丁静

土地制度改革:农民工市民化的“助推器”*

丁静

(信阳师范学院法学院，河南信阳464000)

农民工市民化的核心条件是具备市民化能力，市民化能力反映的是农民工的收入水平，农民工收入主要包括工资性收入和财产性收入。目前能够带给农民工财产性收入的只有承包地、宅基地和房屋，但承包地、宅基地和房屋的所有权、收益权和处置权存在很多制度性缺陷，最核心的缺陷是产权模糊，权属关系不清，农民工的财产性收入难以得到充分实现。必须加快土地制度改革，完善土地产权制度，赋予农民工农地产权主体地位，切实提高财产性收入，为实现农民工市民化提供资金支持。

农村土地制度;农民工;市民化

“加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利”，这是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的明确要求，旨在增加农民财产性收入。农民财产性收入从哪里来?古典经济学之父亚当·斯密曾有句名言:“土地是财富之母，劳动是财富之父”。土地是农民的命脉，决定着农民的福祉。拥有农村土地(耕地、宅基地等)就成为农民身份的标志和获取土地创造财富的保证。因而，尽管随着我国现代化进程的加快，市民化已成为不可逆转的趋势，新生代农民工趋于城市现代生产生活方式的渴盼，希望成为市民，定居城市。但从近期的调查看，98%的新生代农民工希望在城市生活但不愿放弃农村承包地，即是说新生代农民工既选择在城市就业与生活，又不愿放弃承包地，只能以农民工身份游走在城乡间，使得“半市民化”结构趋于固化。因为“市民化”是农村劳动力进入城市就业并生活，成为城市居民的过程。衡量市民化程度的指标不只是农村劳动力职业上的转变，更是其社会身份、自身素质和意识行为的转变。目前的市民化处于“半市民化”状态，即农村劳动力进入城镇就业，完成了职业转变(农民→农民工)，但没完成身份转变(农民→市民)，身份还是农民，仍要承担与农民一样的责任和义务。即使一部分农民工多年在城镇务工，农业收入已不再是其收入的主要来源，但农民工在城市难以获得与城市居民同等的权利，土地仍被视为主要的社会保障功能，农民工割不断与农村的天然联系，“半市民化”状态终难摆脱，市民化终难彻底实现。加快土地制度改革，赋予农民土地财产权利，增加农民(农民工)财产性收入，是实现农民工市民化的重要环节，也是加快发展现代农业的必由之路。

一、农村土地制度不完善，农民工缺乏土地收益权，市民化能力不足

抛开社会因素，就农民工个人而言，其市民化需要具备两个最基本的前提条件:一是市民化意愿，二是市民化能力。前者是主观条件，后者是客观条件并且是最核心的条件。“市民化能力”是指跨越市民化门槛的经济承担能力，它反映的是农民工的收入水平［1］。换言之，农民工能否市民化，就看其能否获得在城市生活环境下足以安家和维持生计的收入，或其收入能否足以承担市民化过程发生的所有成本(如就业成本、住房成本、随迁子女教育成本、社会保障成本等)。目前我国农民收入包括四部分:家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入。根据国家统计局的界定，财产性收入是指以财产(包括有形资产、资金等)换取的收入，主要包括租赁收入、利息、股息、红利和其他非借贷性收入等。［2］学者们倾向于将财产性收入界定为“经营家庭拥有的动产(如银行存款、有价证券等)和不动产(如房屋、车辆、土地、收藏品等)所获得的收入，它包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等，财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。”［3］目前对于离土又离乡、长期在外务工的农民工而言，家庭经营性收入微不足道，财产性收入因土地制度不完善也是微乎其微，工资性收入是其收入的主要来源。受二元社会制度的制约及自身就业竞争力不强的限制，农民工工资多年来在低位徘徊，除去必要的生活支出后剩余无几，动产产生的收益可以忽略不计，仅靠工资性收入积累实现市民化很缓慢也很艰难。受市民化能力不足的制约，绝大多数农民工无法转为市民。第一代农民工随着年龄的增长，已无奈地退出城市劳动力市场，回归农村。新生代农民工成为市民化的主体并且市民化愿望尤为强烈，绝不愿走父辈的老路，一亿多新生代农民工被挤压在进退不能的城乡之间，必将蕴含巨大的社会风险。因此，必须加快市民化进程，而提高新生代农民工市民化能力就成为市民化的关键。因此，加快推进农民工市民化，必须增加农民工收入。增加农民工收入，单一的靠完善分配制度和相关法律法规来提高农民工工资性收入，还远远不够。必须释放农地收益，还权于民，着力增加农民工的财产性收入。农民工的财产性收入主要靠土地和房屋，即农用地、宅基地和房屋带来的收益。农用地、宅基地和房屋能否为农民(农民工)带来收益，关键看农民(农民工)是否拥有土地和房屋产权。

建国以来，我国进行的土地制度改革，就是调整土地的产权关系，其实质是实现农民的土地财产权利。如何正确处理土地所有权与经营权(以下简称“两权”)的关系进行了三次大的土地制度改革:一是1949—1952年的三年土地改革，《中华人民共和国土地改革法》的颁布，实现了“耕者有其田”，两权高度集中在农民手中，农民是土地收益的主体;二是1953—1978年人民公社运动，实现“两权合一”，归集体所有，生产队是土地收益的主体;三是改革开放后的“两权分离”，即农地集体所有，农民承包经营。农村土地实行农民集体所有，是社会主义公有制的一种基本形式，这是由我国宪法和有关法律明确规定的。但从土地所有权来看，目前能够带给农民(农民工)财产性收入的农用地、宅基地和房屋的所有权、收益权和处置权都存在很多制度性缺陷，最核心的缺陷是产权模糊。1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定:“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”“集体所有”不是集体内的农民个人或共同所有，不论是农民个人还是农民的集合都不能享有土地所有权。其中的集体，为村民委员会。但村民委员会是农村群众性自治组织，不是经济法人，不能作为集体土地所有权的代表。这样，农用地和宅基地的产权归集体所有，等于产权虚置。农民仅拥有土地的经营权，但农民拥有的土地经营权还是通过承包获得的，按《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织或村民委员会、村民小组为发包方，农民为承包方，农民通过承包经营获得的是土地的使用权。现行情况下，农民拥有的土地使用权主要包括两个部分，一部分是土地承包经营权，包括耕地、林地、草地的承包经营权;另一部分是宅基地使用权。［4］

从农村土地的使用来看，《农村土地承包法》只明确了土地的集体所有制，并允许土地承包经营权的转让，但缺乏操作细则。因而在实际执行中，通常只允许集体经济组织在兴办企业时以联营、入股的方式转让土地使用权外，严禁集体建设用地使用权转让、出租和抵押，否则必须先转为国有。而转为国有的补偿标准过低，农民集体和土地使用者获利极少。即使可流转土地，但农民所有的只是承包经营权，农民在转让经营权时，要受到集体所有权的制约，这种制约限制了农民通过转让经营权来获取财产性收入。农村宅基地由村级组织分配给本村村民，村民只能在分配的宅基地上建造房屋居住，没有所有权，所有权归村集体所有，因而农民住房无房产证和土地使用权证，很难转让和出租。农民住房不能交易，自然产生不了收益。我国农村土地制度改革滞后，产权制度不明晰，农民工的农村土地房产收益很少，客观上没能起到市民化的资金支持作用。

完善土地制度，明晰产权关系，赋予农民(农民工)土地财产权利，是现代化建设的必然要求。

二、完善土地制度，切实提高农民工财产性收入，加快推进农民工市民化

(一)完善土地产权制度，提升农民工土地产权主体地位，赋予农民工土地收益权利

土地承包经营权、宅基地使用权和房屋产权等，是法律赋予农民工的财产权利，无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。应当允许他们带着这些权利进城，以抵御其入户城镇所引发的风险。我国农民工数量庞大，市民化之路决不能走拉美国家“让大量农民失去土地后进城沦为贫民、城市出现大量贫民窟”的道路。在农民工进城还没有扎下根之前，决不能轻易斩断农民工与土地的天然联系;农民工进城扎下根之后，可引导农民工有偿自愿退出农村土地。因而必须加快明晰农村宅基地、耕地、林地及农民自建房屋产权，发放统一产权证，明确产权关系，使农民拥有自己的合法财产。

在土地所有权不变的前提下，将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整地界定给农民(农民工)。赋予农民具有物权性质的土地产权是保护其土地财产和获得财产性收入的基础条件。经济学家厉以宁在全国政协十二届一次会议经济界和农业界联组会上提出:“土地改革是农村改革的新起点，要让农民得到承包地使用权和权证，宅基地使用权和权证，宅基地上自建房屋的产权和房产证。农民有了三权三证，就有了财产，有了财产收入。”只有深化农村土地产权制度改革，加快推进农村集体土地、宅基地和房屋的所有权确权登记颁证工作，从法律上保护农民充分享有对承包地的占用、使用、收益权利，并在自愿的基础上进行承包地流转及承包经营权的抵押、担保。

对于新生代农民工而言，转为市民是其必然的归宿，可鼓励这一群体进行土地流转。通过培育城乡生产要素市场，完善城乡土地平等交换机制，使农民工直接分享土地的增值收益，最大化实现土地财产性收入，为农民工入主城镇提供资金支持。

(二)完善土地流转制度，切实提高农民工财产性收入，加快推进农民工市民化

土地流转，是指在长期稳定家庭承包经营的前提下，不改变土地用途，按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许拥有土地经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地流转既可促进规模化经营和农业产业结构调整，又可促进农村劳动力转移和农民增收。

目前我国农村土地经营权流转还刚起步，农村基层工作者对土地流转重视不够，认为土地流转是农户间的事情，不便插手管理。农村土地使用权流转以农民自发进行为主，使得土地流转的随意性大，农户间纠纷多。加上多数农村生产要素市场还没有建立起来，缺乏提供土地流转信息服务的中介组织和土地交易信息平台，土地转入方和转出方信息不对称，造成土地流转交易的成功率不高。既浪费土地资源，又影响了土地资源的优化配置。加上农村社会保障机制不健全，对于以农业生产为主要经济来源的纯农户而言，极度担心流转土地后会失去生活的依靠，而那些长期在外务工(已脱离农业)的农民工，仍然把土地作为今后生活的“退路”，阻碍了土地流转。加快土地流转，必须采取如下举措:

1.广泛宣传，积极引导，不断提高农民工参与土地流转的积极性。通过宣传，使广大农民工认识到土地流转有利于农业规模化经营，有利于增收，并不是政府收回农民的承包地，从而使他们放心并积极参与土地流转。同时，注重树立土地流转典型，让广大农民工看到土地流转带来的实惠，帮助农民工转变土地流转观念。制定切实可行的配套措施，引导、鼓励农村土地向种田能手转移、向专业大户转移、向龙头企业转移，促进土地资源合理配置，加快农业规模经营和农业产业化发展。

2.完善法律法规，确保农民工土地流转的合法权益。《农村土地承包法》虽赋予了农民依法享有承包土地的使用、收益和土地承包经营权流转等权利，但相关法律法规不匹配，《农业法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等在对农民的土地权益保障方面(如集体土地征用补偿、土地流转收益等)，强调的是集体所有权人的利益，对农民的权益存在着一定程度的侵害。应完善相关法律法规，明确集体经济组织和农民在土地收益等权益方面的分成比重，在制订《农村土地承包法实施细则》基础上，及时制订《农村土地承包经营权流转管理条例》，以代替《农村土地承包经营权流转管理办法》，使农民在享有承包土地的使用、收益和土地承包经营权流转等方面具有权威性和可操作性。

3.完善体系，搞好服务，建立健全土地流转机制。第一，积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，由市场机制形成合理的土地转让价格。第二，建立健全农村土地流转服务体系。立足我国国情，尽可能在各县区、乡镇建立农村土地流转中心，在村级建立农村土地流转服务站，明确县、乡、村三级服务机构的职责——为土地流转提供服务。如为农民的土地流转进行供求登记、信息发布、土地评估、法律政策咨询、规范流转合同文本、建立土地流转档案，等等。第三，加强对农村土地流转的管理。各农村土地流转中心须配3－5名专职工作人员、固定的办公地点和对外发布流转信息的电子显示屏，工作人员切实做到三个规范:即规范土地流转程序、规范土地流转合同和规范土地流转行为。第四，培育和发展为土地流转提供服务的各种类型中介组织。农地市场化是农村土地演变的必然趋势，建立土地流动的市场化制度是农村土地制度变迁的必然要求，其关键就是要完善农地市场化的中介服务组织。第五，建立健全农村土地承包经营权流转纠纷调处机构。可依托农经部门成立农村土地纠纷仲裁机构，在乡镇成立农村土地纠纷调处机构，着力解决各类农村土地纠纷问题，尤其要处理好土地流转过程中的垄断和不公平问题。

4.加强培训，提供保障，不断激发农民工流转土地的动力。一是拓宽就业转移渠道，为农业人口就业转移创造条件。如河南省近几年来，利用“阳光工程”，加强对农村劳动力的技术、技能培训、信息服务、法律服务、政策扶持和组织管理，提升农村劳动力就业转移能力，促使转移出去的农村劳动力能够留得住并最终成为市民。二是建立健全农村社会保障体系，实现城乡居民统一的基本养老保险制度。建立农村最低生活保障、农村养老保险、大病救助、子女教育等农村社会保障体系，逐步弱化土地的社会保障功能。在普遍建立新型的农村社会养老保险制度基础上，与城镇居民基本养老保险制度整合为统一的城乡居民基本养老保险制度。鼓励有稳定非农职业收入来源的农民工有偿退出承包地、宅基地，解决目前土地流转中的短期性和不稳定性。三是加大扶持力度，提高农户规模经营积极性，拓宽土地流转空间。以农业大市信阳市为例，2009年河南省委省政府把信阳市作为“河南省农村改革发展综合试验区”后，信阳市委、市政府明确提出“创新农村土地流转体制机制”作为综合试验区建设的一项重要内容。截止目前，全市农村土地流转面积占耕地总面积的54.2%，涉及流出土地经营权的农户数占总户数的41.3%，所采取的主要措施: (1)政策支持。市委、市政府专门下发了《关于创新农村土地流转体制机制实施细则》，明确提出了从财政、信贷、用地、用电等方面对规模经营户予以支持;出台了《信阳市农村物权确认和抵(质)押担保暂行办法》，规定一定条件下的农村土地承包经营权、地上收益物权和房屋可以抵押，有效解决部分土地规模经营业主资金短缺问题。(2)项目支持。把基础设施作为农村土地流转的“助推器”，大力实施山、水、田、林、路综合治理，把农业综合开发、中产田改造等项目与土地流转紧密结合起来，加大政府投资，改造中低产田，推动了土地集中到种粮大户。(3)资金扶持。各县区都出台了对流转大户给予资金扶持政策。如制定了凡在本区内新建且入股面积300亩以上的土地股份合作社，由区政府给予2万元的一次性补助;凡经工商部门登记，运作规范、作用明显、每年度新增土地流转面积500亩以上的土地流转中介组织，由区政府给予流转组织3万元的奖励等。通过这些措施，大力推进了信阳农村土地承包经营权流转，促进了农业规模经营。

通过改革农村土地制度，既将农业剩余劳动力最大限度地释放出来，又确保释放出来的农业剩余劳动力能获取土地收益，提高了市民化能力，为最终实现市民化提供资金支持。

［1］黄锟.中国农民工市民化制度分析［M］.北京:中国人民大学出版社，2011.

［2］国家统计局.中国统计年鉴［R］.北京:中国统计出版社，2011.

［3］高志仁.农民财产性收入与城乡差距［J］.经济科学，2008，(4):124.

［4］本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［M］.北京:党建读物出版社、学习出版社，2013.

Land System Reform:the Booster of Migrant Workers’Citizenization

Ding Jing
(Xinyang Normal College，Xinyang 464000，Henan Province，China)

Although greater achievements on the ruralland system innovation have been made since the reform and opening，some serious problems still existed in certain fields．In the process of urbanization，the citizenization of the peasants is an insurmountable stage．Therefore，in order to improve the migrant workers’citizenization，on the one hand，the property income level of migrant workers should be raised effectively．On the other hand，the government should constitute advantageous policy of property right and financial support so as to enhancing migrant workers’citizenization．

rural land system;migrant workers;citizenization

F301

A

1673－2375(2014)04－0050－04

［责任编辑:刘晴］

2014－04－28

丁静(1966—)，女，河南罗山人，硕士，信阳师范学院政法学院副教授，主要从事“三农问题”研究。

本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目《新生代农民工“半市民化”问题研究》(项目编号: 11YJA790022);河南省哲学社会科学规划项目《河南新型城镇化引领“三化”协调发展的体制机制创新研究》(项目编号: 2012BJJ018);河南省科技计划项目《新生代农民工“半市民化”体制创新研究》(项目编号:142400410054)研究成果。