□吕楠

法国主要政党严明党纪问题研究
——基于各党党章的考察

□吕楠

法国是世界上最早出现政党的国家之一。在党派众多、选票相对分散的现实下，法国各政党为维护党的团结、统一、高效以争取更高的执政机率，均高度重视党的纪律建设。考察法国主要政党党章及相关条例，可以发现其党纪不仅规约内容完备严格，执行与监督机构职责明确，还具有统一党内思想与党员行动的重要作用，而各党在严明党纪的同时，也高度重视党内民主建设。这对我们党当前严明党纪具有重要启示。

法国主要政党 党纪 党章

法国是世界上最早出现政党的国家之一，是现代资本主义国家实行多党制的典型。法国政党繁杂众多。自1875年共和制最终确立以来，先后出现过400多个各种名目的政党，目前尚有30多个政党。法国的党派并不稳定，政党的分裂、合并、改组和新建时有发生。围绕选举和组阁等问题，各政党之间经常结成或解散联盟。1944年以来，法国历届政府都是多党联合政府。按照历史作用、得票率等来衡量，法国的主要政党有：法国社会党、人民民主联盟、法国共产党、民主运动党等。

在党派众多、选票相对分散的现实下，法国各政党为维护党的团结、统一、高效以争取更高的执政机率，均高度重视党的自身建设，严明党纪。党的纪律，是政党按照一定的原则，根据党的性质、纲领、任务和实现党的路线、方针、政策的需要而确立的各种党规、党法的总称，是党的组织和全体党员必须共同遵守的党内行为规范。其中，党的章程是党内的根本法规和制定各项具体纪律规范的基本依据。由此，通过考察法国主要政党的党章及相关条例，可以透视其重视党纪的做法与经验。

一、法国主要政党党章关于党纪的规定及特点

（一）党纪规约内容完备严格

法国主要政党的纪律总体上较为严格和完备，在党章等主要规章制度中明确规定了党员和党的各级组织的产生、职责、权利、义务、行动、违反规定的惩处等；规定了党内具体事务的归管、监督及相应责任；规定了党在参与议会和选举活动中的行动准则，等等。例如，在涉及党内资金的问题上，各党均有明确规定。

关于党费。各党均强调党员必须缴纳党费，不得长期拖欠。社会党规定，全国理事会每年根据生活费用和党的需要，根据公共捐赠和民选代表的党费的数额，确定全国年度党费个人的分摊额，任何个人的党费不能低于全国年度党费个人的分摊额，拖欠党费达一年的党员将被注销党员身份；如果该党员在得到通知后的六个月的期限内交纳其拖欠的全部党费，注销可以终止；超过这个期限，注销就变为辞退。人民运动联盟内部条例规定，党费应在要求交纳的60天内一次付清；政治局可以确定青年联合会成员党费减免的数额；禁止用现金交纳党费；禁止由第三方账户支付党费，除非是“夫妻入党”和以同居者、直系亲属和下一代账户进行支付；连续两年未更新党费者将失去党员资格。法国共产党规定党费的数额由全国代表大会确定，根据党员的月工资或月收入按比例收取，只有那些按时交纳当年党费的党员才能参加选举。民主运动党强调，如无全国执行局下发的决定，连续两年没有缴纳党费的成员将被注销资格。

关于党的资金来源与经费分配。法国共产党的资金来源主要有：党费、竞选费、认购和公众的支持；同时也收取省市职业联合会和国家金融协会等的捐助；以及通过全国行业协会和省市行业协会提供的议会选举和欧盟议会选举等的活动经费。党费收入按如下比例分配：党支部50%，省市理事会25%，理事会25%。如果分支部申请经费，党支部可以拨出25%。人民运动联盟的资金由党费、全国融资协会缴纳的资金、法律规定的公共资助、借贷的收益和一切由法律允许的其他资金组成。民主运动党的资金主要来源于：成员缴纳的党费（由全国执行局制定标准）、自然人的捐赠和遗赠、借贷、关于政党资金的法律规定范围内的其他收入。

关于党内财务的监管机构与人员的职责。法国社会党每届例行的全国代表大会任命一个全国财务监督委员会。委员会由33人组成，由选举产生。在每个联合会里，由联合会例行代表大会根据同样的规则选举联合会的财务监督委员会。人民运动联盟全国司库由政治局根据主席建议推选出来，负责联盟经费的管理。他向全国理事会请求就预算草案作出决定，并就其管理向全国理事会进行汇报。经费管理监督委员会由政治局推选的十名成员组成，监督全国司库的管理。法国共产党财政监督委员会由全国代表大会、省市会议和全国会议推举而出，其主要任务是参加并主持财政辩论会、监察其所辖区域行政机构的财政管理、批准并着手实施由该委员会制定的全年计划；在省市一级设立一个监察小组，其成员中至少要有一名党支部的代表，负责监督和审查其他机构转来的经费使用是否公平公正。民主运动党财务主管是全国执行局成员，由党的主席任命。财务主管负责制定和执行经全国委员会通过的预算。财务报表由全国执行局批准，本党成员经申请可查看报表。

（二）通过党纪统一党内思想，增强党员对党的认同感

法国各主要政党加强党纪的一项重要目标，是增强党员对党的理论纲领的认同，保持党员思想的一致性，进而增强党的吸引力和凝聚力。在这方面，法国政党的主要做法有：加强对党的刊物的监督与管理；在党章中强调伦理价值与道德条款，要求党员遵守；明确要求所有党员对党忠诚，不得加入其他政党组织，等等。

法国一些政党拥有党的全国和地方机关刊物，作为发表党的正式文件、宣传党的思想主张、统一党员思想认识的阵地。例如，法国社会党在党章及相关条例中对党的机关刊物的管理、监督以及党员在出版物上发表意见等作出了规定：属于党的机关刊物受到由全国理事会所代表的党的政治监督和行政监督。所有党的省联合会以及所有地方支部，都应订阅党的全国机关刊物。属于一个或几个联合会，或者属于这些联合会内一个或几个支部的机关刊物由联合会加以监督，联合会由其领导机构代表。一切关于学说的问题，都可以在出版物或口头上进行充分的自由讨论。但如果有的党员坚持在出版物或口头上发表与党的决议相反的意见，或与另一位党员进行论战，这类行为要受到全国理事会或全国执行局的监督。由全国理事会衡量是否适合于向全国仲裁委员会控告有关人员。全国执行局被授权在两次全国理事会会议之间作必要的说明。当党的全国机关（全国代表大会、全国会议、全国理事会）在其职权的范围内已经对某一个政治问题做出结论后，所有党员必须同党所通过的决议保持一致。作为法国共产党中央的机关报，《人道报》在法国报业独树一帜，是法共阐述奋斗目标的喉舌。监督委员会是《人道报》报业集团股东的代表，根据报社的基本规则决定集团的大方向，核实运营状况，任命董事会和董事会主席。该董事会全权负责《人道报》集团公司的经营合作。

一些政党在党章中对伦理、道德、价值等重要思想理论问题作出了明确规定。例如：法国社会党在党章中专门设有一个全体党员和当选者都保证遵守的道德宪章。人民运动联盟也在党章中明确提出了其价值观及奋斗目标，力图将分享这些目标的全体法国人团结在一起。法共在党章中确定了党员的行动纲领。民主运动党除设有党章及附带的内部条例外，还有伦理宪章和价值宪章，要求党员必须遵守这些项章程的规定及本党的政治选择和决策。

各党均强调党员要对党忠诚，不得同时加入其他政党组织。法国社会党强调，除了在保持互惠的情况下，可以成为欧洲社会党或社会党国际其他成员党的党员之外，党员不得加入其他政党或者与其他政党直接或间接相关的政治团体。在履行选举职能时，党员只能支持社会党授权或支持的候选人，不得支持其他候选人。民主运动党声明：从属于民主运动党意味着，不能加入遵守宪法第四条精神的其他任何形式的政治派别，法国民主联盟成员除外（民主联盟是民主运动党前身），违背该项规定将被自动注销党员资格。法国共产党规定：如果党员加入了另一个政党组织，将受到开除党籍的处分。

（三）通过党纪维护党的集体决议，统一党员在选举和议会中的行动

法国各政党均明确要求党员遵守党的章程及集体决策。社会党强调其党员应接受党的“原则声明”、章程和决定。凡涉及到党的政治方向的选择（代表大会、会议、积极分子会议、对党员的直接咨询），涉及到领导机构的选择或涉及到候选人的指定，都必须在选举办公室的组织下进行。在书面咨询过各联合会并经全国会议批准、由党的全国领导签署的全国性协定，对于党的各级组织来说是必须接受的，不管该组织是不是选举产生的。当党的全国机关（全国代表大会、全国会议、全国理事会）在其职权范围内对某一个政治问题做出结论后，所有党员必须同党所通过的决议保持一致。人民运动联盟要求所有党员承诺遵守本党章程和联盟的内部条例。民主运动党则声明：成员应坚决拥护本党的集体决策，尤其要拥护各种选举中对本党候选人的正式提名。民主运动党成员承认共同行动中组织的必要性，并同意在行动中遵守纪律、加强协调。

各党加强党纪的最深层意图是为了保障党的选举和议会活动。因而，党员在选举中必须支持本党候选人、在议会中必须和党保持一致、按照党组织的意图投票；如果在选举和议会活动中违反党纪，将会受到党纪处分。例如：法国社会党议会中的社会党党团由众议员和参议员组成。法国社会党议会党团区别于所有其他政治组织，并且完全由党员组成。每位议员在其支部和联合会中都要履行党员的全部义务，如果发生争执，直接由全国仲裁委员会做出裁决；但是，议员的议会活动和在议会中的投票，仅仅属于议会党团和全国理事会的职权范围。每一位国民议会的当选议员和组成议员团的整个党团都要接受全国理事会的监督。违反纪律的民选代表由全国理事会提醒其注意遵守党的决定。在必要时，全国理事会可以给予其处分。民主运动党规定：在紧急状况下，特别是在违反关于选举正式提名的决定时，由调解与监管委员会宣布对违纪党员的临时停职决定。在被证实违反党章、宪章和内部条例规定，特别是违反对选举正式提名或支持候选人参选的决定时，由调解与监管委员会宣布对违纪成员的永久开除决定。

（四）党纪执行及监督机构职责明确

法国主要政党党章中对党纪的执行、仲裁及监督机构的产生、构成和职责作了明确规定。这些机构具有较大独立性。政党内一般设有仲裁委员会等专门的机构，负责执行党的纪律。为了保证仲裁委员会仲裁的公正性和准确性，各政党一般强调仲裁委员会的独立性。主要做法有两点：一是强调仲裁委员会所有组成人员必须由选举产生，二是强调仲裁委员会的组成人员不得在党内兼任其他职务。①刘金东：《当代发达国家执政党维护党纪的基本特征》，《中国党政干部论坛》，2007年第12期。

法国社会党党章规定：在基层一级，法国社会党在每个联合会必须选举产生一个仲裁委员会，其编制人数由联合会章程来确定，这个联合会仲裁委员会的主席和书记必须在其内部选举产生；在中央一级，法国社会党全国代表大会每三年选举一个由33名成员组成的全国常设仲裁委员会。对违背党的原则和规则、违反自己承担的某些诺言以及行为和品性对党造成严重损害的情况，可以宣布：警告、惩戒、暂时停职、暂时开除或最终开除，这些处分由（全国或联合会的）仲裁委员会可以部分或全部缓期执行。

人民运动联盟对党员的惩戒权由省委员会或全国理事会行使。根据省的书记的报告，在省委员会主席的建议下，省委员会负责通知对其联合会的党员进行处分的要求。为此，省委员会可以把下达处分要求的指示授权给一个委员会。在等待决定时，省委员会或授权的委员会可以决定停止当事人的党员资格。在没有省委员会的决议时，总书记可以提交给全国理事会审理，最终宣布对一名党员的处分。对于持有选举、行政和国民议会委任的党员，惩戒权由全国理事会行使。根据总书记的报告，政治局将联盟主席明确提出的处分要求进行通知。政治局的建议由联盟主席提交给全国理事会。在等待处分决定时，经政治局表态后，联盟主席可以停止其作为有当选者身份的党员的资格，理由是针对他正在提起一项处分行为的诉讼。由省委员会或全国理事会宣布的处分决定可以向全国上诉委员会上诉。全国上诉委员会在接到上诉请求报告的七天之内通知其一名成员。如果当事人希望的话，可以由全国上诉委员会对其进行听证。全国上诉委员会具有最终裁决权。

法国共产党仲裁委员会和仲裁委员会主席由党的代表大会选举产生。其任务不是在冲突时宣布哪一方是正确的、哪一方是错误的，或支持某一派别、反对另一派别；而是按照党的精神和党章的条款，提出一个可接受的观点，使双方的观点趋同。这一观点的形成，建立在多次讨论、交流，并让矛盾双方多次交换意见的基础上。双方最终都要尊重这一观点。法国共产党给某位党员以开除党籍的处分，首先要由其所在的支部（行政机构）报请仲裁委员会审核和批准。如果某位党员认为其遭受的裁决是不正当的，可以向地区或省的行政机构请求审理。该行政机构必须在当事人和其所在组织之间斡旋调解，使矛盾得以顺利解决。如果矛盾不能在分支机构得到解决，可以直接向仲裁委员会投诉。

民主运动党设立调解与监管委员会主要负责党的纪律监管。在党员违反党章、宪章和内部条例规定时，由调解与监管委员会宣布开除、注销资格或停职等决定。党员对本党决定提出的异议须提请调解与监管委员会受理。违纪党员可向全国委员会的上诉委员会提出上诉，该委员会被授予同调解与监管委员会相同的特权，并依据同样的程序。在违反党章、宪章或内部条例的规定时，经全国执行局提议，调解与监管委员会宣布解散某一省级民主运动的决定。

（五）严明党纪与重视民主并行不悖，尊重和维护党员个人权利

法国主要政党在加强党纪的同时，重视党内民主建设，无论是面临方向性的抉择，还是当党内出现矛盾冲突时，都充分尊重并保障党员的知情权、参与权和决策权等平等权利。

人民运动联盟在党章中明确提出，保证构成联盟的各种政治倾向的自由表达，确保在党的生活中和进入选举职务时，尊重男女对等的原则。当某一组织出现严重不履行联盟的原则、章程和内部条例的情况时，在辩驳程序结束之后，尤其是文件要通知到相关组织代表并对其进行听证之后，在政治局获得绝对多数票后才能做出停止该组织的决定。

在大方向的选择上，法国共产党理事会提出会议日程和议题，号召全体党员全身心地投入到会议之中。无论是以个人还是以集体的名义发表自己的想法，对会议日程和议题进行部分的或全部的批评和质疑，每一个党员都有权过问和支持党的一切事务。按照这一系列工作程序，理事会起草一份经大多数人通过的针对大会议题的讨论计划。所有这些努力都是为了形成一个能最大限度地集中最广大党员意愿的议题。为了让每个党员了解大会议题，会期至少要三个星期。在临时委员会的主持、监督下，讨论会在完全公开、透明的状态下进行。如果省市理事会或者至少200名党员提出采取表决的方式做决定，那么该讨论会最终将以表决结果而定。所有应届全国代表大会和地方代表大会的党员，以及他们的省市代表大会的代表们对大会议题进行充分的讨论，并对该议题提出部分或全部修改意见。修改文本投票通过后，与原文本共同发放给全体党员，直到党代会对其进行讨论、修改、投票通过。总的原则是，无论是哪一级的选举，无论选举的是男是女，是秘书还是主席，都必须是得到选票最多的人获胜。当党员内部的意见不统一而产生矛盾冲突时，其解决方式必须是在党内或相关的组织内以民主的方式进行。仲裁委员会负责研究并提出一些能消除分歧的建议；无论在何种状况下，首先要在尊重每个党员的权利、尊重党的多样性原则的基础上，展开政治性辩论。

民主运动党在其伦理宪章中强调，党内严格遵守对外倡导的民主原则，尤其是知情权、参与权、辩论自由和决策透明。党组织的各项活动均保证所有成员充分了解本党信息，以增强成员的理解力和参与力。

二、几点启示

尽管世界各国政党所处的国情、党情有很大差异，但强化政党管理等方面具有相通性，他们的一些成功做法和有益经验，我们不能照搬照抄，但能给我们一定的启示。

（一）依法治党、依纪管党是政党生存合法性的要求

从法国政党政治的现实来看，主要政党的基本任务大多与选举有关，参与各级选举并推出相应的候选人等活动若失去法律及党纪保障就无法顺利完成，政党活动亦会陷入混乱，不仅会失去民众的信任，而且会丧失存在的合法性。因此，法国各政党不仅自身纪律严明，其活动还必须遵守宪法、选举法等相关法律的规定。例如，《法兰西第五共和国宪法》规定了政党活动的基本原则：政党和政治团体借助选举表达意见；可以自由组织并进行活动；必须遵守国家主权原则和民主原则；法律保障政党和政治团体在国家民主生活中的多元观点表达和公平参与，等等。2012年《选举法》详细规定了政党在国民议会议员、省议员和市议员选举中选举经费的筹措与上限、竞选宣传等活动规则。《关于政治生活资金透明的法律》，对政党和政治组织在议会选举中的活动规则及其资金来源、上限及使用，作出了明确要求。

我国坚持依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，同样存在依法治党的问题，尤其是改革开放以来中国社会发生了巨大变化，出现了阶层多样化、利益多元化等趋势，不同的利益诉求不可避免地进入党内，只有做到依法治党才能实现依法治国，才能真正保障人民的根本利益。

同时，政党的纪律化程度也反映了党内民主化程度及决策程序的规范化程度。没有法律和纪律的约束，就不可能实现真正的党内民主。党纪严格的政党，其内部规则有助于使党内各派冲突减至最低限度，或至少为这种冲突提供一种可预测的渠道，有助于推动领导权的平稳过渡，以利于国家的政治稳定。因此，必须把依法治党、依纪管党提高到战略高度。

（二）完善有效的制度环境是加强党纪建设的基础

习近平总书记指出：“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”①习近平：《制度自信不固步自封》，新华网，2014年2月18日。纪律监察制度是政党政治运行中的免疫系统，对贯彻落实政党的意志，防范权力对政党及其党员的腐蚀，维护政党的生命力，具有重要意义。当前，中国共产党内各类制度比较健全，但在党纪建设实践中，还应注意把握以下原则：一是制度的与时俱进性，即随着形势的发展对党纪的一些具体内容进行修订，避免党纪内容滞后，形同虚设；二是制度的现实性，避免制度标准过高，脱离实际，难以执行；三是制度的可操作性，避免出台过于抽象、缺乏一定程序约束、操作性不强的制度。通过持续改进制度，形成有利于党员加强党性修养和作风养成的制度环境。②车延高：《加强党性党风党纪建设的思考》，《学习与实践》，2009年第7期。

（三）严明党纪与加强党员思想教育相辅相成

严明党纪是提高党员思想认同的重要路径，而加强党员思想教育是党纪顺畅施行的前提。党纪观念既要靠党员自身的修养，也要靠党组织的教育培养。因而，对我们党来说，首先要注重教育的针对性，通过开展岗位教育、谈话教育等方式，根据党员思想实际解决个性问题；对于新党员，尤其是年轻人，党组织需创造条件，为其提供各类必要的培训，使之对党的思想理论、行动纲领有深刻的认知。其次要重视教育的持续性，对思想信念、纪律规章、优良作风，必须坚持不懈地进行教育，通过教育形成一种文化，使党员无时无刻不受到党的文化的影响。再次，要重视教育方式，既要强化正面典型的示范激励作用，还要发挥反面案例的警示作用，增强受教育者对法纪的敬畏意识、端正对权力与责任的正确态度。

（四）有力的执行机制是党纪发挥实效的保证

再完备、严格的党纪，如果得不到有效执行，也无法发挥效力。这就要求我们党在实践中，必须将党纪的执行真正落到实处，形成加强党纪建设的长效机制，而不是摆样子、走过场。各级组织要对存在的问题进行自查自纠；领导干部率先垂范，要求下级做到的，上级首先要做到；对群众反映强烈的问题，必须深入探索治本之策，防止问题反弹和花样翻新；对于违纪问题，要综合运用法律、纪律、行政和组织处理等方式和手段，坚决依法依纪严肃查办，发现一起，查处一起，决不姑息迁就。

（五）完备的监督机制是党纪建设的有力补充

加强党纪是为了防范与治理党内出现的危及党的生存及发展的行为，自上而下的监督、事后的惩处与监督虽然必要却并不足够，如果忽视正面的和超前的监督，缺乏党内自下而上的民主监督，那么党纪将难以发挥作用。

因此，我们党必须正确处理事前监督与事后监督的关系、主动监督与被动监督的关系、防范与治理的关系和自上而下监督与自下而上监督的关系。这就需要加强监督立法，改革和完善党的纪律检查体制，实行垂直管理，增强纪检部门的权威，使监督成为一项经常性工作；需要监督和检查党的路线方针政策的贯彻执行情况，坚持惩前毖后、治病救人的方针，从源头上防范违法违纪现象的发生，对有苗头性问题的党员要早打招呼、早提醒，尽量使党员不犯或少犯错误，防止小错酿成大错；需要预测分析新形势下可能出现的新情况、新问题，针对党风廉政建设的新特点、新趋势，制定事前预案，出台防范措施，做到防患于未然；需要落实群众民主监督，把群众的民主监督权与知情权、评议权、选举权结合起来；需要强化人大、政协、社会团体、舆论监督的力量。③郝欣富：《从世界政党的比较中把握中国共产党执政规律》，《中共中央党校学报》，2004年第1期。

责任编辑：宋雪玲

作者吕楠，女，中央编译局马克思主义研究部副研究员（北京 100032）。