浙江省国土资源厅土地利用规划处 鲁建平

大力培育土地无形要素市场促进土地要素配置市场化

浙江省国土资源厅土地利用规划处 鲁建平

土地是经济社会发展的基本生产要素和载体。土地的配置效率直接影响着经济社会的运行效益和活力。随着土地使用制度改革的不断深化，土地要素配置市场化程度逐步得到了提升，尤其是土地的有形要素市场日益完善。但作为土地要素市场的重要组成部分，即土地的无形要素市场（含指规划新增用地指标、建设用地计划指标、耕地（基本农田、标准农田）占补（代建、代保）指标、建设用地增减挂钩积余指标等交易市场，简称“指标”市场）的发展相对滞后，它直接或间接影响着土地资源配置和利用的效率。本文试就大力培育土地无形要素市场，加快完善土地要素市场体系建设，深化土地要素配置市场化改革问题谈一些粗浅的看法。

一、深刻理解推进改革的重要意义

加快推进土地要素配置市场化改革，是从我省资源本底和生态环境、资源刚性需求和供给刚性约束的省情出发，着力破解土地利用“规划缺空间、计划缺指标、耕地缺补充”制约难题、化解土地资源管理“双保”两难压力、实现土地资源最佳配置和经济社会可持续发展的需要。它对于更好地保护和利用土地资源，促进土地资源配置公平与效率，从源头上预防和治理腐败等方面都具有十分重要意义。

1.推进市场化改革是贯彻落实三中全会精神的根本任务

党的十八届三中全会通过的《决定》，对全面深化改革的作出了总部署和总动员，尤其是《决定》提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一表述，对市场的地位和作用进行了重新定位，为国土资源领域特别是土地制度的全面深化改革明确了目标任务和要求。在这场深化改革的进程中，土地作为一种非常特殊的资源，对经济社会发展具有不可替代的支撑作用，其要素配置市场化的改革与完善，事关社会主义市场经济体制建设，必须解放思想、下大功夫，着力于理论创新、实践创新、制度创新，努力实现土地资源配置效益最大化和效率最优化。当前，如何以深入贯彻落实党的十八届三中全会精神为契机，积极全面推进土地要素配置市场化改革，已成为国土资源管理部门加快完善土地市场体系的重要内容和沉重使命。

2.推进市场化改革是完善土地要素市场体系的迫切要求

改革是由问题倒逼而产生，又是在不断解决问题中而深化。当前，土地要素市场体系之所以不够完善，核心问题是政府习惯于计划经济体制下的土地供给方式，对土地资源的直接配置过多，不合理的干预过多。如耕地占用过多、闭置土地过多、商品房空置过多、生态环境破坏，尤其是区域间经济发展规模和速度差异过大、部分区域国土空间的开发强度过大等等，很大程度上都与政府对土地无形要素的分配方式有关，客观上对土地要素市场的建设造成不利影响。土地要素市场的培育与发展，必须以土地要素的商品化为前提。这就需要大力推进土地无形要素配置市场化，加快完善土地资源要素市场体系，想方设法最大限度地激发市场活力，通过市场供求和竞争形成价格，通过价格波动来引导土地资源流向，从而形成高效、公平的土地要素市场，真正发挥市场在土地要素配置中的决定作用。

3.推进市场化改革是加强部门廉政风险防控的有效途径

按照国家提出的建设资源节约型社会和落实“节约优先”发展战略的要求，随着我省“四大国家战略”的全面实施、“四大建设”的全面推进、新型城市化和新农村建设的全面加速，一方面各类用地需求大幅度增加，另一方面土地要素配给制约加剧，全省土地供需矛盾日益突出。目前，土地无形要素的配置，直接影响着区域经济社会发展速度和规模，已日益成为各利益方高度关注的焦点，由于受到各种利益的驱动，也就成为新形势下的权力寻租、权钱交易的高危领域之一。国土资源部门直接承担着土地无形要素的配置与调控，肩负着参与国家宏观调控、落实科学发展观和营造公平、公正、公开土地市场环境等职责任务，通过深化土地要素配置市场化改革，减少人为因素的影响，切断权力寻租的途径，从源头上杜绝土地要素配置和管理领域腐败问题的发生，促进国土资源管理事业健康发展。

二、积极探索推进改革的主要内容

市场化是指在市场经济运行中市场机制对资源配置基础性调节作用持续增大、依赖程度不断增强、市场体系逐步发育成熟的演变过程。它是土地制度改革主线。要发挥市场在土地要素配置中的决定性作用，就必须通过探索建立全省土地保护与保障中各类指标从无偿调剂变有偿调剂、局部流动变全域流动、分散交易变集中交易的使用制度，加快推进土地无形要素市场化改革。

1.建立规划新增用地指标、建设用地计划指标市场流转制度

目前，全省土地利用总体规划新增用地指标和年度建设用地计划指标均由上而下进行分配，由于这种分配制度的习惯性和局限性，以及区域社会经济发展环境、速度、水平的差异性，造就了各区域间使用需求各不相同。浙西南地区处于启始发展，不仅需要建设用地计划指标，更需要建设资金，但其规划新增用地指标有保障；浙中地区处于增速发展，不仅需要规划新增用地指标，还需要建设用地计划指标，但其建设资金有保障；浙东地区处于规摸发展，相较之下，更需要规划新增用地指标，但其建设用地计划、建设资金有保障。要充分发挥两项指标使用效率，切实提高全省土地资源配置效益，实现区域经济优势互补，加快全省城乡经济社会的统筹发展，就迫切需要建立健全一次配置垄断、二次配置放开的全省规划新增用地指标、建设用地计划指标市场流转制度，即允许在全省范围内进行两项指标间相互置换和两项指标有偿调剂，或与其它指标置换使用。这样，既可以让浙西南地区用发展用地空间向浙中、浙东地区换取建设用地规模和建设资金，求得区域发展速度，又可让浙中、浙东地区以资金或建设用地规模向浙西南地区换取发展用地空间，求得区域发展规模。

2.建立补充耕地指标、建设用地复垦节余指标市场流转制度

近几年来，全省年均国家下达新增建设用地计划达25万亩左右，其中占用耕地15万亩左右。同时，全省年均建设用地需求50万亩左右，年均建设用地保障度仅为50%左右，土地供需矛盾十分突出。由于区域土地资源本底和土地利用现况差异较大，浙东地区耕地后备资源严重不足，耕地补充困难，建设项目难以落地；浙中、浙西南地区耕地后备资源相对富裕，耕地开发资金严重匮缺，垦造耕地质量亟待提高，尤其是垦造旱地多、垦造水田少；浙北、浙西南地区农村建设用地复垦潜力较大，建设用地复垦资金短缺，农村土地综合整治难以推进。要解决区域耕地占补平衡难、拓展城乡建设用地规模、提升垦造耕地质量，就迫切需要建立健全全省补充耕地指标、建设用地复垦节余指标市场流转制度，即允许在全省范围内垦造耕地指标、建设用地复垦节余指标有偿调剂，或与其它指标置换使用。这样，既可以让浙北、浙西南地区用垦造耕地资源向浙东、浙中地区换取垦造耕地和农村土地综合整治建设资金，求得加快耕地质量提升和新农村建设，又可以使浙东、浙中地区用资金向浙北、浙西南地区换取补充耕地指标、建设用地指标，求得加快经济建设和城镇化发展。

3.建立基本农田、标准农田异地代保代建指标市场流转制度

我省素有“七山一水二分田”之称，耕地数量少、人地矛盾突出，平原的优质耕地既是耕地保护的重点区域，也是城镇建设用地的主要延伸区域，保护与保障难度不断增大。由于区域耕地面积数量、质量差异较大，且基本农田、标准农田划定与建设任务分布不均衡，全省基本农田2500万亩、标准农田1500万亩主要落实在浙北、浙东、浙中平原地区。这些地区保护任务相当繁重，建设发展用地空间布局受到严重制约。而浙西南地区保护任务相对较轻，增划基本农田和增建标准农田潜力较大，但缺乏增保增建面积的内在积极性。要解决区域基本农田、标准农田保护任务过重、规划功能分区难调整、建设项目难落地等问题，就迫切需要建立健全全省基本农田、标准农田异地代保代建指标市场流转制度，即允许在全省范围内基本农田、标准农田异地代保代建指标有偿调剂，或与其它指标置换使用。这样，既可以使浙西南地区用耕地资源向浙北、浙东、浙中地区换取农田改造提升建设资金，求得加快农田基础设施建设、增强耕地综合生产能力，又可以使浙北、浙东、浙中地区用资金换取基本农田、标准农田保护建设任务，增加建设用地空间调整规模，加快经济发展速度。

三、切实落实推进改革的保障措施

按照“信息公开、竞争充分、规则统一”的管控要求，通过科学的制度设计、完善的配套措施和先进的技术手段，充分运用和发挥政府有形之手、市场无形手，为优化市场交易环境和有效预防腐败提供制度供给，切实维护土地要素市场正常秩序，保障土地无形要素配置市场的公开、公平、公正，实现土地资源的综合效益最大化。

1.坚持公平原则，改革配置制度

要发展经济就需要建设用地，土地无形要素的配置，在某种意义上讲就是一种发展权。联合国《关于发展权的决议》明确指出“发展权利是一项人权，平等的发展机会既是各个国家的特权，也是各国国内个人的特权”。目前，全省的土地无形要素配置，主要是采用计划的机制、行政的办法。区域土地利用总体规划新增建设用地规模的分配量，是依据国家下达总量，考量土地利用水平、经济建设发展布局和规模、土地资源本底和开发潜力等确定的；年度新增建设用地计划的分配量，是依据国家下达总量，考量土地利用水平、经济发展水平和土地资源管理水平等确定的。在建设用地规模、计划的分配上，虽有考量人口因素，但比重较小，造成分配缺失公平性。区域间补充耕地指标、建设用地复垦节余指标和基本农田、标准农田异地代保代建指标的调剂量，主要是通过行政指令等方式来确定的。在各类指标的调剂上，虽有流转渠道，但人为关系过大，造成交易缺失公平竞争且行政风险剧增。因此，在土地无形要素的配置上，首先，要以人为本，让每个人享有均等的发展权，即以区域常住人口数为主要计量依据，分配使用规划、年度新增建设用地指标；其次，要以配置市场化为主导，让各区域均享有平等竞争的发展机会，即通过公平竞争机制，有偿调剂使用耕地（基本农田、标准农田）占补（代建、代保）指标、建设用地增减挂钩积余指标。

2.坚持公开原则，建立交易平台

要实现土地无形要素配置市场化，就必须充分发挥市场机制的竞争与激励作用，让市场在土地无形要素配置过程中拥有“话语权”，提高土地无形要素的配置效率和使用效益，促进经济社会又好又快地发展。按照“政府引导、集中管理、公开交易、规范运作、依法监管”和“方便交易主体、服务交易主体”的原则，建立全省统一规范的“指标”交易平台，即省土地资源交易中心（简称交易中心），调整原有指标流转审批制度和操作程序，杜绝“进瘦留肥”、体外循环、衔接不易等问题，将规划新增用地指标、建设用地计划指标、耕地（基本农田、标准农田）占补（代建、代保）指标、建设用地增减挂钩积余指标等各类指标交易活动归并集中，统一纳入交易中心进行交易（交易中心可与厅办事窗口进行人、财、物、事整合，充分挖掘窗口现有资源优势和服务效能潜力，以尽快启动交易平台运行），实行统一进场、集中交易、全程监管的交易制度。交易中心的主要职能和作用：为交易活动提供场所，对上市交易的各类指标集中进行招拍挂；为市场主体提供服务，办理各类指标交易申请、核准、交割、登记等手续；为信息发布提供平台，收集、发布各类指标供需、价格等交易信息；为行政监管提供渠道，规范市场交易行为和维护市场秩序，以促进全省“统一、开放、竞争、有序”的城乡土地要素市场体系建设。

3.坚持公正原则，制订流转规则

在土地无形要素市场交易平台的建设中，必须树立“让权力退出，靠制度运行”理念，按照“以制度管人、管事、管权”和“交易公正透明”的原则，建立健全工作制度、业务流程、监督管理等各项规章制度，重点针对各类指标招拍挂中容易出问题的关键环节，详细制定交易实施细则和具体规定，严格规范运作程序和管理制度，做到以制度规范程序、以程序保证公正、以公正促进廉洁。具体要求是全面建立“三公开”“三必须”“七统一”为主要内容的工作运行机制。“三公开”：在省土地资源交易中心的网站、办事大厅电子显示屏上将各类指标交易信息公开、交易过程公开、交易结果公开，实现交易信息平等共享，增强交易透明度，广泛接受社会监督，防止私下交易、“暗箱操作”等违规行为的发生。“三必须”：所有申让各类指标的，必须在交易中心集中招拍挂；所有申购各类指标的，必须在交易中心集中竞购；所有置换各类指标的，必须在交易中心集中进行。“七统一”：各类指标交易统一受理，由交易中心窗口办理申让、申购、置换登记手续；各类指标交易统一审验，由交易中心会同相关处室对申让、置换标的物的合规性进行审查确认；各类指标交易统一发布，由交易中心组织审验后，公布申让、置换指标的种类、数量和交易方式等信息；各类指标交易统一组织，由交易中心安排和公告招、拍、挂交易时间和场地；各类指标交易统一签约，由交易中心当场主持交易双方签订成交协议；各类指标交易统一交割，由交易中心在确认交易双方履约后，对交易双方指标帐册进行注册登记；各类指标交易统一监管，由交易中心会同相关处室对交易双方履约行为和指标使用情况进行监督管理。通过建立健全工作运行机制，确保各类指标交易活动以及每个程序和每个环节只有“规定动作”，都在“阳光下运作”。