王 蔚，张志敏

(1.中国地质调查局，北京 100037；2中国国土资源经济研究院，北京 101149)

为提高地质矿产调查评价专项资金使用效益，公开、公平、公正地选择项目承担单位，中国地质调查局自2011年引入公平竞争机制，进行制度创新，竞争性选择地质调查项目承担单位。十八届三中全会进一步提出要使市场在资源配置中起决定性作用，积极稳妥的推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置；由于自然或政策原因导致处于垄断状态的行业，要逐步推广政府购买服务[1]。按照新的会议精神，中国地质调查局(以下简称地调局)对其负责组织实施的地质调查项目，将加强市场化竞争机制引入，逐步通过合同、委托等方式竞争性择优选择地质调查项目承担单位。通过市场化的竞争方式择优选择地质调查项目承担单位的地质调查项目简称优选项目[2]。因此随着地质调查项目运行机制的变化，亟需加强优选项目经费监督管理研究。

1 地质调查优选项目及其经费监管现状

1.1 地质调查项目优选基本情况

地调局对地质调查项目承担单位的选择方式主要以计划委托为主，为完善地质矿产调查评价专项工作制度，自2011年始对具备竞争条件的项目采用竞争方式选择项目承担单位，即地质调查项目优选。地质调查项目优选指项目工作区域清楚、目标任务明确、主要工程手段和实物工作量具体的前提下，择优选择项目承担单位的过程；其工作方式是自上而下的选拔，具体工作流程为：根据国家对矿产资源的需求，地质调查项目主管部门明确地质调查工作内容、编制项目计划、公告优选项目、备选单位竞标、专家评议、确定项目承担单位、合同签订。项目承担单位的优选是参照工程建设项目招投标方式来确定的，属于优秀工作方案选择模式型。

根据中国地质调查局官方网站信息，地质调查项目优选工作自2011年开展以来，已经完成项目优选500多个，3年共涉及优选项目经费超过30亿元，今年新增项目承担单位约100多家。从发展趋势上看，优选项目数量与资金总量都在逐年增加。按照中共中央有关通知，服务性项目要推进和完善政府采购工作，加强政府采购范围的要求[3]。地质调查项目优选的范围与规模将不断扩大。

1.2 优选项目经费监管现状

优选项目的经费监管目前实行合同化管理。按照优选项目合同规定，优选项目经费监管的主要负责单位为签订优选项目合同的甲方，即项目委托方，包括地调局及其二级管理机构。地调局主要负责监督检查其二级管理机构的监管工作。二级管理机构主要负责其管辖范围内的优选项目经费监管工作，包括经费的拨付，经费的中期使用审查，经费的决算审核等工作。优选项目合同的乙方为项目承担单位，主要职责为按照合同规定接受项目委托方的监管，严格按照国家有关财务会计制度及委托方的有关要求对项目支出单独进行会计核算和成本核算，并编报年度项目财务决算；在项目完成后，编制项目经费使用情况总结报告，并通过项目委托方的验收[4]。

目前中国地质调查局及其二级管理机构对优选项目的监管基本延续了地质调查项目的监管方式。按照地质调查项目管理制度及程序对优选项目承担单位进行监管。优选项目的经费拨付流程为优选项目年度预算经财政部批准下达后，由项目委托单位按照中央财政国库拨款的进度分批按照一定比例的项目经费支付给乙方，即项目承担单位。待项目结束后，项目承担单位提交的项目成果经委托方验收质量合格，项目承担单位按照有关规定提交成果资料后，拨付剩余比例的项目余款。

地质矿产评价专项属于国家财政专项，其管理办法中对资金的使用有着严格规定。由于目前新增优选项目承担单位数量较多，类型复杂，单位性质与经济管理方式也各有不同，导致项目委托方对项目经费监管的难度逐年增大。因此如果继续沿用传统的地调项目管理模式，将可能造成经费管理人员疲于应付，也可能造成项目监管成本日益增加。

2 优选项目经费监管存在的问题

2.1 经费监管难以遵循通用模式

地质调查项目优选作为地质调查项目承担单位选择方式的一种，优选项目具有地质调查项目的一般属性，理论上应按照地质调查项目通用财务管理制度对其进行监管。在地质调查项目承担单位优选工作开展之前，地质调查项目承担单位一般是按照计划委托的方式下达给具有丰富地质工作经验的地勘单位或地质院校。地质调查项目管理制度比较复杂，监管环节较多，包括不定期的上级单位组织的专项检查,财政部门和项目主管单位组织的质量抽查、绩效考评、效益审查和单位内部组织的进度、质量、安全、经费跟踪检查等十多项监督检查。但自优选项目开展以来，从统计和调查情况来看，2012年华北地区有两家中标单位为企业性质，华东地区自2012年竞争性选择工作开始，也将近6家中标单位为企业性质。自此企业性质单位开始承担地质调查项目，从2012年始其承担地质调查项目工作时间较短，缺乏承担地质矿产调查评价专项的地质调查项目的经验，对地质调查项目管理环节不清晰，对地调局相关经费监管制度不熟悉。因此按照通用的地质调查项目财务管理制度通行办法对优选项目经费进行监管，难度较大。

2.2 经费监管缺乏政策依据

随着地质调查项目优选工作的不断开展,优选项目承担单位的数量也在逐年激增，如华北地区2013年优选项目单位数量已高达60多家，其中还包含跨区优选项目承担单位。按照目前地质调查项目管理制度的规定，优选项目承担单位的经费管理，共设置了专项资金预算管理单位,地调工作主管单位,项目委托单位，地方财政部门,省国土资源管理部门,项目承担单位的上级主管部门和负责人、财、物管理的地勘单位等多个管理层次[5]。多层多头的交叉管理将造成项目经费监管体系混乱，管理跨度大，也将会增加优选项目经费管理难度。由于目前仍未出台明确的优选项目经费监管制度，各级管理机构缺乏具体政策依据和明确的监管流程作为指导，各优选项目承担单位缺乏明确的规章制度作为行动规范，这将导致优选项目经费安全无法得到有效保证。由于我国地质调查项目的工作周期一般为三年，优选项目工作至目前为止已经开展四年，因此自2011年开始实施的优选项目面临项目结题，急需明确的经费结算原则及办法进行指导。

2.3 经费使用缺乏激励机制

目前地调局对优选项目的经费监管是遵循一般地质调查项目的经费监管方式进行。按照《国土资源调查专项资金管理暂行办法》规定：项目经费若有节余,只能用于批准的地质调查工作,不得用于弥补单位事业费不足,不得用于建立各种基金等。一般地质调查项目经费监管方式主要注重项目经费使用过程的合规性与合理性[6]。根据问卷调查统计，项目承担单位普遍反映，优选项目经费管理主要以堵为主，缺乏疏导,具体表现为只有约束性条款,没有激励措施和绩效考核的导向机制，对项目实施过程中项目承担单位如节约使用经费，是否会有奖励以及何种奖励，并没有明确规定，易导致项目经费浪费现象发生。同时项目质量评价与经费使用情况评价，以及与经费节约使用情况关联度低，易导致项目承担单位迅速高效完成项目的积极性下降。优选项目若按照传统地质调查项目管理制度进行监管，不适应于当前的地质调查项目优选模式，不利于提高地质工作成果，不利于提高项目经费监管效率。

3 加强优选项目经费监管的建议

优选项目是地质调查项目管理机制创新部分，做好优选项目承担单位加强经费规范化管理是保证优选项目开展的重要保障。

3.1 加快完善优选项目经费监管体制

在总体上，建立与完善优选项目经费监管制度，实现统筹管理。政策制定方面，研究制定《优选项目经费监督管理暂行办法》，明确对优选项目的经费监管程序，为优选项目经费监管提供政策依据。为即将面临结题的优选项目，提供竣工决算方式与依据；技术指导方面，制定相对完善的经费监管细则、经费使用标准，规范项目经费的安排、使用、核算等管理行为；监管职责方面，建议明确赋予优选项目管理部门的统筹协调职能，主要负责指定相应的制度保障措施、协调措施和程序等，明确优选项目管理方与项目承担单位的各自职责范围与承担任务；政策宣传方面，建议加大对优选项目经费验收与监管政策宣传，特别针对首次承担优选项目的企业性质单位，进行重点关注，加强推广力度。

3.2 完善优选项目经费监管流程

建议优选项目经费监管工作按照如下步骤开展：第一步签订合同。优选项目合同作为经费管理工作的依据，要明确合同双方的职责和义务。优选项目合同主要由项目委托方与项目承担单位签订，项目委托方依照合同规定对项目承担单位经费使用情况进行监管；第二步中期检查和专项检查。由项目委托方负责组织经济监审专家小组对项目实施过程中经费使用情况进行抽查，并根据抽查情况形成检查意见，项目承担单位要按照检查意见进行限期整改；第三步财务决算。会计年度终了，项目承担单位编制年度决算表上报给项目委托方，由项目委托方对其年度决算进行审查；第四步财务验收。优选项目财务验收主要分为两种方式。一是专家验收，这种方式适用于局属单位、已通过地调局能力建设评估的省级公益性地质调查队伍、高校、中央管理的行业地勘单位及其直属队伍，由项目委托方组织经济专家对项目承担单位经费使用情况进行验收。二是中介审计机构验收，适用于第一种验收方式之外范围的单位，主要由项目承担单位聘请具有资质的中介审计机构对其项目经费使用情况进行验收，然后由中介机构出具审计报告，提交项目委托单位核准。

3.3 建立内外结合的经费监管机制

优选项目经费监管要实行外部监督与内部控制相结合的机制。外部监督主要通过建设优选项目经费监管信息系统，改善优选项目经费监督管理的技术手段的方式。在实施优选项目经费监督的过程中，通过对经费预算编制、经费执行及财务审计等基础信息的系统分析和对重点对象的调查研究，可以针对一些经费配置、使用中突出的问题，加强节点监控，及时发现和纠正存在的问题。同时建立信用管理机制，地调局及其各级管理机构应对项目承担单位、项目负责人、中介审计机构和经费监督审查专家在优选项目经费管理及使用过程的信誉度进行评价与记录。内部控制主要通过加强项目承担单位内部建设实现，加强项目承担单位经费使用合规性、合法性意识的培养，对项目承担单位加强政策宣传力度，鼓励项目承担单位制定相关财务管理制度，定期对财务管理人员进行培训，搭建财务管理信息系统平台，提高项目承担单位自身财务管理水平。

3.4 实行中介机构统一化管理

随着政府财政预算公开化、透明化程度的提高，社会监督将发挥更大作用。为了在优选项目经费监管中引入社会监督力量，除中央和地方公益性事业单位之外的优选项目承担单位，在项目结束时需聘请独立的中介审计机构，如会计师事务所，进行财务验收。即项目承担单位以自费的方式，聘请会计师事务所对其承担的优选项目进行财务审计。按照市场经济规律，优选项目承担单位自费聘请中介机构进行审计，将使两者之间产生一定的利益关联度，易发生中介机构与项目承担单位勾结的现象产生，将对财务审计结果的真实性与可靠性产生影响。为实现优选项目经费监管的公平性与真实性，各级经费管理机构应对中介审计机构所实行资质管理，对能够独立、公平、公正的完成项目经费审计工作的会计师事务所发放资质证书，每三年进行一次资质审查，实行入库管理[7]，以此保障中介审计机构的独立性和财务验收报告的有效性。

3.5 研究探索结余资金处理

在参考科技经费财务管理制度、国家基础测绘财务管理制度与中央地勘基金经费管理制度基础上，建立优选项目质量与经费节约使用相挂钩的奖励机制，提出以下三种方式：一是优选项目承担单位完成项目既定工作量之后，如果在达到了项目合同规定工作量的基础之上，同时降低了地质勘查成本，实现优选项目经费结余，项目承担单位可以按照现有执行的地勘行业财务管理制度自行进行分配[8]。二是优选项目竣工结算与财务验收后，如果在完成项目设计经费总数标准后，仍有项目经费结余(含负结余)，则项目结余可留归项目承担单位统筹安排使用。对项目经费结余可按照7∶3比例进行分配，经费结余的70%作为地勘发展基金，剩余的30%作为奖励基金留给项目承担单位。项目承担方如因特殊情况导致工作量未完成或被终止，这种情况所形成的结余资金按资金来源渠道退回[9]。三是已完结的优选项目的结余经费，如果不超过项目总经费的10%，经上级财政管理部门同意后可以转为项目承担单位的事业基金[10]。

4 结语

为进一步优化资源配置，提高地质调查专项资金使用效益，提升地质调查项目成果质量，提高地质调查项目承担单位工作积极性，中国地质调查局自2011年开展竞争性选择地质调查项目承担单位工作。这项工作自开展以来，由于项目承担方式、承担单位性质等发生变化，导致传统地调项目管理模式无法应用于优选项目经费管理。因此，为实现优选项目经费的有效监管，必须采取从制度上建立优选项目经费监管体制，从流程上完善优选项目经费监管程序，实行内外结合的经费监管，加强对中介审计机构的管理，建立经费结余奖励机制等措施。

[1] 中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013:3-20．

[2] 中国地质调查局．中国地质调查局竞争性选择地质调查项目承担单位管理办法(试行)[Z]．中地调发〔2011〕119号，2011.

[3] 财政部．关于推进和完善政府服务项目政府采购有关问题的通知[Z]．财库〔2014〕37号，2014.

[4] 中国地质调查局．中国地质调查局地质调查项目管理办法(试行)[Z]．中地调发〔2011〕18号，2011.

[5] 雷鸣，武苹，史贻芳.浅谈地质调查项目管理[J].中国国土资源经济，2006(9)：27-30.

[6] 刘开江，郑敏，于绍强.地质调查项目经费监督管理研究[J].中国国土资源经济，2012(9)：46-48.

[7] 科技部科研条件与财务司，财政部教科文司.科技经费财务管理制度汇编(2012)[M].北京：科学技术文献出版社，2012:11-18．

[8] 新疆维吾尔自治区财政厅.关于印发《自治区地质勘查基金项目竣工资金结算和竣工财务决算管理暂行办法》的通知[EB/OL](2002-06-01)[2014 05-15].http://www.xjcz.gov.cn/75.

[9] 内蒙古自治区人民政府办公厅.内蒙古自治区关于印发地质矿产勘查项目和资金管理办法[Z].内政办字〔2004〕149号，2004.

[10] 财政部.财政部关于印发《基础测绘经费管理办法》的通知[Z].财建〔2001〕923号，2001.