□凌雁

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），不仅在理论上有重大创新，在措施上有重大突破，更是体现了党对现实形势、未来发展和法治建设规律的深刻认识和科学把握，体现了党在探索中国特色社会主义法治建设规律上迈出了新的步伐，是党探索中国特色社会主义法治建设规律新的里程碑。

一、党在探索中国特色社会主义法治建设规律中迈出了新的步伐

改革开放以来，党对中国特色社会主义法治建设规律进行了不断探索。1978年，邓小平在中央工作会议上首次完整的提出了我国法制建设十六字方针“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”①《十一届三中全会以来重要文献选读》（上），北京：人民出版社，1987年版，第11页。，又说，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”②《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第379页。，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来，往往把领导人说的话当做‘法’。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”③《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146页。。邓小平的法制思想，在改革开放初期，为建设有中国特色的社会主义提供了指南，也是对高度重视法治、反对人治的鲜明论述。在党的十五大上，以江泽民同志为代表的中国共产党人，对法治建设又进行了新的探索，明确提出依法治国的基本方略，又将过去“建设社会主义法制国家”的提法，改变为“建设社会主义法治国家”，极其鲜明地突出了对“法治”的强调，同时提出将“依法治国”与“以德治国”相结合，“依法治国与以德治国相辅相成”④《江泽民文选》（第三卷），北京：人民出版社，2006年版，第560页。。又提出“全面落实依法治国基本方略”，要把依法治国作为“党领导人民治理国家的基本方略”⑤《江泽民文选》（第二卷），北京：人民出版社，2006年版，第29页。，还把依法治国作为“发展社会主义民主政治”的一项基本内容。党的十六大以来，党继续推进依法治国各项建设，胡锦涛同志指出：“民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动。”①胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，北京：人民出版社，2005年版，第14页。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届党中央，立足于新的实际，顺应时代潮流，对依法治国提出了一系列新思想、新论断，是中国共产党在新时期法治思想的重要发展。习近平总书记在中纪委第二次全体会议讲话时指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”②《党要管党，从严治党》，《人民日报》2013年1月24日。，他强调，“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督”③《把权力关进制度的笼子里》，新华网，2013年1月23日。。在党的十八届四中全会上，对于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的起草情况，习近平总书记作了详细说明，他说：“现在，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区。我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”④习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。这表明，党在探索中国特色社会主义法治建设规律中迈出了新的步伐。

二、遵循法治建设规律是全面深化改革进程中推进依法治国的关键

新中国成立六十多年来，特别是改革开放以来，中国共产党从未停止过对执政规律与法治建设规律的探索。党的十八届四中全会通过的《决定》，是中国共产党对执政规律认识的深化，也是中国共产党对中国特色社会主义法治建设规律认识的深化。所谓法治建设规律，是指顺应法治生成、运行、发展和变迁的客观规律以及与经济、社会等因素的内在关联，不断探求其内在的联系与脉络。政党执政规律与法治建设规律都具有普遍性和客观性，执政党是否按规律办事，不仅关系到执政党的地位，而且关系到国家发展、社会稳定、人民福祉。执政党只有充分尊重和自觉运用执政规律与法治规律，实事求是，一切按规律办事，才能达到长盛不衰、永葆活力；无视和违背执政规律与法治建设规律，必将招致亡党亡国的危险。因而，遵循法治建设规律是全面深化改革进程中推进依法治国的关键。

首先，遵循法治建设规律，最重要的一条就是要坚持党的领导是社会主义法治的根本保证。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行、遵守宪法法律。坚持党的领导，是中国特色社会主义法治建设的政治优势和重要特征。没有党领导立法，法律就不能代表广大人民的集中意愿；没有党的领导来保证执法，公义必遭践踏，社会陷入动荡，正义的天平就会倾斜；没有党的带头守法，法律的公信力就遭受质疑，依法治国就无法实现，中华民族伟大复兴的中国梦也将是一纸空文。离开了党的领导，人民真实意志就无法集中体现，更没有办法上升为国家意志。在法治中国建设中，必须坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

其次，遵循法治建设规律，必须按步骤、有计划地渐进性推动。中国的法治改革是先易后难，小步快跑的渐进型法治。中国的法治是自上而下推进的法治。自上而下的权力主导型的法治模式，大大地减小了改革的成本，能够比较快地发挥社会主义集中力量办大事的优势，这是一个突出的特点。⑤冯玉军：《中国法治建设的几个特征》，《北京日报》2014年11月3日。

最后，遵循法治建设规律，就要遵循社会变革规律。马克思说：“社会不是以法律为基础的，那是法学家的幻想。相反的，法律应该以社会为基础。”⑥《马克思恩格斯全集》（第六卷），北京：人民出版社，1961年版，第291页。立法者只有深刻认识和把握社会规律，才能够使法律最大限度地接近社会现实，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性”⑦《马克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第347页。。科学立法的实质就是把握社会规律。当前，在全面深化改革的进程中，社会正处在急剧变革的时代，各种利益变动亟待法治的协调，社会规律的深刻变迁自然影响到法治规律的变动，必须遵循。

三、进一步推进中国特色社会主义法治体系建设

党的十八届四中全会《决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年月10月29日。建设中国特色社会主义法治体系这一崭新表述，是贯穿《决定》的一条主线，为新时期的法治中国建设规定了性质、指明了方向、明确了任务，具有纲举目张的作用。从中国特色社会主义法律体系到中国特色社会主义法治体系，党对中国特色社会主义法治建设规律的认识有了新飞跃。新时期新阶段，遵循法治规律、进一步推进中国特色社会主义法治体系建设，必须做好以下几个方面。

（一）进一步形成完备的法律规范体系

完备的法律规范体系，是现代化法治的前提，是现代化国家治理制度体系的核心和主要载体，是规范和保障国家治理体系有序稳定运行的基础。至2010年，我国已初步建立起中国特色社会主义法律体系。②《中国特色社会主义法律体系》（白皮书）指出，到2010年底，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。截至2012年底，中国已制定现行宪法和有效法律243部、行政法规721部、地方性法规9200部。但是，目前我国现行的法律规范体系还不够完备，有的法律法规未能全面反映现实状况、客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象仍较为突出。良法是善治的前提，如果不从根本上解决立法上存在的问题，则难以实现到2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系这一目标。

法治是以公平正义为核心价值、以宪法和法律为至高行为准则的良法之治。因此，必须“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”③《中共中央关于全面 推进依法治国若干重 大问题的决定》，《人民日报》2014年月10月29日。。通过完善立法体制，坚持立改废释并举；通过加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制；通过明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化；通过加强重点领域立法和改进立法体制，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。

（二）进一步完善高效的法治实施体系

所谓高效的法治实施体系，是指法治实施体系能有效地确保纸面上的规范成为实践的行为和立法目的如期实现。该体系涉及立法、执法、司法、守法各个层面，关联依法治国、依法执政、依法行政的共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

完善高效的法治实施体系，必须树立宪法权威的神圣性。《决定》将“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”作为全面推进依法治国的重大任务之一，强调“健全宪法实施和监督制度”，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。④《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年月10月29日。当务之急是建立违宪审查机制，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，使得一切违宪的法律、法规、规章、政策、制度、决策归于无效。

完善高效的法治实施体系是现代化法治的关键，是推进国家治理能力现代化实现的重要途径和方式。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。习近平总书记在关于四中全会《决定》的说明中，引用英国哲学家培根的一段话说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”⑤习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。只有严格执法和公正司法，才能确保法治的高效实施和社会公平正义的实现。为此，《决定》特别强调，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

完善高效的法治实施体系，必须强化执行程序的法定性。《决定》强调，要“依法全面履行政府职能”，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，“推行政府权力清单制度”。司法作为守护公平正义、守护法治的最后一道防线，司法权的运行更加强调程序的法定性。正如《决定》指出，“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督”⑥《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年月10月29日。。

(三)进一步强化严密的法治监督体系

中国共产党是执政党，无论是党的执政权，还是立法权、执法权和司法权，都具有权力的天然属性，那就是，缺乏监督的权力必然导致腐败。全面推进依法治国，要建立严密的法治监督体系，健全对权力运行的制约和监督，建立确保宪法法律得以有效实施的责任机制，真正做到将权力关进制度的笼子。

强化严密的法治监督体系，要加强权力运行制约和监督。严密的法治监督体系，特别是权力运行制约和监督体系是现代化法治得以实现的重要保障。根据宪法的人民主权原则，任何权力都来自人民通过法律的授受，都要受制于、服从于、负责于法律。因此，《决定》要求，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。

强化严密的法治监督体系，要增强监督机制的有效性。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制；完善纠错问责机制。

强化严密的法治监督体系，要完善反腐倡廉各项制度。要完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部个人财产申报公开、报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，健全惩治和预防腐败法律制度体系，坚持法治化反腐。

（四）进一步打造有力的法治保障体系

有力的法治保障体系，是现代化法治最终得以实现的社会基础，是国家治理现代化赖以维系的理念、精神、文化、人才和智力支撑。《决议》强调：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。

一要增强全民法治观念。目前，部分社会成员尊法信法、守法用法、依法维权意识不强；一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、徇私枉法现象仍有出现；一些执法司法人员专业素质和业务水平亟待提升；法学教育对法律职业人才的培养机制改革还有待深化。因此，要通过法治文化建设形成全社会尊重法治、信仰法治、坚守法治的风尚。

二要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。健全依法维权和化解纠纷机制。②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。

三要建设高素质法治专门队伍。推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。创新法治人才培养机制。培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。

（五）进一步创制完善的党内法规体系

党的领导是中国特色社会主义法治建设的最根本保证。作为执政党，首先要带头遵守宪法和法律，权力行为更需要在法律法规和宪法精神下进行，党内法规体系必须和国家法律体系相一致，只有把党内法规纳入国家法治体系中，公权力才能受到约束，执政行为才能持久。因而，党的十八届四中全会强调：“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。这无疑阐释了依法治国必须完善党内法规，落实从严治党的重要意义。

全面推进依法治国，还必须根据中国特色社会主义法治建设进程，实现党内法规清理工作的经常化、制度化、规范化。④2013年8月，中共中央发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。根据该决定，1978年以来制定的党内法规和规范性文件共有767件，其中，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，42件将作出修改。因而，《决定》对于进一步构建完善的党内法规体系具有重要的意义。党的十八大以来，紧紧围绕加强党内法规制度建设，不断形成完善的党内法规体系。首次发布的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等党内“立法法”，迈出了用制度约束权力的重要一步。

因此，党的十八届四中全会，无论是在中国共产党历史上，还是在中国法治史上，都是一次划时代的具有里程碑意义的全会。此次全会通过的《决定》，体现了党在探索中国特色社会主义法治规律过程中迈出了新的步伐，是党在全面深化改革进程中推进依法治国的关键，体现了我们党在治国理政上认识的突破，手段的创新。全会提出的新论断新举措，必将为我国全面深化改革，为推进国家治理体系和治理能力的现代化，为实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现党和国家长治久安提供法治保障。