矿产资源-资产-资本研究现状与思考

2014-01-30施俊法齐亚彬张洪涛唐金荣吴传璧

中国矿业 2014年11期

施俊法，齐亚彬,张洪涛，唐金荣，吴传璧

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.中国地质调查局，北京 100037；3.国土资源部信息中心，北京100812)

纵观人类社会发展历史，人类文明的每一次进步，都与矿产资源利用能力、方式和水平的提高有关，没有充分的矿产资源保障，人类的物质文明就失去了生存基础。在经济全球化时代，一个国家的矿产资源禀赋和管理状况，直接或间接地推动或制约着其经济的发展。因此，完善乃至变革矿产资源管理制度，全方位提升管理水平，是保证国家资源安全、关系国家经济发展的重大战略问题。

1 三资研究的主要背景

1.1 中国是世界资源生产和消费重心，倒逼矿产资源管理市场化改革

纵览全球矿业发展史，世界矿业重心出现了几次大转移。19世纪中期在欧洲，19世纪末转移到美国，从20世纪后半叶开始，全球矿业重心与消费重心开始出现分离，需求方多为包括日本、韩国在内的经济发达国家，供应方多为发展中国家。进入新千年以来，新兴国家崭露头角，全球矿业重心出现多元化的发展，中国成了矿产资源消费、生产和进口大国，也成了世界资源消费重心和世界主要矿业重心，将全球矿业推向了新一轮矿业繁荣周期[1]。

在经济全球化条件下，中国以出口为导向的经济发展方式一方面消耗了发达经济体过剩的初级资源需求量，另一方面通过国内生产又将制成品出口至发达经济体。中国扮演了“世界工厂”的角色，成为了世界第一的资源生产国、消费国和进口国。据统计，2013年，煤炭、铁矿石、铜、铝土矿、金产量分别达到36.8亿t、14.5亿t、175.18万t、4000万t、428.16t，较2003均翻了一番以上，占全球的比例分别达到47.4%、48.3%、9.6%、14.6%和14.2%。2013年，煤炭、铁矿石、铜、铝土矿、金消费量分别为36.1亿t、10.86亿t、983万t、2195.5万t、1176.4t，占全球的比例依次为50.3%、51.7%、46.8%、47.3%和31.3%，有22种矿产消费量居世界第一，消费占全球30%以上。

在这种情况下，中国的矿产资源需求和矿业活动，都对全球矿产品供应、价格和矿产勘查投入具有举足轻重的影响。中国矿产资源管理制度改革和矿业发展必然受到世界关注，也必须着眼全球大势，推进矿产资源管理市场化改革，使矿产勘查与开发管理工作与世界接轨。

1.2 市场经济条件下我国矿产资源管理面临巨大挑战

矿产资源管理要从计划经济体制向市场经济体制转变，我国的资源调查、勘查到开发利用各环节的管理与国际矿业市场通用规则接轨，仍然面临着巨大挑战。特别是从“三资”关系的角度认识矿产资源管理，优化管理制度和体制，面临着一系列实际问题，主要表现在以下方面。

一是要克服计划经济时期矿产资源管理的惯性思维。我国计划经济时期的矿产资源管理体制以政府为主导，集中统一勘查与调配资源，曾对我国经济发展发挥了重要保障作用。然而，在这种体制下，资源勘查与开发的资本来源单一，资产经营权限不清，运营实体经济责任不明，相关法律法规不完善甚至缺失，限制了各方面的积极性，民营资本无法投入。在从行政管理为主的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡时，必须转向经济、法律、行政、科技手段并用的综合管理，逐步实现市场机制在矿产资源勘查与利用管理中发挥决定性作用。但是，矿产资源管理中计划经济的惯性思维，仍约束着资源管理改革、服务经济建设的总目标。

二是矿产资源的产权管理错位和缺位。“国家对矿产资源所有”，依法对属于它的矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权力，是一组权力，而不仅仅是单一的所有权[2]。在这一组权力中，所有权是矿产资源核心产权的核心，它体现一个国家的“主权”，为国家经济系统的稳定运行提供资源保障[3]。

我国将矿产资源所有权与使用权分离，以矿业权形式将使用权授予经济实体，这是推进矿产资源管理市场化改革的根本原则和重大尝试。因此，矿业权不过是矿产资源所有权派生出来的一项权力，是所有权人赋予矿业权人对矿产资源进行勘查、开发等一系列经济活动的权利。但在实际运行中，由于对这一根本原则认识不一，产生不少偏差。例如，把矿产资源国家所有误认为各级政府所有，甚至认为“资源在哪，就归哪里所有”，把矿业权许可环节当作重要财政来源。在矿业权出让方面，仍存在有偿和无偿取得的“双轨制”，企事不分，使矿产资源租地(探矿区块)被国有企业或事业单位几乎无偿占有。有的地方不管原探矿权人是谁，一旦找到大矿，政府一律回收，强权“配置”大型国有企业，或以“拍挂招”形式出让，损害了探矿权人的权益。有的地方为招商引资，擅自扩大矿业权协议出让的范围。一些探矿权人“跑马圈地”、“圈而不探”、“以采代探”、无证勘查，不履行法定义务，无意找矿突破，热衷探矿权炒卖。很多地方矿山的产权不明晰，存在多家实质占有但并未明确使用权的情况。一些地方私挖滥采，越界开采，“挑肥弃瘦”，破坏式开采普遍存在，“吃菜心”、“采厚弃薄”、“采一弃一”，矿主只追求短期经济利益，开发秩序混乱。矿业权二级转让市场不规范，“大矿小卖”、“小矿大卖”现象屡屡发生。

三是我国矿业市场主体不发育。企业是矿产资源勘查与开发利用的主体，是实现资源到资产再到资本的运营主体。因此，离开了企业，谈矿业市场是毫无意义的。从国际来看，矿业企业找矿人、初级公司、高级公司组成。这些勘查主体之间，既有分工，也有重叠，完成从最前端到最后端的全部矿产勘查工作，有利于勘查要素的优化配置，有利于矿床的迅速发现，有利于降低勘查风险，有利于勘查资本的增值。作为地质找矿的主力军，我国国有地勘单位改革进展缓慢，未能成为矿业市场的主体，相反在事业单位改革过程中有向后退缩的倾向。我国矿产勘查主体仍以地勘单位为主，民营公司较少，与高风险、高回报的风险勘查不适应；大型矿业企业实力不强，管理不精，难与跨国公司竞争。

四是我国矿业资本市场建设滞后。我国现有矿产勘查标准规范和服务体系不能满足矿业企业上市的要求。我国矿业资本市场的建立还面临配套的服务体系建设滞后的约束，如储量评审机构绝大部分是事业性质单位，缺失自主经营、自担责任的市场主体；缺少涵盖地质、投资、法律等的综合性中介服务组织，造成资本、信息难以自由有序流动；注册地质师制度缺失，从业责任难以落实，从业质量难以保证。当前，即使国有地勘单位都转变为企业，但如果没有各种市场支撑，特别是没有化解勘查风险和矿业权流转与变现的矿业资本市场，以商业性矿产勘查为主业的地勘企业必死无疑。

五是矿产资源管理体制机制存在缺陷。由于产权制度不健全，矿产资源税费制度和利益分配机制不完善，造成矿产资源价格体系不合理，无法充分反映矿产资源的市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本。

据统计，2011年国家资源税为598.87亿元，同比增长43.4%，同年代表国家所有的矿产资源补偿费(相当于国外权利金)为182亿元，不到资源税的三分之一，明显有“扬税抑费”的制度改革倾向，压缩了资源补偿费的改革空间。据统计2007～2010年间，云南省矿产资源补偿费征收额为4.27亿元，而有偿使用费(价款)高达27.25亿元[4]。

我国矿产资源损害权益补偿机制不完善，使得矿产资源价格中的外部性补偿成本缺失，不能充分反映因矿产资源的可耗竭性而需要的代际与代内补偿，以及因矿产资源对环境、生态和社区的破坏而需要的环境价值补偿和矿区补偿，从而使生产过程中企业成本小于社会成本，地方政府对负外部性无力内部化[5]，导致了矿区环境污染严重，地质勘查工作外部环境日趋恶化。

党的十八届三中全会明确提出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更加可持续发展”，这为深化我国矿产资源管理制度改革指明了方向，提出了要求。

2 三资关系研究进展与问题

矿产资源作为一种基本生产资料，在实际的经济运行中具有资源、资产、资本三重属性。资源强调的是自然属性，是实物量，是市场经济的“粮食与燃料”。资产强调的是经济属性，是资源的价值，是实物量的货币化，是市场经济的“灵魂”。资本是流动的资产，是资源价值中能够带来价值增值的价值，是市场经济的“血液”。在广义的矿业活动中，矿产资源的这三重属性同时并存，是同一事物不同侧面的反映。在矿产资源勘查、开发和利用的各阶段，资源、资产和资本既是三重属性，又是矿业生产的三种生产要素，两者的叠加，使三资关系更加复杂。

2.1 三资关系研究进展

我国与矿产勘查工作有关的三资研究始于20世纪80年代。改革开放之初，各行各业积极探索市场化改革，矿产资源的资产属性也逐渐被认识，矿产资源产权制度改革成为一个重大研究课题。尽管当时处于计划经济条件下，矿产资源勘查与开发仍由国家计划驱动和管理，但已出现了地质勘探工作“三化”(地质单位企业化、地质工作社会化和地质成果商品化)的思考，朦胧地触及到矿产勘查工作中的三资关系和市场化改革。1986年《矿产资源法》颁布实施，设置了探矿权和采矿权，明确了矿产资源产权管理内涵。2003年以来，随着全球化、市场化、工业化进程加快，矿产资源供需矛盾日益突出，矿产资源的资产属性进一步显化，资本属性日益凸显，使三资研究有了新发展。

一是关于资源资产化研究。强化对所有权管理研究，通过对矿产资源实行资产化管理，向以产权为中心的矿产资源综合管理模式的过渡，将国家所有权与使用、经营权分离，使资源性资产进入市场，从而实现其价值的流动，保障国家所有权在经济上的实现，也保证了矿业企业的市场运营[6]。矿产资源资产的产权分为所有权和使用权，由所有权产生的资产是自然资源价值，由使用权产生的资产是投资形成的价值[7]。资产化的关键是化在“矿业权”上，即资产化在用益物权上，而不是化在所有权上[8]。中国国土资源经济研究院资源资产与市场项目组(2010)认为，资产管理以“矿业权管理”为核心[9]。

二是关于资源资本化研究。关于资源资本化，不同学者在内涵关注点存在较大的差异。矿产资源开发利用中如何体现所有者权益、矿产资源发现权权益，以及使采矿权人更珍惜有偿获得的矿产资源问题，被认为是资源资本化的论题。有人认为，矿产资源资本化包含采矿权购入资本化、探矿权占有资本化、矿产资源所有权收益资本化三层含义[10]。进而提出，破除探矿权的“物权所有权”属性，将其确认为“用益物权”；设立“发现权”，确认发现权价值予以“商品化”；设立“开采权”，由矿山企业付费取得；国家征收的“资源税”应改为“环境资源税”或“资源损失费”；国家征收的“矿产资源补偿费”应改为“资源替代费”；对国家收取的“矿山地质环境恢复保证金”进行资本化运作[11]。实际上，这种观点是资源或资产的内部资本化问题。另一种观点认为，只要外部资本进入矿业生产领域的各个环节，通过矿业权的投资、融资或者股权的变动间接地对矿业权和矿产资源开发利用活动施加影响，属于资源或资产外部的资本化，是推动矿产勘查开发有效途径。因此，矿业资本市场监管以“信用管理”为核心[12]，更加关注外部资本与资源资本化对接的市场化建设。

三是关于资源、资产、资本三者关系研究。方克定在何贤杰等(2002)《矿产资源管理通论》的序言[12]中有这样的论述，即“狭义的矿产资源管理与矿业权市场和矿业资本市场是脱节的，如何把它们衔接起来，促进其一体化，并据以调整矿产资源管理内容和管理方式是非解决不可的问题”，这可能是最早提出的关于三资关系的观点。从现有研究成果来看，国内学者对矿产资源具有资源、资产、资本三重属性达成共识，且认为储量管理、产权管理、资产及收益管理是我国实行资源、资产、资本综合管理的重点研究内容。矿业权是资源资产化和资本化的核心[13-14]等等。向建群(2013)认为，矿产管理的资源化、资产化和资本化，是以矿产价值为基础，核心是矿产权益的流转[15]。付英(2011)提出建立以产权管理为核心、以储量管理为基础的矿产资源、资产、资本“一体化”管理的制度框架[15]。刘欣(2010)认为，资源管理要向实物性的资源管理、权利性的资产管理和价值性的资本管理有机结合、良性互动的一体化管理模式转变[13]。

过去矿产资源更多的是关注矿产的资源属性(自然属性)，市场经济条件下其资产属性、资本属性突显。前者是实物形态，后者是价值形态，两者既有联系，又有区别。强调资源的资产、资本属性，重点是要明晰产权，突出财产权益，考虑运营增值，体现权益分配等。相对来说，传统的资源管理是静态的管理，而“三资”综合管理，是一个全价值链管理，是动态管理。

2.2 三资关系研究面临的主要问题

关于三资关系研究当前主要存在问题，可以概括为“四多四少”，即资产研究多，资本研究少；三资概念本身研究多，三资转化途径研究少；理性分析多，实证分析少；宏观层面研究多，微观操作层面研究少。之所以出现这种现象，是因为：

一是基础理论研究薄弱。资源、资产、资本及其相互关系研究是一个很大课题，涉及面宽，内容广，需要众多基础理论支撑，例如，“价值理论”、“交易费用理论”、“产权理论”、“信用制度理论”等。这些理论是三资关系研究的基础理论，但如何将这些理论用于解释三资关系及其应用，需要深入研究。

二是对我国矿政管理实践经验总结不够。进入新世纪以来，我国主要资源省(区、市)都根据自己的情况，出台了一系列矿产资源管理政策，推进资源-资产-资本的转化，促进了矿产勘查与开发，积累了丰富经验。这都需要我们从理论上加以分析、提炼、提升，从实际案例中总结模式，深化认识。

三是市场经济条件下三资作为矿业生产要素对矿产资源管理的重大问题研究不足。在矿产资源管理与矿业管理的关系上，在计划经济时期，重产品和产业管理、轻资源管理，重产业上游的资源管理，轻下游的资源管理，重资源开发利用、轻资源保护；在市场经济条件下，矿产资源管理必须贯穿于矿产资源勘查、开采、加工利用、流通、节约保护和储备的全过程。

3 关于三资关系研究的思考

矿产资源是不可再生的，它不可能取之不尽，用之不竭。矿产资源具有有用性、稀缺性、不可再生性、隐蔽性，以及投资的风险性。矿产资源有用性、稀缺性具有动态性变化的特征，即随着经济、技术、科学的变化而变化。因此，矿产资源不同于土地、森林等自然资源，其产权管理、资本化管理都具有明显的特殊性，而且管理难度明显加大。

3.1 研究思路

以勘查开发过程为横轴，以三资转化关系为纵轴，以矿业权管理为主线，研究在矿产勘查与开发不同阶段的政策与环境对三资转化的影响，从多视角、宽领域、全方位、深层次地研究资源、资产和资本关系，明晰市场经济条件下矿产资源管理市场化改革的方向。从理论上理清矿产资源、资产、资本的基本内涵、相互关系、转化条件，进而指导解决矿产资源领域突出的实际问题，构建矿产资源、资产、资本综合管理的新体制、新机制，适应矿产资源管理的市场化改革，打通资源、资产和资本关系转化的梗阻问题，建立起一套“简约、高效、明晰、法制、公平、共赢”矿产资源管理机制，推进资源、资产、资本的有效转化，实现矿业可持续发展。

3.2 主要研究方向

3.2.1 三资关系基础理论研究

鉴于目前我国对资源、资产、资本三者关系的较为薄弱，建议从资源、资产、资本三重属性入手，以三资转化路径为依据，借鉴并灵活运用价值理论、产权理论、物权理论、交易费用理论、信用制度理论、现代企业制度理论、资本市场理论、公共管理理论等相关理论，从多领域、多层次、多角度认识三资关系，构建三资关系研究的理论逻辑。

3.2.2 三资转化中角色定位

通过考察矿产资源的资源、资产、资本三重属性和三种生产要素的特征，以及在矿产勘查开发全过程中的演化与转化关系，发现资源、资产和资本三者之间。资源如何显化继而成为资产，资产在交换与流通中实现资本化，资本通过技术劳动等实现与资源的融合，两两之间转换是有条件和前提的，在这个过程产权如何分配、流转与交换。分析研究矿业与三资转化的关系；政府、市场、企业在三资关系中的地位和作用。

3.2.3 三资关系的国内外实证分析

剖析不同主体的三资关系，重点分析政府主导型(挪威)、市场主导型(加拿大)、政府干预型(日本)、改革发展型(俄罗斯)等三资综合管理模式，以及大型跨国公司在不同发展阶段的“三资一体化”运营模式。总结我国不同省份的三资综合管理与企业的三资一体运营的实践探索，以便进行国内外对比。

3.2.4 重大问题研究

一是政府角色定位。按照十八届三中全会精神，充挥发挥市场在资源配置中决定性的作用，解决政府越位、缺位、错位等问题。二是矿业产业的定位。矿业应定位于第一产业，既有利于我国矿业的健康发展，又能更准确地反映我国的工业化水平。三是抓住矿业权市场和矿业资本市场两个关键，推进市场化改革。四是推进国有地勘单位改革，促进矿业市场主体建设。五是健全矿产资源价格形成机制，完善矿业税费制度改革。六是矿产资源全球配置。在上述六个方面研究基础上，提出《矿产资源法》修改核心问题及修改建议。

笔者深感三资综合管理是我国全面深化改革的需要，也是实现资源全球配置、破解资源瓶颈的需要。在三资综合管理实践中，核心是厘清政府与市场的边界，尊重地质工作规律和市场经济规律，使市场在资源配置中起决定性的作用。笔者期望通过“三资”研究，深化认识矿产资源作为自然资源产权管理的理论基础，为矿产资源资产管理、资源资产负债表编制提供有益的启示。

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