刘长霞

(北京工商大学 法学院，北京 100048)

当前国际海运中，石油、化工等污染性产品运输逐渐增多，船舶自身携带燃油数量不断增加，一些重大海难事故对海上人命财产安全、海洋环境、通航安全等公共利益构成巨大威胁。海难事故发生后，主管机关为避免或减少这类海难事故对公共利益的损害，要求对这些事故的处置进行干预并介入具体的海难救助活动，这已经成为新世纪海事实践的一大趋势。

主管机关介入海难救助同样面临着人力、物力及财力等各项支出。依据传统海商法理论，海难救助是一种纯私法关系，涉及的是平等民事主体之间的海难救助法律关系。与私法救助者相比，主管机关的海难救助行为往往意味着公权力的介入。在此背景下，主管机关能否就其救助行为主张海难救助报酬？为此，有必要考察主管机关的海难救助法律行为及其性质，其直接关系到主管机关海难救助费用支出的补偿路径及实现方式。

一、现有学说理论之梳理

(一)国际救助公约的相关规定及其背景

关于公共当局*《1989年国际救助公约》使用“公共当局”一词，与中国法上的“主管机关”同义。为与国际公约的相关规定保持一致，本部分在讨论国际公约的规定时，使用“公共当局”一词。的海难救助行为及其救助报酬，《1989年国际救助公约》第5条做了相应规定。

在“Amoco Cadiz”污染事故发生后，国际海事组织将“Amoco Cadiz”事件所引发的救助法律问题分别在公法和私法中进行了讨论。这一问题的公法方面主要包括沿海国控制下的海难救助以及其中涉及的救助报酬问题，私法方面则主要包括救助的激励和奖励机制、《1910年统一海难援助和救助某些法律规定公约》以及私法救助合同的形式问题。其中，国际海事委员会的主要工作是对海难救助的私法规则进行考察，并起草制定新的救助公约(《1989年国际救助公约》)。[1]11国际海事委员会在阐述制定公约第5条的本意时指出：“公约草案并没有直接规定公共当局控制的海难救助问题，也没有规定这种情况下救助人从有关公共当局获取报酬的权利。然而，救助人在公共当局的控制下开展救助作业的事实，不应阻止救助人向其提供救助的私人利益主张公约所规定的赔偿。”[1]29也就是说，《1989年国际救助公约》有关公共当局海难救助的规定，本意不在于规范公共当局本身的海难救助行为，而是从私法角度关注公共当局运用公权力干预海难救助私法关系对救助中救助人权利的影响，仅仅表明公共当局对海难救助的控制不应影响相关救助人依照公约享有权利和补偿。对于公共当局运用公权力对海难救助进行的干预和控制，公约仅将其作为一种事实看待，并没有考虑其所引起的公共当局与被救助人之间法律关系性质的变化，也没有考虑公共当局干预海难救助中各种行为的性质。即，《1989年国际救助公约》没有全面考量公共当局的海难救助行为，而仅仅从私法角度规范了公共当局干预下的救助人权利及补偿问题。

那么，公共当局的海难救助行为是否享有《1989年国际救助公约》规定的权利和补偿？公约在其第5条第1款首先规定了“本公约不影响国内法或国际公约有关由公共当局从事或控制的救助作业的任何规定”，明确了任何其他国内法或国际条约关于公共当局控制的救助作业的规定与《1989年国际救助公约》第5条规定的关系，并从实质上明确了前者的效力高于后者。第2款则规定公共当局控制的救助作业中救助人享有公约的权利和补偿。然而，一方面公共当局从事海难救助能否成为救助人(salvor)有待商议——《1989年国际救助公约》并不限制公务船舶的使用，而根据《中华人民共和国海商法》(简称《海商法》)第172条及第3条的规定，主管机关使用公务船舶从事救助是否构成海商法意义上的救助并进而主张救助报酬存在争议；[2-3]另一方面，即使公共当局从事海难救助能被视为公约的救助人，依据公约规定，其也只能就其职责范围外的救助享有公约下的权利和补偿，对于本身具有救助职责的公共当局从事救助是否可以请求救助报酬，第3款明确授权国内法进行规定。至于公共当局控制救助作业的行为能否享有公约下的权利和补偿，则不明确。

即便如此，《1989年国际救助公约》在起草制定过程中，对以公约的形式统一规定该问题还是完全交由国内法加以规定、是否有必要存在第2款及第3款等问题，各个代表团的意见并不一致。[1]173-179公约在最终表决阶段，对该条采取了整体表决而非分条款表决的方式。该条规定的最终通过是妥协和折中的结果，并不意味着这一问题已无争议。

《海商法》第192条以国内法的方式规定“国家有关主管机关从事或控制的救助作业，救助方有权享受《海商法》第九章规定的关于救助作业的权利和补偿。”但该条规定过于笼统，并未解决国际公约所遗留的问题。《1989年国际救助公约》仅仅从私法角度对公共当局海难救助进行规制的方式，并不能完全消除该问题本身所兼有的公私法因素及其所带来的救助费用补偿方式、法律适用等问题。在中国国内法体系下厘清主管机关在海难救助中的相应权利及补偿，除直接依据《海商法》及《1989年国际救助公约》的规定进行分析外，对主管机关海难救助法律行为的性质进行考察也是非常有必要的。

(二)国内学者的观点及争议

对主管机关海难救助法律行为的性质及其救助报酬请求权，学界存在一定争议。

有学者将主管机关从事或控制的救助作业称为强制救助，[4]1,[5]认为这种强制救助是主管机关依照法律对发生在其管辖范围内的某些具有重大危害的海难事件所采取的强制性救助措施。这种强制救助是国家行使主权的表现，不论遇难船舶船长、所有人或其他财产的所有人、管理人是否同意，沿海国家或其主管机关均可实施救助。对于这种救助，应将其视为海商法上海难救助的一种类型，其以主管机关“从事或控制”救助活动为基本特征，且无论有无救助效果，救助方均可主张救助报酬或救助费用。[6-9]这种观点一方面承认主管机关海难救助中公法因素的存在，另一方面又主张以私法路径来实现主管机关海难救助费用支出的补偿，并主张这种私法路径的补偿方式应打破传统海难救助的“无效果无报酬”原则。主张这一观点的学者，大都只给出了结论，并未深入分析其得出这一结论的理论依据。总体而言，这一观点更多地关注了主管机关海难救助法律行为的私法因素，与国际救助公约的基本理念保持了一致。

也有学者认为，船舶或其他财产在海上遭遇危险后，如果严重威胁海上航行安全、海洋环境等公共利益，主管机关为了避免或减少事故对公共利益的损害，依法使用强制力对遇险船舶或其他财产实施救助的行为，应该视为行政法上的行政强制。在这种救助中，主管机关与被救助人之间产生的是行政法律关系而非民事法律关系，主管机关与被救助人之间不具有平等的法律地位，相应的，其法律关系应依据行政法处理。而海难救助调整的是平等主体之间的民事权利义务关系，因此，主管机关无权主张海难救助报酬。[10]72这一观点从主管机关与被救助人之间法律关系的视角来探讨主管机关海难救助行为的法律性质，进而讨论主管机关海难救助费用补偿的法律适用及具体路径。该观点跳出国际公约的既有框架讨论主管机关的海难救助法律行为，更多关注了其中的公法因素。

笔者认为，要全面把握主管机关海难救助法律行为的性质及其对主管机关救助费用补偿方式的影响，应平等地关注其中的公私法因素。对此，笔者将区分主管机关在海难救助中的不同行为类型，并对不同类型的行为性质分别加以讨论。

海难事故发生后，主管机关收到事故信号，首先会组织各种力量对遇难船舶展开救助，必要时甚至会以自身力量开展具体救助作业。将主管机关的海难救助行为分为控制行为与从事行为是最为常见的分类方式，前者是指主管机关对海难救助作业的指挥、组织和协调行为，后者是指主管机关以自有力量具体从事海难救助作业的行为。《海商法》第192条也采取这种分类方式，将国家主管机关的救助作业分为主管机关从事的救助作业与主管机关控制的救助作业。国内学者在谈及国家主管机关的救助作业时，一般也遵循《海商法》的规定，对主管机关开展的海难救助作业做上述两种区分。《1989年国际救助公约》第5条虽然是对“公共当局控制的救助作业”的规定，但在其第1款中，明确了公共当局的救助作业可分为从事与控制两种类型。

笔者将以上述划分为依据，分析主管机关海难救助法律行为的性质及其对主管机关海难救助报酬请求权的影响。

二、主管机关控制海难救助行为的性质及其影响

主管机关控制海难救助的行为在实践中主要表现为：指挥、组织与协调相关力量对遇难船舶或其他海上财产进行救助。主管机关的控制行为主要有以下特征。

第一，主管机关对海难救助的指挥、组织及协调，属于其自身职责范围内的工作。《中华人民共和国海上交通安全法》(简称《海上交通安全法》)第38条规定，主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助。也就是说，无论正在发生或者即将发生的海难事故是否会造成或可能造成环境污染、航道安全损害，主管机关在接到求救报告后都具有组织救助的义务和职责。如“港龙运3”海难救助中，[11-12]虽然在海难事故发生后，宁波港龙公司向烟台海事局发出书面信函，请求烟台海事局协调各种力量对遇险船舶进行救助，但即使宁波港龙公司没有向烟台海事局提出这种请求，烟台海事局作为国家海事主管机关，也有义务组织、协调各种力量对“港龙运3”进行救助。

第二，主管机关指挥、组织及协调各种救助力量对遇难船舶或财产进行救助，这一行为对被救助人而言即表现为一种强制措施，被救助人必须接受主管机关对救助活动的各种安排。主管机关通过控制行为采取强制措施有明确的法律授权。《海上交通安全法》第31条规定：“船舶、设施发生事故，对交通安全造成或者可能造成危害时，主管机关有权采取必要的强制性处置措施。”该规定赋予了主管机关在海难事故造成或可能造成航道安全危害的情况下进行强制救助的权利。同时，《中华人民共和国海洋环境保护法》第71条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。”该规定赋予了主管机关在发生海洋环境污染损害或损害威胁的情况下采取强制措施的权利。

第三，主管机关的控制行为体现了国家强制力。主管机关运用公权力调动各方力量对遇难船舶或财产开展救助，且其对海难救助作业的指挥、组织及协调不以被救助人的同意为前提，如果被救助人不听从主管机关的救助安排，一方面不影响主管机关采取相应措施，组织相关力量强行救助；另一方面，其自身将面临着行政处罚。

第四，主管机关采取控制行为具有紧迫性，其主要目的在于避免危害发生、控制危险扩大，并最终维护社会公共利益与社会公共秩序。

通过上述分析可知，主管机关在海难救助中的控制行为，是在海上突发事件发生后，其履行政府职能的一种具体体现。这种行为并不是单个行为，而是由多个具体行政行为所组成，其中包含了行政强制行为。

对比行政强制的要素，主管机关控制下的海难救助，既存在行政强制执行也存在行政强制措施。行政强制措施不以制裁违法为直接目的，而是以实现某一行政目标为直接目的，具有预防和制止性，因此并不以相对人的行为违法为前提。[13]主管机关介入的海难事故多为突发事件，实践中，行政强制措施的适用相对多一些。而行政强制执行以行政相对人不履行应履行的义务为适用的前提条件，[14]鉴于救助的紧急性，行政强制执行的适用情况相对较少，仅适用于非常明确的强制救助作业中。如“汕头海事局诉中国石油化工股份有限公司广东粤东分公司海上救助作业纠纷案”[(2005)广海法初字182号民事判决书]中，2005年1月，中国石油化工股份有限公司广东粤东分公司向厦门华航石油有限公司购买柴油1 000吨，由其自行提取货物并安排运输，后由鄂东海运有限责任公司所属“明辉8”轮装载被告所有的柴油980吨，在从福建东山港驶往汕头港途中，“明辉8”轮与“闽海102”轮在南澳岛附近海域发生碰撞，“明辉8”轮1号货油舱破损进水并沉没，海面出现漏油，需要采取紧急措施防止漏油范围进一步扩大。随后，汕头海事局向鄂东公司先后发出《海事行政强制措施决定书》要求鄂东公司实施清除污染、抽取货油、消除污染隐患。同时将决定书抄送给货主粤东分公司。在船东置之不理后，由上海打捞局的“沪救捞3”轮开始对“明辉8”轮沉船进行抽油作业，直至完成抽油工作。

主管机关在海难救助中的控制行为，无论是否表现为行政强制，也无论是表现为行政强制执行还是行政强制措施，依据《海上交通安全法》第38条的规定，其都属于主管机关法定职责内的工作。这种法定职责范围内的救助行为能否主张海难救助报酬？“自愿性”是获取海难救助报酬的要件之一，在判断救助人是否有权享有海难救助报酬时，首先应该判断救助人的救助行为是否出于自愿。主管机关对其救助行为能否主张救助报酬，应如同对一般海难救助人救助行为的判断一样，首先考察主管机关的救助行为是否出于自愿。主管机关在其职责范围外的救助行为，并不受其法定职责的强制性约束，主管机关具有自由选择的权利，可以根据其对救助作业的难易程度、自身的能力、投入成本的大小、预期收益等客观情况的综合判断而决定是否救助遇险船舶及财产。此时，如果主管机关选择了对遇险船舶及财产进行救助，则其救助行为显然满足获取海难救助报酬的“自愿性”要件。而对其职责范围内的救助行为，主管机关具有对遇险船舶及财产进行救助的法定义务，无论能否就其救助行为获取海难救助报酬，主管机关都必须提供救助，这种情况下主管机关的海难救助行为，显然不符合获取海难救助报酬的“自愿性”要件。

主管机关在海难救助中的控制行为，是一种典型的公法行为，主管机关与被救助人之间是一种行政法律关系而非平等的民事法律关系，主管机关就其控制海难救助的行为无法寻求私法上的海难救助报酬补偿。

三、主管机关从事海难救助行为的性质及其影响

主管机关以自有力量开展海难救助活动是否属于行政强制存在争议。有学者认为，在海难救助中，主管机关以自有力量对遇难船舶或财产进行救助，也是一种行政强制行为。[10]69也有学者认为，主管机关这种从事海难救助的行为尽管与传统海难救助存在一定区别，但本质上仍属于《海商法》上的海难救助，其相应法律问题应依据《海商法》来处理，仅在救助报酬的确定上不适用传统海难救助的“无效果无报酬”原则。[4]6

上述争议出现的一个重要原因，是将主管机关的两种行为仅仅作为一种并列的行为加以考察，认为主管机关的控制行为和从事行为是两种独立的法律行为。笔者认为，对两种行为之间的关系可以从两个角度来分析：就单纯探讨主管机关在海难救助中的行为表现而言，以主管机关为主体的行为可分为从事行为与控制行为两种；就进一步探讨两种行为之间的联系而言，从事行为与控制行为并非完全独立没有任何联系，从因果关系上来讲，先有控制行为，后有从事行为，主管机关从事救助的行为是控制行为的结果之一。在主管机关海难救助中，主管机关会组织协调各种救助力量具体开展救助作业，而其自身的力量也应属于被调动的救助力量之一。主管机关以自身力量从事救助作业的行为应视同其他应召救助人*应召救助人是指在海难事故发生后，应国家主管机关的召唤对遇难船舶进行救助的人。《海上交通安全法》第38条明确规定，海难事故发生后，有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。的行为，不应简单地视为主管机关的行政强制行为。

(一)主管机关从事海难救助的行为存在私法上的“合意”

主管机关从事海难救助的行为与其他应召救助人的海难救助行为存在极大的共性，二者在本质上都是海难事故发生后，主管机关所协调组织的前来开展救助作业的救助力量。就主管机关从事海难救助的活动，主管机关与遇险船舶或财产的所有人之间往往存在一定的合意。如上述“港龙运3”轮海难救助中，在船舶碰撞事故发生后，宁波港龙公司先后发出4封书面信函，请求烟台海事局予以救助，并承诺相应费用由宁波港龙公司负担。烟台海事局在事后提起海难救助报酬主张时，就认为宁波港龙公司上述请求救助的行为，应认定为宁波港龙公司在情况紧急的情形下向烟台海事局发出的要约。而山东省高级人民法院在审理案件后也认可了这种主张，认为：“本案中，在船舶遇险的紧急情形下，宁波港龙公司难以逐一向参与救助的各方发出救助要约，烟台海事局一方面行使行政职权组织救助，另一方面针对宁波港龙公司的要约作出承诺，在亲自从事相应的民事行为的同时委托相关单位进行救助是为维护港龙公司的利益。事实上，烟台海事局自身参与了救助，其他施救各方也均是在烟台海事局的组织协调下进行救助，宁波港龙公司对救助行为也予以认可，且除牟平港务局外，其他救助方均委托烟台海事局一并主张权利，因此，应当认定，宁波港龙公司与烟台海事局之间构成了合同救助关系，烟台海事局有权依据救助合同主张救助报酬。”

姑且不论山东省高级人民法院的上述论述是否完全正确，但笔者赞同其中所阐述的这一观点：“烟台海事局自身从事的海难救助活动与其他施救各方的救助活动一样，都是在与被救助人——宁波港龙公司达成合意的情况下进行的。”

就笔者目前掌握的相关案例来看，对主管机关的海难救助活动安排，包括各应召救助人的救助以及主管机关以自身力量开展的救助，鲜有被被救助人拒绝的情况。而根据《海商法》第186条及《1989年国际救助公约》第19条，海难救助法律关系的成立及相应救助报酬的产生，对双方当事人合意的要求仅为“被救助人对救助方的救助活动没有明确而合理的拒绝或制止”，因此，对救助方的救助行为，被救助人的沉默构成对双方救助合意的默示同意。此外，在实践中，被救助人通常没有必要对主管机关所安排的各应召救助人及主管机关的救助行为进行拒绝。

首先，根据海难救助的“无效果无报酬”原则，只有在救助取得效果的情况下，救助方才有义务支付救助报酬。如果救助完全没有效果，救助方也就没有义务支付救助报酬。因此，接受主管机关所安排的各种力量的救助，对被救助人来说与自行寻找救助力量进行救助的效果是一样的。

其次，主管机关运用公权力调集各种力量对遇险船舶及财产进行救助的能力强于被救助人，加之海难救助的紧迫性，被救助人选择接受主管机关的安排实质上是一种“何乐而不为”的行为。

最后，如果被救助人不接受主管机关所召集的各救助力量的救助，一是处于危险中的船舶或财产很可能因得不到救助而遭受毁损，二是一旦船货毁损、燃油或货油泄漏造成海洋环境污染或给航道安全造成重大损害，责任方将面临巨大的赔偿责任及行政罚款，对被救助人而言，这种拒绝救助的行为未免得不偿失。

(二)主管机关与被救助人之间的现实契约

上述客观事实的存在，使得主管机关从事的救助作业中，主管机关与被救助人之间往往存在海难救助的合意，这种合意的结果便表现为双方当事人之间存在合同救助法律关系。实践中，不乏主管机关与被救助人之间签订书面救助契约的现实。如“汕头海事局诉信盈海运有限公司海难救助报酬纠纷案”[(2007)广海法初字第352号民事判决书]中，2007年2月26日，信盈海运有限公司所属的“信盈”轮装载河沙9 220吨航行至台湾海峡南口时，因主机出现故障导致该轮失控，事发当时，“信盈”轮上存放0号柴油170吨左右。在船上船员全部获救后，信盈公司即授权信成公司与汕头海事局签订了《协议书》，就汕头海事局对“信盈”轮的救助事项作出相关规定。

主管机关与被救助人之间的这种私法契约与一般民事主体之间的私法契约最大的不同在于，主管机关的公法主体身份及其提供公共服务的公共职责的存在。尽管笔者主张将主管机关从事海难救助的行为视为其他应召救助人的行为，但一个不容否认的事实是，主管机关作为应召救助人，与其他私法主体的应召救助人并不完全相同。一方面，主管机关作为公法主体，以提供公共服务为存在价值；另一方面，主管机关作为救助行为的从事者，其所使用的各种船舶、设备、人员都是由国家财政建立和支持的，而海难救助报酬具有极大的奖励性及盈利性目的，主管机关能否就其使用公务船舶提供公共服务而获取盈利性质的报酬，有待商榷，为此，有必要分析主管机关与被救助人之间契约的法律性质。

(三)主管机关与被救助人之间救助契约的法律性质

主管机关以自身力量从事海难救助作业时，与被救助人之间达成的救助契约的法律性质是什么？是行政契约还是私法契约？

1.行政法上的行政契约概念

行政契约是行政法理论研究的一个重要领域。英美普通法国家不存在划分公私法的传统，因此，其行政法中没有“行政契约”的概念，对涉及政府为一方当事人的契约统称为“政府合同”或“采购合同”。从普通法国家行政法著述看，政府合同的内容一般和商业有关。[15]28原则上，政府契约适用普通契约法的规定。除非政府基于社会公共利益或契约妨碍政府正常执行职务，行使国会、警察、征收等权，否则，不能废除普通法原则。而大陆法系国家存在公私法划分的理论传统，加之司法二元制的法制构造，认为应当将行政主体订立的契约划分为公法契约及私法契约。其中，德国行政法上的“行政契约”是指以行政法律关系为契约标的，而发生、变更或消灭行政法上权利义务的合意。这种契约完全适用公法，受行政法院管辖。[15]22法国则以公务理论为中心，通过行政判例构建了行政契约理论。只有为直接执行公务而设定的合同才构成行政契约，其包括两种情况：一是合同当事人直接参加公务的执行；二是合同本身构成执行公务的一种方式。[15]22-23

尽管大陆法系国家对行政契约的概念认识还存在一些分歧，但已经达成了某些基本的共识：[16]第一，行政契约的当事人一方须为行政主体，没有行政主体作为当事人的契约就不是行政契约。第二，行政主体订立行政契约的目的，在于实现法定的行政目标，这是判断行政契约的实质性要件。如果行政主体订立契约的目的不是实现法定的行政目标，则该契约就不能被定性为行政契约。第三，行政契约的法律效果是设立、变更或消灭行政法律关系，而非以设立、变更或消灭私法上的权利义务关系为目的。

行政契约与民事契约的根本区别在于标的内容，二者所形成的法律关系不同。[17]行政契约当事人之间形成的法律关系是行政法上的权利义务关系，而民事契约所形成的是民事法律关系。原则上，行政契约优先考虑公共利益，通过行政法来调整，以行政救济来解决涉诉问题。民事契约则以意思自治原则为基础，由民法来调整，通过民事诉讼来解决纠纷。[15]31因此，认定主管机关海难救助契约的性质，直接关系到这种契约的法律适用，进而直接影响主管机关是否具有私法上的海难救助报酬请求权。

2.主管机关海难救助契约的性质

对上述行政契约的概念厘清可知，行政主体以行政目标订立契约是行政契约的实质要件。如前文所述，海难事故发生后，主管机关在海难救助中的行为主要分为控制行为与从事行为。[18]主管机关指挥、组织及协调相关救助力量对遇险船舶及财产开展救助的控制行为，具有强烈的公益目的，以实现政府的行政职能为追求。无论主管机关是否就这种救助行为与被救助人达成合意，主管机关都必然会开展这些活动，如果主管机关获知海难发生，或收到遇难方的求救而不进行上述行为，则主管机关就属于典型的行政不作为。[19]而对主管机关这种控制救助的行为，被救助人通常不会拒绝(如前文所述，主管机关的这种控制活动通常是在被救助人发出请求后进行的，被救助人没有必要拒绝此类救助活动)，在危及公共利益的情况下，被救助人也无权拒绝。因此，对主管机关控制救助的行为而言，如果主管机关就此与被救助人之间达成合意并成立了契约，这种契约应视为行政契约。这种契约以主管机关实现其自身行政目的为根本，双方当事人之间处于不完全平等的法律地位。从这一方面来看，主管机关即使就其控制行为与被救助人基于双方合意签订了契约，但鉴于这种契约的性质，依其而进行的救助行为，主管机关不具有私法上的海难救助报酬请求权，其相应法律关系应由行政法调整。而对主管机关所安排的各种救助力量，尽管实践中被救助人通常不予以拒绝，但理论上，被救助人有拒绝的权利。

主管机关从事救助的行为在地位上应等同于其他应召救助人。对于这种行为，除了主管机关的特殊主体身份外，与其他应召救助人的私法行为并无本质区别。由此推论，主管机关以自身力量对被救助人进行救助时，如果与被救助人之间签订了契约，则这种契约总体上应该被视为是一种私法契约而非行政契约，除非签订具体契约的主管机关本身即具有以自身力量对遇险船舶及财产进行海难救助的法定职责(此时，主管机关与被救助人之间的契约仍属于行政契约)。在这一建立在双方合意基础上的私法契约中，主管机关与被救助人之间形成的是一种平等的民事法律关系。主管机关依据这种私法契约开展救助活动时，有权享有私法上的海难救助报酬请求权。[20]

四、结语

主管机关介入海难救助有其现实必要性，随着国际海运业的发展，重特大海难事故的危险性加大，传统海难救助已经不足以应对海洋环境保护的需要，加之海上人命救助与财产救助难以分割的现实，主管机关介入海难救助已经成为一种常态。然而，对主管机关海难救助行为的性质及其救助报酬请求权，理论界一直存在争议。

笔者认为，对主管机关海难救助行为的性质，不能一概而论，应该区分主管机关在海难救助中的不同行为类型，并对不同类型的行为性质分别加以讨论。主管机关控制海难救助的行为，是在海上突发事件发生后，主管机关履行政府职能的一种具体表现。这种行为并不是单个行为，而是由多个具体行政行为所组成，其中包含了行政强制行为。对主管机关控制救助的行为而言，如果主管机关就此与被救助人之间达成了合意并成立了契约，这种契约应视为行政契约。这种契约以主管机关实现其自身行政目的为根本，双方当事人之间处于不完全平等的法律地位。此种情形下，主管机关不具有海难救助报酬请求权。

而对主管机关从事海难救助的行为，在因果关系上可视为控制救助行为的结果。在主管机关海难救助中，主管机关会组织协调各种救助力量具体开展救助作业，而其自身的力量也应属于被调动的救助力量之一。主管机关以自身力量从事救助作业的行为应视同其他应召救助人的行为，不应简单地视为主管机关的行政强制行为。主管机关以自身力量对被救助人进行救助时，如果与被救助人之间签订了契约，这种契约总体上应该视为私法契约而非行政契约，基于这种契约而开展的救助行为，主管机关享有海难救助报酬请求权。

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