□ 彭 霄（中共广州市委政法委 研究室，广东 广州510046）

近年来，住宅小区业主委员会（以下简称“业委会”）在维护业主合法权益，监督小区物业管理，维持小区公共秩序等方面发挥了重要作用。但是业委会在建设管理过程中也存在一些问题，引发各种矛盾纠纷，对社会稳定产生较大影响。据统计，2009至2011年C市法院审结物业纠纷案914宗，有的涉案金额上千万元。如何加强业委会建设管理，发挥其积极作用，化解社会矛盾，维护基层社会稳定是一项亟待解决的重要课题。本文归纳分析了业委会建设管理存在的问题及原因，并试图提出一些对策建议。

一、业委会建设管理问题引发的矛盾纠纷

组建业委会维护正当权益是法律赋予业主的权利，但部分业主委员会在组建过程中，出现“争抢职权”、“空置职权”、“盗用职权”、“滥用职权”四种现象，并相应产生选举纠纷、物业纠纷、经济纠纷、维权纠纷等矛盾纠纷。

（一）争抢业委会职权，引发选举纠纷

“争抢权利”表现在业主们争当业委会委员。对于一些“有利可图”的小区来说，业委会委员岗位成为“香饽饽”。而入选“委员”的关键是先入选“筹备组”，参与制定选举规则、决定候选人资格等重要事项。为谋取委员职位，一些小区内部“抱团”，产生“派系之争”。2013年C市住宅小区发生的纠纷，涉及业委会组建的占18%。

选举纠纷主要表现在：聚众闹事、口角斗殴，例如物业公司为阻止业委会选举，以维护小区整洁为由强行拆除业委会宣传帐篷。一些涉及重大经济利益的小区，选举当天需要警察维持秩序几乎成为常态。越级上访，一些业主不信任基层政府，盲目“找上级”。无理投诉，只要政府工作人员不支持，一些业主就认为不公正，就要投诉。一些业主与街镇工作人员交流时，甚至秘密录音，进而断章取义。挑起诉讼，例如提起行政诉讼，质疑房管局相关负责人“认定”小区“罢免”业委会主任符合法定程序。写信恐吓选举对手。匿名举报选举对手的违规行为（例如屋顶乱搭建、装修挤占公共空间）。贴大字报，一般以激烈的措辞揭露业委会选举“黑幕”、业委会“财务问题”等。在选票上做手脚，例如，私拆票箱；使用只有业主签名但未填写候选人的空白选票等。借媒体扩大影响，一些媒体乐于在业委会选举纠纷中挖料，一些业主也想借媒体把事情闹大，把水搅浑。

造成选举纠纷的原因主要是：涉及业委会筹备的法规过于简略，导致业主们在理解上各执一词。其一，筹备组入选门槛模糊。一些不遵守小区公共秩序，甚至不缴纳物业管理费的业主可以进入筹备组；一些原本与物业无关但受利益驱使，别有用心的社会组织或个人也试图间接介入筹备工作。其二，“推荐”产生筹备组成员易引发矛盾。按现行法规，筹备组成员由“推荐”产生，然而“推荐”方式，很难确保证公正，邻里互不相识也不便于操作。一些“有利可图”的小区，甚至连筹备组人数都很难达成一致。其三，重要事项由筹备组“拍板”易引发矛盾。实践中部分小区业主很难就业主大会表决规则、投票权数、候选人产生办法等事项达成一致，法规却简单地将这些事项交由“筹备组”拍板。[1]

（二）空置业委会职权，引发物业纠纷

2009至2011年，C市法院审结的914宗物业纠纷案中，涉及物业服务费的有856宗，占93.65%。[2]据调查北京、上海、广州近90%的居民对物业管理不满意[3]。全国“霸王现象”认知度调查显示，“房地产和物业”居第二位。[4]

物业纠纷主要表现在：其一，物业服务质量纠纷。2013年C市住宅小区发生的纠纷，涉及物业服务质量的占36%。一些小区共用设施设备维护管理不善，卫生、绿化不到位。其二，物业收费纠纷。2013年C市住宅小区发生的纠纷，涉及物业收费的占16%。一些小区陷入“低服务质量—低缴纳率—更低服务质量”的恶性循环。一些物业公司以停电、水、气等方式追缴管理费，激化矛盾。其三，公共收益分配纠纷。物业公司经营小区公共设施获取收益，例如车位出租收益，宣传栏、电梯、外墙的广告收益等。如何分配收益，往往滋生矛盾。其四，物业合同纠纷。新建小区业委会成立后，开发商与物业公司最初的合同按规定应自动终止，但一些物业公司往往已经投入一定的人力物力，不愿终止合同，阻止新物业公司入驻。一些小区物业公司擅自将业务整体转包。一些小区原物业公司招标落选后，不搬离办公场地，不交管理账册。

产生物业管理纠纷的原因：业委会空置“缺位”，普通业主与物业管理公司沟通协调力量薄弱，业主权益得不到有效维护，从而产生较多社区物业管理纠纷。从C市整体而言，一方面物业服务企业实力较强。C市2008年物业管理主营业务收入198.3亿元，占CDP比重达2.39%（全国0.69%、广东1.16%、深圳1.77%）；“物业服务企业综合实力100强企业”，C市有12家企业入选，居全国第三。另一方面业委会实力较弱。C市小区仍处在从“单位管理”到“业委会管理”的交替期——前者逐渐消亡而后者无力诞生，管理上的“真空期”导致很多矛盾纠纷化解工作没有一个“牵头人”。截至2013年10月，C市实施专业物业管理的住宅小区约2426个，其中已成立业委会的603个，仅占25%。与上海的83%、深圳的40%相比，C市比例明显偏低，甚至低于全国30%的平均水平。强弱对比之下，业主权益遭受侵害的案例时有发生。业委会“缺位”有两种形态：一是“空缺”，业委会组建率低，没人管事；二是“空转”，业委会运行不良，不愿管事。一些小区维权得罪开发商、物业公司，不替业主说话又得罪业主，于是有的业委会不作为，有的假作为（只说不做）。

（三）盗用业委会职权，引发经济纠纷

由于缺乏内部规章和外部监管，一些业委会委员盗用业委会职权，牟取经济利益。

经济纠纷主要表现在：一是觊觎住宅专项维修资金。各商业银行为了争取到这笔存款，不惜返好处费。二是承接小区公共维修工程。业委会通常全程负责小区的道路修整、设备更新。三是着眼小区公共资源。在电梯、外墙、院落等做广告。四是勾结物业公司。物业公司来交接物业共有部位，动用专项维修资金，续签合同等需要业委会盖章，一些业委会委员借此要求减免个人物业费、停车费。

造成经济纠纷的主要原因有：一是缺乏有力的行政监管[5]。与北京、天津和上海相比，C市行政监管力量较弱。C市市级机关加上直属单位不足10人，仅为北京的1/3，天津的1/5，上海的1/7。C市区（县）级机关专职工作人员约为1—2人，而北京、天津、上海分别为3—5人。C市所有街镇既没有物业管理专职机构，也没有专职人员。二是缺乏有效的业委会规章。一些业委会不能定期商讨问题，不能向广大业主报告物业管理情况；一些业委会被部分委员操控。业主监督一般在事后，效果不佳。三是缺乏明确的追责依据。业委会与全体业主之间类似非营业性信托关系。业委会本身不是独立实体法人，名下没有资产，无法独立承担责任，实际是“有权力无责任”。

（四）滥用业委会职权，引发维权纠纷

不可否认，业委会在维护业主正当权益过程中发挥了重要作用，但是受利益驱使，一些业委会委员打着“维权”的幌子，牟取不正当利益，扰乱社会秩序。一些业委会成为维权代言人，甚至“维权委员会”。

维权纠纷主要表现在：一是借“维权”敲诈勒索。在开发商看来，有的业委会无端引发纠纷，损害开发商、物业公司形象。在小区“维权”氛围中，业委会趁机提出苛刻的“权益”要求。二是借“维权”干扰物业正常经营。某物业公司表示，小区在业委会成立之前，物业收费率90%以上。业委会成立后，提出一些不现实的要求，如要求物业公司为其配办公室、电脑等，公司不答应，业委会就煽动业主不缴物业费，物业缴费率下滑到60%。三是借“维权”采取过激行为。在“维权”过程中，一些业委会（或业主“小圈子”）对街道办事处、镇政府不信任，或不遵从合理指引，一味抵制；或采取上访、投诉、举报、聚众闹事等过激行为[6]。四是将业委会作为“民主”训练场。与居委会选举相比，业委会选举更为实质化，一些竞争激烈的社区甚至可以用“社区政治”来形容。以业委会为主导的业主自治，可以看作是社区“民主”训练场，某种程度上甚至是“政治活动仿真器”。

造成维权纠纷的原因：业委会对自身职责定位认识不清。一是对自身法律地位认识不清，越权行事。实践中，有的业委会委员误认为凡事自己说了算，不经业主大会同意越权行事。一些业委会刚成立就打算直接炒掉物业公司。二是对维护权益的方式认识不足，粗犷行事。片面认为维护业主利益就是降低物业管理费，就是和物业公司对着干。三是对监督管理的对象认识偏颇，简单行事。片面认为业委会只需要监督物业公司。事实上，提高业主自律水平也是业委会的重要职责。

二、对策建议

（一）加强街镇监管

一是落实街镇属地责任。建议将业委会建设管理作为社区管理和基层民主建设的一部分，督促街镇、居委会组织业主依法设立业委会，指导监督业委会依法运作。目前，C市相关法规已明确，关键是落实属地责任。二是充实街镇监管力量。对于一些辖区面积大，辖内业委会（居民小区）众多的街镇，建议由区财政出资，以统一招聘或购买社会服务的方式，给各街镇配备1—2名物业专管员。三是加强街镇监管措施。由于没有执法权，街镇工作人员在处理小区纠纷时“底气不足”、“腰板不硬”，尤其拿物业公司没办法。建议给予街镇“执法建议权”，或者给予街镇出具物业公司区域备案、项目备案“初检意见”的权力。据悉，后者已在天河区、白云区实施，并初见成效。四是引入街镇涉事工作人员回避制度。街镇工作人员一般居住在街镇辖区内，与涉事小区可能存在千丝万缕的联系，甚至本身就是涉事小区业主。这些工作人员直接参选业委会委员或者在工作中“指导和监督”业委会选举，必然招致公正方面的质疑。

（二）完善纠纷调处机制

一是建议政法部门以街镇综治信访维稳中心为触角，做好相关业务指导，对涉及业委会的矛盾纠纷“早发现，早介入，早化解”，力争“小事不出社区，大事不出街道”。二是建议将人民调解委员会延伸至小区作为该区域的人民调解小组，并吸收物业公司、业委会代表参加，联合调处。同时，探索建立以法院为主导，国土房管部门、街道、居委会、业委会联动的“物业纠纷诉前联调及司法确认”机制。三是建议政法部门拓展、简化矛盾处置渠道。诉讼程序一般不简洁，快捷多元的社区纠纷化解途径匮乏，纠纷久拖不决，容易激化矛盾。

（三）完善相关法律法规

其一，细化业委会筹备阶段的法律法规。涉及业委会筹备工作的法规过于简单，建议细化：一是提高筹备组成员准入条件。为避免别有用心的人恶意参和，业委会筹备组成员应符合准入条件，近一年来应遵守业主大会公约、议事规则等规章制度；应按期足额缴纳物业管理费等等。二是完善筹备组成员准入程序。建议筹备组成员及筹备组组长，既可以在采纳广大业主意见的基础上，由街镇“推荐”产生，也可以由业主大会投票产生。三是限制筹备组决策权限。一些重要且容易产生异议的事项（业主大会表决规则、投票权数、候选人产生办法等）争议不大时可交由筹备组定夺，争议较大时应交业主大会投票决定[7]。其二，设置可供取舍，繁简适当的业委会组建程序。一方面进一步简化政府经办流程，另一方面设置可供取舍、繁简适当的选举程序。在确保公正合理，充分尊重业主自治的基础上，简化流程，提高业主积极性[8]。实践中一些争议不大、居民不多的小区，业委会的成立过程跳过了很多规定动作，而居委会和街镇工作人员也往往理解并默许。[9]其三，推行小区业委会委员薪酬制。对一些规模较大、事务繁杂的小区来说，业委会委员没有薪酬不利于发挥长期作用。据悉，白云区六到七成的业委会以通讯费、交通费、资料费等方式，获得500—2000元不等的薪酬。薪酬制，与其遮遮掩掩成为“潜规则”，不如摆上台面实行“显规则”。[10]

（四）加大宣传培训力度

一是发动广大业主积极参与。加强宣传，让广大业主主动了解业委会运作情况，发挥监督作用，促使业委会决策公开。二是指导业委会有序开展工作。明确业委会在物业财产权利处分过程中“执行机构”的角色，避免其随意处置应由业主大会决议的事项。建议组织业委会骨干培训，帮助其完善日常规章制度；普及法律知识，引导其以法治思维和法治方式解决纠纷；开展廉洁教育，晓之以理，示之以害。三是提高街镇以及居委会工作人员业务能力。对于一些街镇分管负责人以及居委会主任来说，指导成立业委会是一项陌生的工作，加之街镇以及居委会工作人员待遇低，流动大，新手多，培训工作长期而艰巨。

[1]B区某街道“BL花园”业委会选举是这方面的典型。虽然，按规定筹备组员可以推荐产生，筹备组也可以定夺一些重要事项，但是“BL花园”业主分化出的两“派”很难就一些事项达成一致，简单地“推荐”和“定夺”非但不能解决问题，甚至还会激化矛盾。

[2]昆明市物业管理纠纷案件占全部民事案件的比例从2003年的9.5%增加到2009年的28.3%。侯宇清：“关于《物业管理条例》的争议及完善”，载《城市问题》，2011年第4期。

[3]依据中国社会调查所对北京、上海和广州三地的一项专门调查。

[4]张磊.“业主维权运动:产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考查”，载《社会学研究》，2005.6.

[5]C市DH小区有1000多平方米的土地被征用，获得补偿款991万元。小区业委会在业主不知情的情况下，聘请咨询公司花掉评估费、咨询费151万元，用其余的800多万元购买了银行的理财产品。得知真相的业主们自发组成了维权小组，要求罢免业委会成员，追讨财产。但是业主们维权并没有得到相关部门的支持。维权业主想通过法律途径解决，小区所在街道的司法所建议“去检察院”。检察院认为不属于职务犯罪，管不了。公安经侦大队认为“涉案人没跑，还住在小区里，没办法管”。法院认为这个事情要归国土局物业办管。国土局说要先了解情况，让业主们回去等。

[6]B区某街道“BL花园”部分业主对街道工作人员不信任，主观臆断街道办偏袒某一方。多次无理投诉街道办经办人、分管领导。对如何理解《广东省物业管理条例》，也不信任街道办的解释，街道办只能带业主们到广东省人大寻求帮助。

[7]B区某街道“BL花园”业委会选举自2012年5月申请，虽经街道办积极有序推进，至2014年2月仍在为最后一步（委员选举）做准备，期间历经初次“推荐”成立筹备组、矛盾激化（匿名举报、恐吓、贴大字报）、再次“票选”成立筹备组等阶段，由此可见筹备阶段的重要性。

[8]B区某街道“JH明珠”小区一群年轻的业主想在一个月内组建完业委会，一些业主认为诸多的组建程序是街道为刁难业主，故意设置的障碍。

[9]B区某街道“CJ苑”小区仅有一栋楼77户人家，成立业委会只为确立一个可以签订物管合同的主体（业委会），完全按照标准流程成立业委会显得造作多余。

[10]B区某街道“YS锦绣”业委会运营得当，财务账目清晰，广告收入盈利，2013年每户分得200元收益。可见薪酬来源不是大问题。