种结社的艺术来实践的，为一切人所研究和应用。这样一种关系体系的历史累积所产生的是一个自主治理的社会，而不是一个由国家统治的社会。”［6］结社就是社员根据正义的法则，基于一般同意的基础之上，在自治共同体中创造共识、知情的同意、互惠和信任的条件，从而确保治理体系是根据公平游戏的规则而加以引导。［6］结社权源于公民相互间缔结契约的权利，以契约作为自主自治的行为的准则。

4.自主自治与分散化

自治单位在其管辖范围内处理自己的事务，作为一个治理中心而独立于他主体。在社会治理中，诸多的自治主体构成了分散化、多中心的网络结构。分散化指的是治理所需要的资源和权力分散于多类型的组织或机构中，由他们各自安排所属管辖范围内的事务。权力的分散化意味着决策中心的下移，由一个集权中心转变为多个权力中心。相应地，就有更多的主体有更多的机会进行制度创新，更多错误的发生也意味着更多的更正错误的机会，从而使得制度创新的能力更强。决策中心的下移以及随之而来的多中心格局，使得由权力集中所带来的决策失误的风险更加分散化。资源和权力分散于多中心的组织体系中，自治单位可因地制宜地自主处理管辖范围内事务。在变化迅速的社会中，分散化与多中心是增强主体能动性、减少政府不当干预和增进人类福利的必要条件。

如果所要处理的事务跨越了几个治理主体，那么分散的主体可联合起来共同应对，即通过协调和组织将分散的行动主体复合化。尽管分散化增加了协调的难度、组织的成本以及延迟的成本，“但延迟的成本有必要与轻率行动所带来的错误及其损失相比较，公开争吵的成本也必须与秘密阴谋的损失相比较。”［7］在分散的基础上进行复合，分散化与复合化构成了多中心理论的两个支点，二者相互作用而发挥治理的效益。权力和资源的分散化意味着利益相关者必须相互依赖和合作。实际上，即使是政府机构也很难占有解决问题所需的全部资源。如果没有其他行动主体的支持，尤其是所涉及的民众的支持，政府的自上而下的政策将很难被执行。

5.分散化与权威中心

脱离人民群众，一切是空中楼阁。群众路线是党的一切工作的基本方针和基本路线。1925年10月中央扩大执行会的决议特别强调：中国革命运动的将来的命运，全看中国共产党会不会组织群众和依靠群众。作为杰出的农民运动领袖，方志敏谙熟党的根源在人民、血脉在人民、力量在人民。方志敏始终把党和人民的事业看得高于一切,一生履行“忠实的为群众谋利益”。在革命根据地创建过程中，他总是从解决农民最关心的问题入手，引导群众为实现自己的利益而奋斗。“我愿意牺牲一切，贡献于苏维埃和革命”(《方志敏自述》)[1](P3)，方志敏忠实地践行了党的根本宗旨。

分散的多中心治理主体，应当避免犯两种错误，一是不愿或者缺乏能力与自治范围之外的行动主体开展合作项目，缺乏动力与外界进行资源、信息、权力和人员的双向流动；另一是将自己的要求强加于他主体，意图凭借自己的资源优势强行他主体听从自己的安排。针对第一种错误，其实是要求分散的主体应当将内部系统与外部系统结合起来进行思维，寻求与环境中相关主体开展项目合作。针对第二种错误，要求在分散的主体间建立起相互制衡的权力机制，避免权力的滥用或不当行使。在社会治理中，权力的分配既是分散的与自治的，又是共享的与交叠的。为了对共同面对的事务进行治理，相关主体将不得不联合起来，形成一个令人信服和认同的权威中心。共同体成员基于同意而将自己的部分权力赋予一个权威中心，由此形成一种委托与代理关系。权威中心对内与对外开展合作项目，整合共同体内外资源，进而推进集体行动。权威中心还具有实施合法强制的权能。

在权威主体的制度设计中，必然涉及可能被误用和滥用的权力。［8］因此，在制度设计上，要确保那些滥用权力或者缺乏能力的权威主体能够被否决。权威主体可被委托人或者赋权者所制约和限制，“也可求助于操作的、司法的、立法的、政治的和宪政的过程。”［6］没有人适合于行使绝对权威，也没有任何机构适合于行使霍布斯意义上主权者的特权。“如果多数派盗用一个特定的公共权威去损害其公民的利益，这些公民就可以合法地诉诸可选择的政府单位以及可选择的决策结构来提出自己的主张，解决自己的不满。”［8］

二、复合共治是自主自治的逻辑演变

有些公共事务，通过社群的自主自治就能解决。然而，有些问题需要社群以外的行动主体的配合方能解决。复杂问题的处理往往涉及跨辖区、跨部门、多领域的行动单位。因此，利益相关者需要相互理解、共享知识、责任共担和开展项目合作。自主自治的组织或个体在形式上相互独立，并自主安排其内部事务，然而一旦围绕其面临的公共事务，他们就由彼此分散的多中心状态复合为由多行动主体相链接而成的共同体。面对复杂的公共事务，这些多样的、分散的、具有决策权能的组织或个体，通过各种各样的、合作导向的制度安排来协调其行动选择，制定并执行一个为多方所接受的行动方案。不同行动主体间互动合作的过程，可称之为复合化。由分散的、多中心的行动主体所构建的网络结构形态，可称之为复合体。那么分散的自治主体是如何演变为网络状复合体？

1.治理行动的问题建构

某些行动主体揭露与其生活相关的公共问题，再加上媒体的介入，就会促使更多的人知道和关注问题。问题构建的基础是公众及其舆论对客观事实的感知以及态度倾向。［9］治理行动始于相关主体对公共问题的感知、理解与建构。“建构问题是分析人员在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段，以期获得一个问题的性质、范围及其严重性的信息。”［10］问题构建始于“问题情势”与“感知问题”：利益相关者在特定的环境中体验到一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象（问题信号及其表现出的症兆），他们所感知的是问题情势而非问题本身，对问题的精确把握还需要分析人员从问题情势中抽取出问题要素。［10］因此，问题建构是行动主体对问题情势进行思考和加工的过程与结果。邓恩对问题建构的步骤进行了概括［10］：从问题情势出发到对问题进行搜索，中心任务是对“元问题”进行定义，即构思出一个由各种不同意见纠集而成的问题之网。问题构建中，不可缩小问题之网，也不应扩大问题范围。第二阶段是界定问题，从混杂的元问题系统中理出对系统运作发挥关键作用的实质问题，即从最基本或关键的层面来确定问题。第三阶段是详述问题阶段，一旦界定了实质问题，就可以进一步确立更详细、更具体的规范问题。对问题的建构是可变的，解决问题的方案更是可变动的，有多少种问题定位，就有多少种方案设计。［10］

在复合共治的发展过程中，对问题的建构是在层级结构中进行的，对问题的处理可通过集体行动来实现层级转化。在每一层级中，相关主体所建构的问题是不同的，所有层级中的问题构成了一个问题系统。这些问题是相互关联的，对某一问题的处理往往涉及到其他层面的问题。在高层级中行动主体对问题的建构，影响到低层级中行动主体对目标的选择以及如何对问题进行建构。较低层级所要处理的问题正是较高层级达成目标的手段，由此，目标和手段嵌入在所构建的问题系统中。

2.治理行动的组织化

组织化指的是，社会不同领域中的成员及其活动被日益正式地组织起来，进入一种有组织的状态的过程。［11］组织化的目标就是将外部的伙伴关系转化为内部的成员关系，将外部交易活动的某种不确定性转化为内部合作的相对稳定性，也是将个体理性转化为组织理性，从而有助于克服信息不完备所引起的投机行为和交易成本的增加。组织化与组织是两个既相互联系又有所区别的概念。巴纳德对组织的定义是，对于两个或多个个体的活动或力量进行有意识协作的系统。［12］因此，组织化是集体行动启动和运作的过程，而组织是集体行动的载体、结构和存在状态。相比较，组织化概念侧重于强调治理行动的结构与关系的演变，以及为达成集体行动而采取手段、制定规则与执行方案的过程。实际上，组织是集体行动的一个不可或缺的手段，很多时候建立组织的目的就是为了解决集体行动中存在诸多问题。［13］组织是有目的的、复杂的人类集合体，同时整合于更高层次的社会系统中。［14］因此，可将组织视为一个分析单位，对外是大环境中的一个行动主体，对内是众多个体的联合体。

3.治理行动的规范化

规则是作为一个体系而发挥作用的。高层次的制度结构是较低层制度安排的环境因素，较低层次的制度安排为具体的组织和个体行动者提供了环境，而这些具体的组织与集体行动者，又为更小的子群体与个体行动者提供了环境。［16］从上到下，更高层次的制度环境塑造着较低层次的结构形态和行为选择；从下到上，较低层次的行动者与结构又塑造着他们所在的制度环境。”［16］从上到下，制度环境为行动主体提供了制度性约束，抑或提供了使能性开发。这就表明制度设计是一种选择性安排，或是限制行动者的思维与行动，或是赋予行动者自主安排与决策的权能。从下到上所关注的是，各种行动者通过设计解决集体行动问题的制度框架，或通过改进交易活动的绩效，来追求他们的利益。［16］实际上，制度规范、集体行动与认知建构是相互作用的三个过程。

在行动情境中，当事人所制定的操作规则，与更高层次的制度安排相对应。相对于操作规则，高层次制度处于上位制度。由社群自主安排的操作规则不得违背高层次的制度规定，否则将被认为无效甚至非法。当操作规则与上位制度相一致，并促进集体行动的发展时，政府机构就应当认可其合法性。如果上位制度违背了集体选择的安排而不能满足集体行动的需要，参与者要么将其束之高阁而遵循其自制的规则，要么在其逼迫下僵硬地执行其条款细则。前者能够弥补上位制度的缺陷，后者将破坏集体行动的基础。倘诺如此，上位制度的制定主体就应当修订上位制度，使其与操作规则相一致。政府机构应当将地方自治权从政府管理中分离出去，把操作规则的制定和执行交由社群去做，仅仅在他们需要政府介入时，才提供其援助和资源。

4.治理行动的网络化

分散的行动主体卷入到复合共治的安排中，相互间发生信息和资源的交换，从而结成一定的网络结构。随着行动主体参与或退出合作，网络结构也处于变动之中。这就表明网络复合体是开放的，网络内外的行动主体是可变更的。网络结构中结点的多少、结点所在的位置、信息流动的渠道以及渠道相互交叉的数量决定了网络结构的复杂性以及所需的管理投入。越是复杂的共同行动往往涉及到的网络结构越是精密，行动主体所要投入的时间和精力也就越多。在网络结构中，所有主体都需要与他主体交涉，使得自己的行为融合于网络中不同性质的关系流中，从而保证部分与部分、部分与整体之间链接精准、运行流畅和协调一致。

网络系统是由被赋予自治权的子系统所构成，一方面，子系统可自主安排其内部事务，另一方面，同类或不同类的子系统通过正式或非正式的制度安排，而建立起人员、信息和资源的流动。行动以及行动所附属的资源和能量可在层级间流动，低层次的网络可转换为高层次的网络。网络结构的层级转化，可确保每一层级的制度安排能够适应地方性知识与地域环境，也可确保将多元化自治单位联合起来，开展项目合作。网络系统越是精密、复杂和高端，那么对网络管理的要求就越高。“如果网络中任何一个单元出现问题，或者单元之间的关系中止或失败，那么网络的管理者就必须想办法修补系统。”［17］网络化运作中，只要其中某一主体在某一环节出现问题，很可能导致在其他环节出现连锁式反应。任一不利因素都有可能引发其他层面的问题，但不利因素可被有利因素所弥补和纠正。然而，不利因素一旦超越有利因素的功能范围之外，就会导致系统运作的摩擦增大、消耗过多、流动性受阻和整体性能的受损。小的问题若得不到适当处理，就会被放大而造成涉及面更大、程度更严重的损失。系统的流畅运作，很多时候是通过非等级的谈判来对子系统内以及子系统间关系进行调试，而调试的前提是对系统运作的状况进行监督和把控，以及选择匹配的成员和发展成员的能力。

事实上，为了联合分散的行动主体和实现统一指挥，在成员的授权下可建立一个权威中心，从而组织和协调网络的运作，使得分散的权力集中化和有序化。共同行动的开展有赖于其参与主体所认可的、通过选举或任命而组建的权威中心。参与主体主要是通过权威中心进行信息和资源的流动，因为权威中心位于网络的中心位置。就此而言，权威中心的形成过程也就是分散的权力复合化的过程。

在网络结构中，由于参与主体在资源和权力分配上的不均等，使得其具有不对等的影响力。同时，参与主体可根据法规以及所达成的正式协议和非正式约定而调整权力关系。参与主体所占据的资源以及在网络结构中所占据的位置，也可影响到权力结构的形态，进而影响到伙伴关系的态势。在网络结构中，权力是分散的又是复合的，是固定的又是流动的，是不均的又是制衡的。参与主体的参与权、话语权和决策权必须得到保障。当参与主体的合法权益受到侵害时，他可诉诸于行政的或司法的渠道以获得公正对待。网络中伙伴关系是平等伙伴关系与纵向权力关系的统一，伙伴关系的稳定在于关系的平衡，在于权力的行使合乎规范。强势者不得滥用自己的影响力而违背正义和规范，而弱势者应敢于对强势者的违规行为进行回应。即使是弱者，也有反抗压迫的手段和武器。

5.治理行动中政府职能的发挥

在多中心治理中，为规避行动主体作恶的机会，政府机构应当对其进行监督和问责。政府机构既要回应多中心主体的合理要求，又要对其加以管制和问责。如果政府耽于回应性的角色，只能在风险和危机面前陷入被动、尴尬的境地，因为政府机构无法绕开回应能力限度的难题。［18］政府既要积极地认可和支持自主自治，又要引导和协助相关自治单位开展项目合作，还要构建社会监督和问责的机制，以此规范参与主体的行为。

在多中心主体参与的责任分配与安排中，政府机构是最大的公共权威机构，根据普遍正义原则承担着公共责任，“公正地维护多元治理所需要的制度秩序、民主原则和社会平等。”［18］在复合共治中，政府机构所承担的职责包括：认可由多行动主体所制定的规则，为合作治理制定法规，确保不同层面的规则相配套和协调；为集体行动收集和传播信息；充当对话的组织者和协调者；为推进集体行动和维护公共利益，有目的地影响相关主体的认知、价值和对策略的优先选择；对网络运作进行监控，监督和激励参与主体承担责任。政府保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力［19］，可遏制不合作者的私利膨胀和惩罚违规行为。当合作陷入困境或面对治理失败时，政府具有最终兜底的合法权威。

复合共治正是一个充满争议和冲突的过程，因为在事实与规范之间寻求治理的过程恰恰是争议和冲突产生的根源，而合作机制的任务就在于妥善解决发生于事实与规范之间的斗争和纠纷。［18］复合共治本身就是在冲突与共识、产生冲突与化解冲突之间循环递进的过程。合作伴随着冲突，冲突凸显出合作的价值。冲突的演绎可以是实际发生的行动过程，也可通过语言符号和思维逻辑展现出来。卷入冲突、纠纷的自治单位可以在思维的符号层面来演绎冲突，从而使得卷入者意识到冲突的产生、表现及其可能后果，进而在自省和他省之后，作出理性选择。也就是说，通过理性的协商争论，能够将行动上的冲突转化为符号性冲突。［8］协商演绎绝不是那种暴躁的、侮辱和愤怒的修辞，绝不是符号暴力和人格谩骂，更不是激起战斗的方式，而是真诚的、真实的和符合规范的理性辩论；否则，威胁和反威胁很快就会升级为暴力对抗。［6］

在一切情况下，为了保障自由协商演绎的益处，以及防止人们为不适当目的而轻易地联合起来，参与者至少应达到一定的数目；另一方面，为了避免人数众多造成的混乱和过激，人数也应该有个最大的限度。［8］任何大型协商会议的运作，无论是直接民主还是代表大会，随着成员规模的扩大，领袖人物的主导性将逐渐增加，与会人员在协商方面的影响力将逐渐减少。［8］因此，人数的设定、人员的选择、会议议程安排、技术的采用、发言权和表决权，在协商中都应当被考虑到。如果参与主体认识到协商协调的尝试并不总是完善的，那么他们就有必要采取一种追求最低满意限度的策略：第一，反思在不能完全成功的情况下，什么是我们可以接受的结果，并按照可能成功的方式坚持下去；第二，精心培育一整套灵活的应对措施，尽可能改变并选择那些最可能成功的策略。［20］

三、结语

在多中心秩序中，行动单位相互独立，自由地追求自己的利益，但又必须相互调适，受特定规则的制约，实现相互关系的整合。实质上，社会治理包含了自主自主、多中心主体复合共治、二者间内在联系及其逻辑演变。社会治理强调了资源和权力分散于多中心行动单位，还强调了由分散自治走向复合共治的发展过程。无论如何，在一个因势而变的社会中，政策出自多个权力中心的互动，而非由某一个集权中心来制定，这是适合社会发展的，也是符合个性发展的。

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