□杨建顺

从四中全会《决定》看法治政府建设

□杨建顺

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”党的十八届四中全会围绕“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，提出了一系列新的课题。法律的实施是法治政府建设的基础和前提；依法全面履行政府职能须有过程论的视野；健全依法决策机制须有参与型行政理念作为支撑；深化行政执法体制改革需要理顺职能和事权；坚持严格规范公正文明执法需要规范全过程的行为；强化对行政权力的制约和监督重点要加强政府内部权力的制约；全面推进政务公开有待法律和制度支持；救济机制的完善亦是法治政府建设的重要课题。需要确认的是，“深入”和“加快”需要辩证理解，依法行政、建设法治政府是坚持“党的领导”的体现，要认真确认并扎实贯彻实施这些新举措，就应当注重行政法的运用，坚持法治行政原理。

法治政府 行政过程论 法律保留论 行政自律 政府法律顾问

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 （以下简称为《决定》），对党的十八大关于依法治国、依法执政和依法行政等全面推进依法治国的方略予以体系化，对党的十八届三中全会关于“推进法治中国建设”的路径选择予以确认，并在此基础上提出了建设法治体系和法治国家的全面推进依法治国总目标，提出了一系列新观点新主张。其中，《决定》的第三部分专门阐述了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，这是对多年来依法治国、依法行政和建设法治政府的实践经验及理论研究成果的确认和总结，也反映了“法治政府”建设面临的新课题。本文将围绕“法治政府”建设的内涵，从行政法方面对《决定》的相关内容进行解读，希望能够为学习和理解《决定》提供一定的参考。

一、法律的实施是法治政府建设的基础和前提

正如“有法可依”的主张所表述的那样，法规范的存在成为建设法治政府的首要条件。法规范的存在使得国家的行为具有可预见性和可测量性，使得对国家的执行权加以法的拘束，以及对行政权课以由法院进行的统制皆成为可能。①参见杨建顺：《行政规制与权利保障》，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第180页。然而，如果任由“有法不依”的状况长期存续下去，那么，法治国家、法治政府和法治社会的建设都将无法期待。

2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作报告时宣布，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。这里有两点值得确认：其一是法律体系已经形成；其二是法律体系具有层次性。在立法、司法和行政这一层面，行政权力源于法律也只能源于法律；而对那些基于法律的授权而存在的行政权力，在行政系统内部的分配和行使依据又分为行政法规、部门规章和地方政府规章，甚至还包括所谓其他规范性文件。其实，在行政权力与其他权力的关系层面，行政权力的来源也并非仅限于法律，因为地方性法规往往也会成为行政权行使的依据。①参见杨建顺：《行政强制法18讲》，北京：中国法制出版社，2011年版，第124页。当然，这里的地方性法规是依据法律授权而成为行政权依据的。在由多层次的法规范组成的法律体系已经形成的背景下，如何确保各层次法规范的实施实效性，便成为推进依法行政和建设法治政府的重要课题。

正如《决定》所指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”故而要“坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”这是对“徒法不能自行”法谚的确认，也反映了法制统一和政令畅通的基本要求。②参见《实施纲要》。要建设法治政府，就应当完善依法行政体制，保障各级政府在法治轨道上开展工作，在执法体制、执法程序、执法方式和执法责任及权能等方面依法推进；要确保法律的实施具有实效性，则应当加快建设法治政府，做到职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。《决定》虽然仅强调了法律体系之中的“法律”实施问题，但是，其关于法治政府的上述要素的阐述，既是对国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）（以下简称为《实施纲要》）所确立目标③在“全面推进依法行政的目标”项下指出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。并具体列出7项目标，进而提出了“依法行政的基本原则和基本要求”。《实施纲要》。的确认和拓展，也是对党的十八大④党的十八大报告提出：“要在十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上努力实现新的要求”，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”。在“全面推进依法治国”项下，十八大报告确认了“法治是治国理政的基本方式”，要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月8日。和十八届三中全会⑤党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”，强调指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。相关论述的确认、总结和体系化。

二、依法全面履行政府职能须有过程论的视野

（一）依法全面履行政府职能须全面制定和完善相关法规范

如前所述，法规范的存在成为建设法治政府的首要条件。从行政过程论⑥所谓行政过程论，是指从总体上动态的考察行政过程中所出现的所有法现象的行政法学方法论。参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京：北京大学出版社，2008年版，第33页注释、第56页。的视角来说，确认和实现政府职能，首先需要全面制定和完善相关法规范，将改革创新置于法的框架之内，使改革创新于法有据，从而获得普遍支持和服从的正统性。也就是说，需要有行政组织法、行政程序法、行政行为法和行政监督救济法，以整个行政过程的法规范的制定和完善来支撑。

《决定》明确指出要“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。这就要求完善行政组织法，制定行政程序法，推进机构、职能、权限、程序和责任的法定，并确保其合理化。很显然，无论是行政组织法，还是行政程序法，都不是单纯以一个法典就能解决问题的，而是在法律统领下由一系列法规范群所组成，需要在法制统一原则下进行职能和事权划分，依法让政府职能得以确定，并依法让政府行使权力的程序得以确定，进而还需要补齐政府依法作为的行政行为法和贯彻权责一致原则的行政监督救济法。这样，才能为全面履行政府职能提供制度和法律保障。

（二）法律保留的原则⑦关于法律保留的各种学说，参见杨建顺：《行政强制法18讲》，北京：中国法制出版社，2011年版，第125-132页。是行使行政权力的基本原则

法律保留的原则要求行政活动必须有权力机关制定的法律根据。法律优先的原理要求任何行政活动都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律。《决定》要求“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”，这揭示了依法行政和建设法治政府的法律保留原则。并且，《决定》采用了侵益保留论，要求“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。这是对国务院《实施纲要》相关规定①“合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”的确认，并在法规范依据上从“法律、法规和规章”限缩为“法律法规”，这是在对法律法规规章授权说②最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第39条第1款最后一句规定：“法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”第86条规定：“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：……（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；……。”由此可以说，最高法院司法解释采用了法律法规规章授权说。此外，《实施纲要》关于“合法行政”的阐述，也标明其采用了法律法规规章授权说。参见前注。和法律法规授权说③目前我国相关法规范大多采用法律法规授权说。例如，《行政诉讼法》第25条第4款前一句规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”另外，该法第11条第2款、第37条、第38条第1款等，都采用了“法律、法规”依据说。进行比较衡量的基础上作出的选择，体现了一种严格规范的价值取向。当然，将法规范依据限缩为“法律法规”，并不意味着其他下位阶的法规范不必要，而是意味着首先应当以法律、行政法规和地方性法规为依据，在此基础上进而制定完善相应的执行性、实施性的法规范。也就是说，这里的“法外”的“法”还应当涵盖规章、其他规范性文件乃至相关标准等。

（三）恪尽职守须有完善的授权、委托和评价机制作为支撑

国家行政机关是一个有机整体，每个职位都是整体的组成部分。根据《公务员法》规定，各职位上的公务员必须忠于职守，尽职尽责，服从领导，听从命令，勤奋工作，不能擅离职守，不得消极怠工，不得自行其是违抗上级依法作出的决定和命令。正如《决定》所倡导的那样，要“勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。

这里所说的“负责”和“担当”，揭示了形式法治主义和实质法治主义进行对话的理念，要求做到有法则依法，无法则辅之以情以理，但不得作出侵益行为（侵益保留论）。在某些领域、某些阶段还没有法的时候，则需要运用法的原理，运用法解释的手段，为了公共利益、为了公民、法人和其他组织的合法权益而作为或者不作为。很显然，这种“负责”和“担当”也需要建立和完善相关授权、委托和评价制度。尤其是需要建立其科学的评价制度，以确保“勇于负责、敢于担当”者得到公正评价，而不至于受到无原则的“追责”等困扰。

（四）推进综合执法应当与科学分类制度相结合

《决定》要求“推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制”，加快建设法治政府。这里姑且不谈“加快”的问题，专门就综合与分散的问题谈点儿体会。从行政权运作的规律性来说，在建设法治政府的过程中，应当坚持行政组织法原理，对人员、机构和机制实行科学分类、专业分工，以确保各职位上的人员都能够精准高效地完成各自职责范围内的任务目标，并能做到与其他岗位人员协作、统筹。很显然，这里是首先有分类，然后有各自恪尽职守，再次是相互之间协作、统筹的问题。在这层意义上说，如何理解这里的“推进综合执法”本身就是建设“依法行政体制”的重要课题，需要结合各地、各领域的具体情况因地制宜地作出抉择，而不宜将其简单化。

（五）权力清单制度是行政组织法律主义的阶段性课题

完善行政组织法律制度，是《决定》提出的一个重要课题。然而，在长期的历史发展过程中，由于行政组织法规范的阙如，导致许多政府部门尚不清楚自己的职能和事权。于是，《决定》要求“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”这是一项非常重要的工作。从原理论来说，所谓权力清单应当存在于组织成立之前；从实践论来看，权力清单制度的推行，将有助于完善行政组织法。“推进各级政府事权规范化、法律化”的问题，提出了需要坚持行政组织法律主义的问题。《决定》要求“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责”。在“法律制度”中分别明确中央、省级和市县级政府的相关职责，做到既发挥地方积极性，又确认和维护中央权威及上下级机关间的科学定位，这无疑是完善行政组织法规范的重大课题。

三、健全依法决策机制须有参与型行政理念①“所谓参与型行政，亦称互动型行政，是指行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行等行政过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。”杨建顺：《行政规制与权利保障》，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第171页。作为支撑

（一）参与型行政的理念与决策民主化、科学化

《决定》特别重视参与型行政的理念，要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。这就为行政决策的民主化、科学化提供了制度和机制上的支撑。不仅应当注重借助外部力量，而且还应当特别注重行政自身制度和机制建设，《决定》要求“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。首先是重大决策合法性审查机制的建立和健全，接下来便是在整个行政过程中推进合法规范运营机制。②参见杨建顺：《论食品安全的风险交流与合法规范运营》，《法学家》，2014年第1期。无论哪种机制的建立和健全，都是行政法学研究应当为之努力的课题。

（二）决策科学化与政府法律顾问制度

如前所述，决策科学化需要注重专家论证、风险评估、合法性审查等，而这方面的队伍建设亦需要从制度和机制上予以保障。《决定》特别规定：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这是对十八届三中全会关于“普遍建立法律顾问制度”要求的确认和发展，并明确了政府法律顾问制度的基本框架，而如何保证其“发挥积极作用”，应当是接下来需要深入研究的课题。

（三）重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制

《决定》明确指出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”在立法政策层面坚持这种“终身责任追究制度”和“严格追究”责任的姿态，很有必要，而在具体的制度架构和执行层面，如何做到科学合理配置制度资源，确认“决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的”条件是否成就，依据如何将相关法规范涵摄于事实，则是接下来需要认真对待的重要课题。

四、深化行政执法体制改革需要理顺职能和事权

（一）合理配置执法力量的前提是理顺职能和事权

从行政组织法来看，应当首先确立政府的职能，然后才是对事权的分配。《决定》指出：“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。”虽然目前阶段“减少层次”是突出矛盾，但是，从行政执法体制的长远发展来看，则应当分类对待，该增加的增加，而不是全都搞“直属”、“直管”之类的机构设置。这个问题和“综合执法”的要求一起，是值得深入研究的行政组织法课题。

（二）综合执法与跨部门综合执法的利弊分析

《决定》强调：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类”，指明了市县两级政府执法队伍发展的方向。当然，并非所有领域一概而论。《决定》同时指出：“重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”也就是说，在推进综合执法的同时，也需要分类执法、统筹协调的执法观。至于“有条件的领域可以推行跨部门综合执法”，更需要切实把握好“条件”，谨防滥用。

（三）城管执法体制的改革和完善

“城市管理意味着诸多复杂因素的统一整合，是对诸多事务的分别处理。在城市的公共管理中，政府承担着重要的角色，城管执法是城市政府及其职能部门职责的重要体现。我们要辨证、全面地看待城管执法问题，充分认识到城市化离不开城管执法，既然离不开这种职能，就要设置相应的队伍，赋予其相应的手段；同时要充分认识到城管执法实践中存在的问题，切实地建构起对城管执法的相应规范，为客观、公正、公开而有实效地进行城管执法提供支撑。”③杨建顺：《城管，在理解和参与中优化》，《城市管理与科技》，2013年第2期。《决定》认为：“完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。”这将为“设置相应的队伍，赋予其相应的手段”，“为客观、公正、公开而有实效地进行城管执法提供支撑”。

（四）持证上岗和资格管理制度与行政助手的理论

《决定》指出：“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。”从行政组织法的角度来说，这是非常理想的状态；而从行政行为法的角度来说，无执法资格便“不得从事执法活动”，同样也揭示了规范执法的理想状态，但是，在目前阶段乃至相当长时期，若严格推行，则可能不具有实效性。这个问题可以从理论上和实践中两个层面来理解。在理论上，关于辅助人员的问题，可以引入行政助手的理论或者官民的协动、伙伴关系以及市民参入的理念等。①参见[日]南博方：《行政法》（第六版），杨建顺译，北京：中国人民大学出版社，2009年版，第11页。在实践层面，因为长期以来形成的局面，要在短期内全部解决辅警、协管等问题，可能并不具有现实性。

（五）行政执法和刑事司法衔接机制的完善

在行政法上，行政主体之间相互信任，以诚实信义的方法作出行政行为，是维护国家行政管理的统一性、连续性的要求，也是树立行政相对人对行政主体的信任，保护行政相对人对行政行为合法信赖的前提和基础。《决定》特别强调指出：“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。”那么，在行政主体和其他国家机关之间的相互信任、互相尊重和协调统筹，便当然地成为法治政府建设需要认真解决的重要课题。

五、坚持严格规范公正文明执法需要规范全过程的行为

（一）严格规范公正文明执法的辨析

这里的“严格规范公正文明执法”，应当是严格执法、规范执法、公正执法和文明执法是合称，主张其中的任何一项都是重要的，而它们之间分别是什么关系的问题，可能会有诸多不同的理解。一般而言，应当以“依法执法”来统辖。

（二）完善执法程序的制度支撑

《决定》要求：“依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。”要实现这一目标，就要有制度支撑：“完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。”这里的“严格执行”，与各领域既有的法规范是什么关系？对这里的“重大执法决定法制审核制度”如何“严格执行”？最终都需要着力于“依法”，依法建构相关制度，依法执行相关规定。

（三）行政裁量权基准制度的完善

“行政法的精髓在于裁量。”②杨建顺：《行政规制与权利保障》，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第1页。行政的活力也在于裁量。另一方面，裁量空间过大，裁量权失去必要的约束，又极易导致权利滥用。因此，《决定》强调指出：要“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平”。

行政主体行使行政权，一方面须受法规范的羁束，另一方面须适应社会千变万化的复杂事态，根据相应授权或者委托，对相应事务作出裁量判断，这就是所谓“行政裁量”。行使行政裁量权，必须在合法范围内，经过深思熟虑的抉择，公平公正的考量，尊重法定的程序，不能只求达到目的而不择手段。讨论法治思维、法治政府评价的问题，就离不开对行政裁量的考察。考察行政裁量的问题，不仅有助于把握行政裁量司法统制的界限和基准，而且有助于促进法规范的制定和解释之完善，有助于依法行政水平的提升。③参见杨建顺：《论给付行政裁量的规制完善》，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2014年第5期。裁量权基准制度以及裁量标准的细化、量化等，将有助于所裁量的行政事宜既符合法定程序又符合公平正义。

（四）行政执法责任制的全面落实

《决定》强调：“全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。”这是对权责一致原则的确认，是对相关制度资源的配置。

诚然，行政执法责任制需要在每个领域、每个层面、每个法规范中予以落实，而无法统一建构。但是，将不同部门及机构、岗位执法人员的责任制分别建构起来，在统一建构的执法责任制体系下，可以期待协调、统筹又尊重各领域规律性，使相关制度发挥其应有的功效。

需要强调确认的是，“坚决排除对执法活动的干预”，并不排斥合法的层级监督。相反，《决定》非常重视层级监督。关键是如何正确区分对执法活动的违法干预和合法的层级监督，如何确保上司对部下的合法、合理执法予以最充分、最及时的支持和指导。

六、强化对行政权力的制约和监督重点要加强政府内部权力的制约

强化对行政权力的制约和监督，很重要，但是，更重要的应当是“规范”，而不应只强调“制约和监督”。《决定》在列出相关监督的基础上，指出了内部监督是重点，揭示了法治政府建设最关键的课题。

（一）外部监督 （异体监督）

加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。这些监督都很重要，为确保其发挥作用，需要建构一系列机制制度，尤其是在法治的层面，实现以权力制约权力，具有重要意义和作用。

（二）内部监督 （同体监督）

健全和完善内部监督的行政自律制度，是法治政府建设的重点，也是难点。行政法和行政法学应当在此部分多下些工夫。

《决定》指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。”认识到这一点，就需要在健全内部权力制约机制上下工夫，要“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”所列出的这些机制都具有重要意义，而层级监督和专门监督的作用也不可忽视。决定强调：要“完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序”。“建立常态化监督制度”，这也是合法规范运营机制所追求的一种状态。

（三）依法独立的审计监督

《决定》指出：要“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设”。强化上级审计机关对下级审计机关的领导，非常重要。而更重要的是予以支持。

七、全面推进政务公开有待法律和制度支持

（一）政务公开的常态化

《决定》指出：要“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。这种“常态”和“例外”的确认，是对《政府信息公开条例》相关规定的肯定和拓展。《决定》要求：“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”目前是“依据权力清单”进行公开，更理想的应当是“依据法定职责”公开。《决定》没有提及《信息公开法》的制定问题，但是，全面推进政务公开需要法律和制度支持，相关立法当然亦是今后的课题。

（二）参照实施与行政执法公示

《决定》规定：“涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。”

八、救济机制的完善亦是法治政府建设的重要课题

《决定》没有在第三部分谈及救济机制完善的问题。但是，这并不意味着《决定》忽视了救济机制在法治政府建设中的重要地位，而是在其他部分已有论述，再次省略，避免了重复。

例如，在第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”中进行了如下论述：“(四)加强重点领域立法……健全公民权利救济渠道和方式。”在第五部分“增强全民法治观念，推进法治社会建设”中设专项“(四)健全依法维权和化解纠纷机制”，提出了诸多依法维权和救济途径。其中，与建设法治政府相关的也很多，要把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。这些都与法治政府建设的课题息息相关。

九、“深入”和“加快”需要辨证理解

值得注意的是，《决定》用“深入”来修饰“推进依法行政”，用“加快”来修饰“建设法治政府”，绝不应当理解为只是文字表述上的修饰，更不应当将不问条件是否具备只顾追求速度的做法予以正当化。《决定》中这种修饰词的使用，表明了一种价值取向：在多年来推进依法行政的基础上再进一步，追求形式法治主义和实质法治主义的对话；在建设法治政府的过程中尽量争取时间，“更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期”，但要扎实推进“法治”，“更好发挥法治的引领和规范作用”。

十、依法行政、建设法治政府是坚持“党的领导”的体现

《决定》强调“各级政府必须坚持在党的领导下……”，这与依法行政、建设法治政府是什么关系？这个问题很重要，也是人们非常关注的，需要认真领会，切实贯彻执行。在这里，对“党的领导”的正确理解，基于对依法治国、依法执政和依法行政的分类理解。正如《决定》在第七部分“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”所指出：“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”另一方面，《决定》在第三部分指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

可见，“在法治轨道上开展工作”本身就是坚持“党的领导”的体现和内在要求。正如我国《宪法》“序言”所指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《宪法》第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

法治政府的核心，首先是对宪法和法律的充分尊重，并严格按照宪法和法律来行使权力。法治政府，需要确切、扎实地，全面而系统地来遵循法治行政的原则。行政法上一直强调合法性、合理性这两大原则。除此之外，还有公开原则，通过公开来确保合法性和合理性原则得到贯彻实施。①参见杨建顺：《依法治国的核心是规范权力》，凤凰网，2014年10月21日。“在法治轨道上开展工作”本身就是坚持“党的领导”的体现。

结语

正如《决定》所指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。”《决定》的内容非常丰富，需要花时间、下气力，字斟句酌地认真学习，深刻理解并切实贯彻落实。本文只是对《决定》所阐述的“法治政府”进行了解读。要全面、系统、准确而深入地理解这个课题，应当坚持法治行政原理，建构和完善法律保留、法律优先和司法审查的法治体系，以行政法来规范行政权力的行使，使其成为追求合法、合理的行政目的、既符合法定程序又符合实体公平正义的必要的善。

责任编辑：孙艳兰

作者杨建顺，男，中国人民大学法学院教授、博士生导师，日本国一桥大学法学博士，《法学家》副主编，比较行政法研究所所长，中国行政法学研究会副会长（北京 100872）。