董晓杰

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008)

一般认为，罗斯福新政促进了美国工会的迅猛发展，工会组织率在1956年达到了35%的巅峰。［1］但自20世纪70年代以来，美国工会持续衰落，工会会员的数量不断下降，工会的组织影响力日益减弱，2013年美国工会组织率已跌至11.3%。［2］关于美国工会由兴盛走向衰落的原因，多数学者都是从产业结构调整、经济全球化、工会内部腐化等方面来分析，这些分析角度只是停留在问题表面，并未深入到制度层面。本文认为，罗斯福新政通过两个阶段建立了法团主义模式，劳工立法与反托拉斯立法相互配合，为美国工会的发展创造了适宜的制度环境。20世纪70年代后，美国的政策重心由法团主义偏向了自由竞争的市场经济，新政的法团主义模式被消解，劳工立法与反托拉斯立法相互配合的结构被打破，导致美国工会的制度环境恶化，由兴盛走向了衰落。

一、法团主义模式下的工会

法团主义是在解决劳方、资方与政府三方关系中发展起来的一种制度安排。①法团主义 (corporatism)也被译为“社团主义”、“统合主义”、“工团主义”以及“阶级合作主义”等，大陆学者多译为法团主义，本文采法团主义的译法。在19世纪最后的30年时间中，法团主义的影响力大增，成为三大意识形态之一。19世纪末，日益恶化的劳资矛盾引起了天主教学者们的注意。1891年，教皇利奥十三世发表了著名的《新事物》通谕，通谕认可了劳工的结社权，同时又批评了主张阶级对抗的社会主义思想，希望实行阶级合作与国家干预经济生活。［3］《新事物》通谕体现了法团主义和谐统一的思想，在天主教的支持下，法团主义在欧洲得到了迅速的发展。至20世纪20、30年代，许多欧洲国家均选择了法团主义模式来应对资本主义经济危机，缓解工会运动带来的社会压力。但在这些国家中，尤其是在意大利和德国，法团主义却发展成为法西斯政权实施独裁的工具，以致法团主义被打上了极权主义的烙印，在二战结束后曾一度销声匿迹。直到20世纪60年代晚期，对法团主义的研究才重新兴盛起来。

对法团主义概念的界定较为困难，不仅由于其外延过于宽泛，还由于学者们对法团主义的研究采用了不同的进路。自法团主义的研究在20世纪60年代晚期重新兴盛之后，较有影响力的研究进路主要有两种:以威亚尔达为代表的“历史连续派”与以菲利普·施密特为代表的“新法团主义派”。“历史连续派”强调法团主义的历史与传统因素，认为法团主义是一个具有历史连续性的动态过程，其代表人物是威亚尔达。“新法团主义学派”则反对将法团主义与政治文化相联系，认为法团主义是一种构建国家政治的方式，其代表人物是施密特。此外，还有的学者从更为狭义的角度来定义法团主义，直接将其界定为“劳方、资方与政府”三方之间的协商与合作。［4］尽管学者们的研究进路不同，但他们对法团主义的理解并不存在根本性的分歧，存在某些共通之处:利益集团在法团主义模式中是一种相互合作的关系，而非竞争的、冲突的关系;利益集团具有半公共性的特征，是表达利益诉求的中介组织;政府在法团主义模式中居于主导核心的地位;重视工会等利益集团与国家之间的关系。

与强调自由竞争的自由主义相比，法团主义更重视协调与整合。在法团主义看来，自由主义将所有事情都简化为个体行为和理性选择的假定，容易导致利益集团权力发展的不均衡，在处理社会公平与大众福利等问题上存在缺陷。法团主义关注的不是原子式的社会结构，它倾向于将社会视为一个整体来处理，突显利益集团与国家之间常规性的互动关系。一个法团主义结构具有两个基本特征:第一，国家在制度结构中居于主导地位，国家和利益集团都必须承认对方的合法资格与权利，两者互相支持、互相合作。第二，利益集团应将成员的诉求集中传达到国家的决策体制中，同时负责协调好组织内部的秩序，以有效吸收社会需求，将社会冲突降低到不损害秩序的限度。［5］这样，在一个法团主义模式下，政府将承认工会的合法资格与权利，而不是采取打压和取缔的消极政策，工会在政府的指导和协调下有权与雇主就工资水平、劳动条件等问题进行谈判。与此同时，工会必须将劳工的诉求需求集中传达到政府的决策体制中，并保证工会内部的组织秩序。因此，工会在法团主义模式中具有十分重要的地位，它被整合进政治体制中，兼负表达功能与执行功能，对政治决策的形成发挥着巨大的作用。

由上述可知，法团主义重视的是合作关系，而不是对抗性的竞争，这就为构建劳资合作关系提供了理论上的可能性。但需要注意的问题是，利益集团在何种情况下自愿走向合作之路?如何使工会和资方愿意且能够进入合作机制?又如何使这种合作关系长期稳定下来?这就需要国家整合多方参与者的利益，通过各取所需的利益交换来达成一种“议和”。［5］因此，一个法团主义模式的建立，仅仅赋予工会集体谈判的权利是不够的，还须通过法律规范调整资方的利益，这样才能保障劳资双方自愿进入合作机制，形成稳定的合作关系。

二、新政的法团主义模式与工会的发展

主流观点认为，罗斯福新政的理论渊源是强调国家干预的凯恩斯主义，但新近的研究表明，以多元自由主义为传统的美国也存在法团主义的身影，这突出地表现在新政时期的劳工政策上。［6］，［7］20 世纪 20、30 年代，许多欧洲国家均采用了法团主义模式来缓解尖锐的劳资冲突，但当时的美国对法团主义还了解甚少。大萧条激化了劳工与雇主之间的矛盾，不断高涨的罢工热潮使美国政府希望建立一种稳定的劳资关系，这恰恰与提倡劳资合作的法团主义不谋而合。事实上，罗斯福新政的主要设计者几乎都是法团主义的崇拜者，时任国家复兴管理局局长的休约翰逊将军就曾公开表示要效仿墨索里尼在意大利的法团主义改革。［7］新政建立的法团主义模式可分为两个阶段:第一个阶段为第一次新政，以《全国工业复兴法》为标志，赋予劳工组织工会的权利，劳工有权通过工会与资方进行集体谈判，实行“劳方、资方和政府”的三方合作机制，但由于缺乏规范资方利益的法律制度，劳方与资方之间未能建立稳定的合作关系，工会虽有一定的发展却尚未形成保障工会发展的制度环境。第二个阶段为第二次新政，以《国家劳工关系法》为标志，基本延续了第一次新政的劳工政策，同时还通过反托拉斯法来调整资方的行为，保障公司之间的公平竞争，企业自身得到了充分的发展，才有能力顾及劳工的合法权益，这就为劳资双方自愿进入合作机制创造了条件。最终，新政在美国建立了法团主义模式，通过劳工立法和反托拉斯立法相互配合，为劳资建立稳定的合作关系提供了可能性，也为美国工会的发展创造了制度环境，提高了工会在美国政治体制中的地位，工会在会员数量和组织影响力上都实现了长足的发展。

(一)第一次新政:《全国工业复兴法》

1.“劳工条款”与“公平竞争”的规定

新政第一部调整劳资关系的法律是1933年颁布的《全国工业复兴法》。该法最大的亮点是第七条第一款的“劳工条款”，赋予劳工组织工会的权利，并有权通过工会与资方就雇佣条件进行集体谈判，资方必须参与集体谈判，谈判结果具有法律效力。①National Industrial Recovery Act，Title I，Sec.7(a).“劳工条款”有利于劳资双方在较平等的情况下订立雇佣条件，保障劳方的合法权益，对美国工会的发展具有重要意义。但由前述可知，劳资双方要建立稳定的合作关系，除了要赋予工会权利，还要通过法律规则调整资方的行为，否则双方难以顺利进入合作机制，工会也难以获得长足的发展。《全国工业复兴法》的失败之处就在于政府期望企业能够自发进入合作机制，用“公平竞争”的规定代替了反托拉斯法的实施，最终导致劳资双方对合作机制的不信任。

根据“公平竞争”的规定，在国家复兴管理局的监督下，由劳方、资方与民众代表组成一个委员会，委员会依据公平竞争的原则制定适用于各行业的法规，该法规不受反托拉斯法的约束，但必须遵循《全国工业复兴法》中关于劳工权利的规定。②National Industrial Recovery Act，Ch.90，48 Stat.195，Title I，Sec.3.“公平竞争”的规定源于以下的逻辑:在大萧条的背景下，限制反托拉斯法的适用，促进企业之间的联合，可减少企业的亏损与避免经济动荡。《全国工业复兴法》以公平竞争法规代替反托拉斯法，就是希望通过企业之间的联合，促进企业获利，保障经济的稳步发展。这更像是一种政治交易，政府豁免了反托拉斯法对企业的适用，条件是企业必须改善劳工的生活状况，并遵循公平竞争的原则。

《全国工业复兴法》在实施初期产生了显著的效果，但很快便出现了问题。罗斯福政府认为企业可以接受上述政治交易，自愿参与到三方合作的机制中，但实际上，追求更大的经济利润才是企业的宗旨。对企业而言，签订公平竞争的法规只是为了摆脱反托拉斯法的束缚，才暂时在劳工政策上做出一些让步，一旦经营状况有所好转，便表现出消极对抗的态度，不愿再与劳方建立合作关系。对工会而言，虽然在雇佣条件方面得到了一定的益处，但比起《全国工业复兴法》中所作的承诺还相差甚远，工会对政府与资方愈来愈不信任，坚持以罢工的方式进行抗争。到1933年后期，对国家复兴管理局的不满之声四起，无论是劳方还是资方都对合作机制失去了兴趣。1935年，联邦最高法院就谢克特家禽公司诉美国政府一案做出了判决，宣布《全国工业复兴法》违宪，标志着罗斯福第一次新政的落幕。

综上所述，《全国工业复兴法》内嵌了法团主义的思想，企图实行“劳方、资方与政府”的三方合作机制，建立稳定的劳资关系，以保证经济复兴。虽然“劳工条款”对工会的发展具有重要意义，但劳资双方仍未建立稳定的合作关系，原因在于政府没有考虑到企业不会自愿地参与到这种合作关系中来。法团主义强调利益集团各取所需自愿地参与到合作机制中，但这在以自由主义为传统的美国是难以实现的，因为美国政府缺乏一种权威主义特征，其政治体制不足以对企业利润产生强大的影响力。因此，当反垄断法被暂停适用时，政府就失去了规制企业的途径，仅依靠所谓的“蓝鹰标志”就期望企业自发进入合作机制是不可能的。

2.《全国工业复兴法》影响下的工会

尽管《全国工业复兴法》存在一些缺陷，但其中的“劳工条款”仍值得肯定。该法改变了政府镇压工会的政策，承认劳工享有组织工会与集体谈判的权利，使美国工会和劳工运动进入了一个新的历史阶段，主要体现在两个方面:第一，各行业纷纷成立工会，工会会员的数量有了增长。在《全国工业复兴法》实施初期，就成立了美国矿工联合会、防治工人联合会、国际女装工人工会等工会组织。从1933年至1935年，工会会员数量从 2，973，000人增加到了 3，888，600人。［8］第二，工会的组织影响力扩大。在《全国工业复兴法》实施期间，资方往往拒绝承认工会的权利与地位。为了获得劳工条款赋予的权利，工会多次组织工人举行罢工，显示了工会组织影响力的扩大。《全国工业复兴法》实施后的6个月中，共发生罢工1，695次，参加工人数达 1，117，000 人。［8］

(二)第二次新政:《国家劳工关系法》

1935年罗斯福开始推行第二次新政，颁布了《国家劳工关系法》(又称瓦格纳法)。由于《全国工业复兴法》被宣布违宪，该法遂成为美国调整劳资关系的重要法律。通过第二次新政，美国初步建立了劳工政策与反托拉斯政策相互配合的法团主义模式，为美国工会的发展创造了适宜的制度环境。

1.“雇员权利”的规定

《国家劳工关系法》延续了《全国工业复兴法》中保护劳工权利的立法基调，其核心内容是被称为“雇员权利”的第七条和第八条。第七条的规定实质上重申了劳工组织、参与工会的权利，并有权通过工会与资方进行集体谈判;第八条则列举了雇主对待劳工的不公平措施，与《全国工业复兴法》相比，第八条的规定平衡了资方与劳方之间的权利义务关系。①The National Labor Relations Act，Sec.7，Sec.8.根据《国家劳工关系法》的规定，成立由三人组成的国家劳资关系委员会，作为调节劳资关系的联邦机构，负责执行该法的各项规定。与第一次新政成立的国家复兴管理局相比，国家劳资关系委员会的执行权力和监督力度都有所加大。

2.反托拉斯政策的修正

在《全国工业复兴法》实施期间，美国政府限制了对反托拉斯法的适用，不利于劳资双方建立稳定的劳资关系。在第二次新政中，罗斯福政府意识到第一次新政中以公平竞争法规取代反托拉斯法的政策加剧了企业垄断，必须加强对反托拉斯法的适用，以保障企业之间的公平竞争，为劳资双方自愿进入合作机制创造条件。

在立法方面，针对第一次新政中出现的价格控制问题，第二次新政通过了几部涉及规范价格的反垄断法。例如，1936年颁布的《罗宾逊—帕特曼法》，就价格歧视的问题进行了规定，对《克莱顿法》中关于价格歧视的判断标准作了修改;1937年颁布的《米勒—泰丁法》则对限制转售的问题做出了具体规定。此外，第二次新政中还出台了一批针对特定行业的反托拉斯法规，例如1935年《汽车承运人法案》、1938年《民用航空法》等，以防止这些行业因为过度竞争而导致垄断。在司法方面，美国联邦最高法院在1940年“美国诉索科尼真空石油公司”一案中，确立了本身违法原则，改变了之前反垄断法的适用原则，根据本身违法原则，只要一个反竞争行为本身是违法的，那么不管是否具有实施垄断的主观意志，也不管是否会产生危害的结果，均被视为非法。

3.《国家劳工关系法》影响下的工会

第二次新政吸取了第一次新政失败的经验与教训，劳工政策的加强和反托拉斯政策的修正同时进行，二者相互配合、相互支持，保证了劳资合作的顺利进行。经过第二次新政，美国初步建立了劳工政策与反垄断政策相互配合的法团主义模式，为美国工会的发展创造了适宜的制度环境。美国工会的会员数量出现了实质性增长，工会的组织力不断提高，并开始参与到国家的政治活动中，在政治选举、政府政策和法律的制定方面产生了很大的影响力。1936年至1940年，美国工会会员的数量从399万增长到了1100万。［9］这种增长趋势一直持续到第二次世界大战以后，美国工会组织率在20世纪50年代达到30%以上，到1956年已经达到了巅峰35%左右，美国工会进入了发展的兴盛阶段。［1］

综上所述，罗斯福新政通过劳工立法和反托拉斯立法的制约关系，将法团主义思想内嵌于其体制中，建立了劳方、资方和政府的三方合作机制，为美国工会的发展创造了适宜的制度环境。新政至第二次世界大战结束后初期，美国工会一直保持着兴盛态势，工会扩大了在政治体系中的影响力，与其他阶层之间的收入差距也逐渐缩小。美国经济学家保罗克鲁格曼认为，工会组织在美国中产阶级社会的形成过程中居功奇伟，并称工会的发展才促成了美国的“大压缩”时代。［10］然而，第二次世界大战结束后，美国政府逐步放弃了新政时期的法团主义模式，转向了新自由主义模式，强调市场经济的自由竞争，弱化国家干预，美国工会也因此走向衰落。

三、法团主义模式的消解与工会的衰落

第二次世界大战后期，美国国会内部开始表现出压制劳工的政治倾向，提出了多个反劳工法案，尤其以1943年通过的《史密斯—康纳利法》为代表。该法对劳工举行罢工的权利作了诸多限制，并规定在罢工之前有一个为期30天的“冷却期”。［9］《史密斯—康纳利法》的通过，表明保护劳工权利的政策发生了变化，此后，罗斯福新政时期建立的法团主义模式开始被逐渐消解，这是一个持久的、缓慢的过程，一直到20世纪70年代左右，它对工会的消极影响才渐渐显现出来。

在劳工立法方面，多数劳动法学者认为1947年的《塔夫脱—哈特莱法》是美国工会会员数量下降的关键原因。该法从根本上改变了《国家劳工关系法》的主旨，对劳工和工会的权利进行了诸多限制，禁止“间接抵制”，并补充了工会的“不正当劳动行为”。在《国家劳工关系法》中，不正当劳动行为是针对雇主的，而如今却转而针对劳工。实际上哈特莱法案只是工会衰落的一个表象，真正的原因在于经济政策正在从一个法团主义模式向竞争性模式转变。20世纪60年代，美国政府仍延续了法团主义的传统，一个著名的案例即是肯尼迪政府对美国钢铁公司与美国钢铁工人联合会之间的纠纷进行了干预。至尼克松政府之时，工资控制与价格控制在1971年与1974年的总统报告会上仍被提及。［9］然而，到20世纪80年代，美国政府选择新自由主义模式的倾向却愈来愈明显。1981年8月，联邦航空管理人员举行罢工以要求提高工资水平和缩短工作时间，不同于往届政府的政策，里根总统并没有进行调停与干预，而是采取了威胁开除的强硬态度。由此可以看出美国政府对劳工政策的转变。

在反托拉斯立法方面，法团主义模式也在20世纪70年代末开始出现松动，集中体现在对特定行业的反垄断管制被逐步解除。1975年福特总统公开表示希望立法解除对航空产业的管制，该提议在卡特总统时期变成了法律——1978年的《航空管制解除法》。随后，公路运输与铁路方面的管制法规也开始解除，1980年通过的《汽车运输法案》解除了公路运输在进入与退出上的限制。而电力行业的分水岭是在1978年，通过几部法律放宽了进入电力市场的条件。［9］这些微妙的变化，对美国工会的发展产生了不利的影响，从20世纪80年代开始，美国工会呈现出逐年衰退的趋势。

综上所述，罗斯福新政通过两个阶段初步建立了以“劳方、资方和政府”为主体的劳资关系协调机制，劳工立法与反托拉斯立法相互配合，为劳方与资方顺利参与合作机制提供了可能性，美国工会在新政实施期间得到了充分的发展。二战结束后，新政所建立的法团主义模式逐步被消解，通过了一系列限制工会发展的立法，放宽了对反托拉斯法的执行，在此后的半个多世纪中，美国的政治经济结构明显倾向于“自由竞争”。从20世纪70年代开始，美国工会会员的人数呈下降趋势，到80年代，工会会员绝对数字下降，在员工总数中所占比例已从1954年的35%下降到不足19%。［11］自此，美国工会开始进入了持续的衰退期。

四、美国工会兴衰的启示

美国工会在1932年到1945年期间得到了稳步的发展，在1945年到1954年间出现了一个长达10年的中断，在随后的50年中持续衰落，这种趋势极有可能会继续下去。美国工会由兴盛走向衰落的原因在于新政的法团主义模式被消解，劳资平衡的关系被打破，有利于工会发展的制度环境转向了资方。在法团主义模式中，劳工立法和反托拉斯立法相互配合，劳方、资方和政府进行合作，工会的地位与作用举足轻重;而在新自由主义模式中，市场自由竞争取代了公共福利，劳工立法和反托拉斯立法均发生了松动，工会的地位和作用也随之减弱。通过分析罗斯福新政的法团主义模式和美国工会的兴衰，可以得出以下几点启示:

第一，在采用法团主义模式整合劳资关系时，不仅要赋予劳方权利，还要规制资方的利益;既要着眼于劳动法的调整，也要注意反垄断法的支持，这也符合大陆法系所呈现出的“社会法”的发展趋势。通过劳动法，赋予劳动者和工会相关的法律权利，实行劳资合作;反垄断法则为公司发展提供一个公平竞争的环境，公司只有获得充分稳定的发展才能顾及到劳动者的权益。如果只是关注劳动法的调整，而忽略反垄断法的配合，那么资方就不能自愿地参与到合作机制中来，工会的发展就会缺乏一个完整的制度环境，劳动者的法律权利也不能得到彻底地保障。

第二，在强调自由竞争的市场经济体制中，工会的地位与作用会减弱，劳动者如何在工会弱化的情况下保障自身的合法权益成为一个值得引起重视的问题。虽然美国工会自20世纪70年代起逐渐衰弱，用来整合劳资关系的法团主义色彩褪尽，但是近几十年里由重大劳资纠纷引发的产业冲突却是最低的。这是因为美国法律提供了众多保护劳动者个人权利的法案，例如，反对各种形式就业歧视的法律、工作场所安全的法律、养老保险的法律等。这些法律强化了劳动者的个人权利，即便劳动者在没有强势工会的情况下，也能够很好地保障自身的劳动权益。［12］

第三，法团主义模式必须受制于法治。最近几年，中国学者主张采用法团主义模式分析中国社会与国家的关系，希望用法团主义理论重新整合中国劳资关系。但是，我们必须意识到法团主义理论的实践要建立在国家权力界限清晰、社会功能团体发达的基础上，国家与利益集团之间是一种相互合作、相互承认的关系。否则，利益集团容易被强势的国家吞噬，成为政府扩张权力的烟雾弹。美国新政建立的法团主义模式之所以没有与同一时期的意大利、德国那样走向法西斯主义道路，是由于美国的自由主义传统与司法传统限制了行政权力的扩张，保存了社会的独立性和自主性。

第四，工会的发展还依赖于工人权利意识与理性判断的成熟，不可完全依赖于国家的法团主义政制。施密特将法团主义分为国家法团主义和社会法团主义两种类型，在前者下，工会处于国家与资方的挤压之下，工会的存在与利益仰仗于政府的支持;在后者下，工会与资方处于相对平衡的关系中，工会通过与资方博弈获得利益与地位。新政的法团主义模式属于社会法团主义，这是因为美国的法治传统培养了美国公民独立判断的能力与权利意识，因而工会具有足够的独立性与资方、政府进行博弈。而当前中国的劳资关系(尤其是私营企业的劳资关系)更多的是一种国家法团主义模式，表现为强资本与弱劳动的对立，工会依赖于国家的“家长式”管理，缺乏权利意识与独立性。近年来，随着中国劳资关系愈来愈市场化，中国工会也面临着角色和职能的转变，许多学者呼吁中国工会尽快由国家法团主义转向社会法团主义。美国工会发展的经验启示我们，向社会法团主义模式的转型不能完全依赖于国家的自动转型，更须依赖于工人权利意识和理性判断的成熟，摆脱对国家“家长式”保护的依赖，这最终依赖于中国的法治建设与对政治自由的保障。

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