绍兴市国土资源局 孟志军

“两重”战略下的绍兴国土资源利用再思考

绍兴市国土资源局 孟志军

绍兴市委市政府去年审时度势，以治水为突破口，作出了“重构绍兴产业、重建绍兴水城”的战略部署，这既是绍兴城市发展的战略需要，也是顺应群众期盼的现实选择。作为一个经济大市、资源小市，绍兴如何在“两重”战略下推进国土资源合理利用，实现互促互进、共建共兴，需要我们再作思考。

一、着力优化空间布局

规划作为指导、调控建设和发展的基本手段，涉及政治、经济、文化、社会生活各个领域，具有全局性、综合性和战略性，对于有效配置资源、保护生态环境、协调利益关系、促进经济发展等具有重要意义。

1.整合规划布局

去年10月份，国务院作出同意绍兴市部分行政区划调整的批复，批准绍兴县、上虞市撤县（市）建区。行政区划调整后，绍兴中心城市结构发生重大变化，迫切需要对新一轮城市发展思路、规划进行必要调整。土地问题首当其冲。因此，必须根据绍兴城市发展战略需要，坚持规划的节约是最大的节约原则，及早研究启动土地利用空间规划优化和修编程序。重点是要按要求调查划定永久基本农田，合理划定城镇发展边界，城市建设实施串联式、组团式发展。特别是要优化中心城区的规划空间优化布局，加速三区融合，力求无缝对接，做到有限空间无限发展。

2.健全规划体系

要结合“十三五”规划编制的前期调研，扎实开展区域性专题研究，对绍兴新一轮城市发展、国土资源管理利用进行系统考虑和长远谋划，提出发展原则、战略构想、功能分区、空间布局和发展策略。对国土部门而言，重点是要完善国土空间规划体系，划定生产、生活、生态空间，丰富用途管制手段，并进一步强化规划管控和用途管制。特别是要加强土地利用规划与城乡建设规划、主体功能区规划、产业发展规划等相关规划的协调衔接，探索实施多规融合，建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范。

二、强力做实调控管制

健全完善国土资源调控体系，充分发挥规划管控、用途管制、土地供应对资源利用结构调整和方式转变的调节作用，有利于当前绍兴大城市发展战略背景下的土地利用结构和布局的进一步优化，并进而推动经济结构调整、产业转型升级、区域协调发展、城乡一体化推进。

1.健全政策制度

要通过建设要素市场、完善价格政策等，用经济手段倒逼资源利用方式和发展方式转变，切实发挥市场配置资源的决定性作用。同时要落实差别化的用地政策，健全有偿使用制度和出让制度，进一步扩大国土资源的有偿使用范围。尤其是对工业用地，要在坚持改“定项目挂牌”为“定产业拍卖”的基础上，完善土地租赁、招拍挂出让制度，探索建立长期租赁、先租后让、租让结合的用地供应制度。

2.严格使用准入

要强化对各类项目的用地预审，严格项目选址把关，从源头上从严从紧把住用地关口。同时要建立负面清单，凡不符合土地利用规划、用地标准，特别是不符合产业导向和供地政策的项目，不得通过预审，从源头上促使土地节约集约利用。要完善资源节约集约评价制度与监测体系，制订项目用地节约评价规范和标准体系，重点明确具体指标，逐步实现评价工作全覆盖。

3.强化供应调节

要完善土地利用计划管理方式，合理分解用地指标，适度减少工业用地，适当增加生活用地，保障基础设施和农村建设的必要用地。要解决好产能过剩等重大问题，重点支持发展战略性新兴产业。同时要通过调整土地等级划分范围和适用税额标准，继续做好城镇土地使用税调整政策试点，通过税收杠杆调节，加大土地的保有成本，促进产业转型升级和经济发展方式转变。

三、全力深化集约利用

推进集约利用是提质增效升级的重要保障。绍兴市在推进实施“两重”战略中，必须要按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的要求，打好制度、政策、标准等组合拳，推进资源集中利用、立体利用、高效利用。

1.盘活整治存量

在国家目前严控增量的要求下，绍兴市当下的存量建设用地便是今后“两重”战略推进中用地的最大潜力和希望所在。要通过优化服务供应一批、强化招商消化一批、异地置换盘活一批、查清情况核销一批等措施，推进批而未供土地的消化利用；通过落实严格开竣工保证金制，加强地块动态监管，鼓励协商有偿收回，依法处置闲置土地，切实加强督促与处置。

2.激活提升低效

绍兴市作为全国城镇低效建设用地再开发试点城市，要以“目标可能、政策可行、范围可控、效果可显”为原则，全面实施“亩产倍增行动计划”，用足用好试点政策，积极开展低效用地二次开发、多次开发，通过土地再开发，既消化利用既有存量用地，又充分激活低效用地，提高用地效率。

3.加强全程监管

要综合运用规划调控、市场调节、标准控制、执法监管等手段，推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类建设节约集约用地，特别是要加强用地的批后监管，对已供土地建立动态监测台账，定期开展闲置土地清查，让“有为”的项目取代“无为”的企业，真正做到建设用地“批、供、用、补、查”一条龙全程监管。

四、发力建设生态国土

国土资源是生态文明建设的空间载体和物质基础在推进实施“两重”战略中，必须要以尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，统筹发挥国土资源在生态文明建设中的主体作用，牢牢守住生态底线。

1.完善保护利用制度

要以产权制度、用途管制制度、节约集约利用制度、资源有偿使用制度为重点，完善国土资源的保护利用制度。要突出生态优先、保护优先原则，做到在保护中开发、在开发中保护。要探索建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，优化城市生产、生活、生态用地结构。

2.开展环境承载评价

要充分利用卫星遥感、信息技术等手段，建立统一的资源监测网络预警机制，严密监测数量、质量、生态环境、开发强度和空间格局动态变化，开展环境承载能力评价。对于资源开发强度、资源环境容量超限的地方，要采取限制性措施。当前一个重点是要深化绍兴大城市土地适用性研究，提出既有理论高度又有实际深度、既有超前战略又有近期战术的规划文本。

3.实施国土综合整治

要统筹协调土地整治、工矿废弃用地复垦、绿色矿山创建等工作，推动实施国土综合整治。重点是要以城乡建设用地增减挂钩政策为平台，按照“产业向园区集中、居住向社区集中、农业向规模经营集中”的原则，推进农村土地综合整治，推动城乡空间互换，优化用地空间布局，带动美丽乡村建设。

五、致力推动制度创新

今年是贯彻落实十八届三中全会决定、全面深化改革的开局之年。要借此东风，设计制度，突出重点，选好试点，稳妥有序地推进各项涉土改革。

1.加快征地制度改革

要研究探索界定“公共利益”的方式和途径，逐步缩小征地范围，同时要进一步规范征地程序，完善征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。要提高征地补偿标准，并着力探索留地安置、留物业安置、货币安置、入股安置等多种安置方式，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，保障被征地农民的合法利益。

2.完善宅基地管理制度

健全完善农村宅基地规模确定、标准控制、取得和分配等制度，对符合条件的农民宅基地做到应保尽保，并慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。要加大农村宅基地多种退出机制的探索。近期重点是要按照“先复垦、后挂钩”的要求，在搬迁农民自愿和处理好搬迁户补偿政策的情况下，以集中连片、整村整片形式，推进空心村、小散村整治，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，耕地向规模经营主体集中。

3.规范集体土地产权管理

十八届三中全会提出要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，并同步研究集体经营性建设用地产权和增值收益分配制度，加强使用权取得、使用、转让等环节的制度设计。现阶段绍兴的工作重点之一是要加快推进集体土地范围内房屋登记工作，甄别处理一批农户历史遗留问题，同步推动农村土地的确权登记发证，进一步明晰集体土地权利，维护农民和农村集体经济组织的合法财产权。